公共数据确权定价与价值释放的关系研究

李 正，唐探宇

(成都健康医联信息产业有限公司，成都 610041)

十九届四中全会第一次提出健全数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制[1]。2020年4月9日，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式将数据与土地、劳动力、资本、技术并列为五大生产要素之一[2]。随后，《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》[3]《建设高标准市场体系行动方案》[4]等政策相继发布，国家正持续构建数据要素价值释放的良好政策环境。

本文基于对公共数据经济学特性的分析，根据交易对象的属性及其在社会再生产过程中的作用，从微观经济学角度，将公共数据市场分为要素市场和产品市场2个高度关联又互相促进的市场。通过对公共数据要素市场和产品市场确权与定价这2个业内重点关注问题的现状进行研究，厘清公共数据价值释放的逻辑关系和关键性影响因素，在此基础上得出公共数据确权与定价是其价值释放的中间成果等重要结论，并提出通过产品市场的发展促进要素市场的发展，实现公共数据价值释放等发展建议。

1 公共数据的经济学特性与市场构成

统观国内各省市公共数据相关的政策文件，对于公共数据的定义都有着共同的关键词：政务部门(或称公共管理和服务机构)、履职(或提供公共服务)过程中产生、各类数据(或信息)资源。鉴于本文主要基于成都市公共数据运营进行研究，因此，采用《成都市公共数据管理应用规定》中对公共数据的定义，即“政务部门在依法履职过程中产生和管理的，以一定形式记录、保存的文字、数据、图像、音频、视频等各类信息资源”，包括“供水、供电、燃气、通信、交通、邮政等公共企事业单位在提供公共服务过程中获得的公共数据”[5]。

1.1 公共数据的经济学特性

1.1.1 劳动工具和劳动对象的双重属性

公共数据的劳动工具和劳动对象双重属性主要体现在2个方面。首先，公共数据可以作为劳动对象，经过政府公共数据平台的统一采集、整理，实现公共数据的流通，从而具有了价值和使用价值；其次，公共数据可以作为劳动工具，与其他生产要素共同作用于具体业务场景，从而实现生产效能的提升，甚至可以助力实体经济突破发展边界，实现质的飞越。

1.1.2 公共性

公共数据具有典型的非竞争性和非排他性等公共品属性。公共数据的非竞争性主要体现在公共数据可同时被不同的用户无限使用，在使用过程中，公共数据不但不会产生量或质的损耗，甚至还可能产生更多数据，提升公共数据价值；公共数据非排他性主要体现为一个用户对公共数据的使用不会影响或阻止其他用户使用公共数据。

1.1.3 非完全市场化

公共数据涉及大量重要且隐私、敏感的精准大数据，安全性是公共数据从采集到应用整个过程中考虑的首要问题。加之目前公共数据权属问题还没有明确的定论，因此，目前各地公共数据均由当地政府平台通过特定的渠道统一采集，并由政府或政府授权国有企业通过政府公共数据平台，对数据分类分级予以开放、共享，或开发成为商品，由政府平台与众多需求方进行交易。因此，公共数据市场是一个非完全市场化的市场。

1.2 公共数据市场构成

1.2.1 市场参与者

从供求关系来看，公共数据市场的参与者可以分为2个阵营，一个是个人、法人及其他组织(主要代指国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的公共管理和服务机构等组织)等，本文将这个阵营归纳为“数据提供方”(以下简称“提供方”)；另一个是公共数据采集与运营管理单位，一般是政府或者政府授权的国有企业，本文将这个阵营归纳为“数据运营方”(以下简称“运营方”)。

1.2.2 市场结构

从公共数据的属性及其在社会再生产过程中的作用来看，公共数据的市场结构可以分为公共数据要素市场和公共数据产品市场2个组成部分。公共数据市场构成如图1所示[6]。

图1 公共数据市场结构

公共数据要素市场是公共数据作为生产要素进行交换和流通的市场。要素的提供方通过出售数据或将数据部分权利让渡给运营方而获得收入；公共数据运营方采集数据资源，并将其作为生产资料经过数据标注、清洗、脱敏脱密、标准化，以及数据建模、分析等生产活动，使数据要素转化为可以进行流通和交易的数据产品。公共数据产品市场是公共数据产品与服务(本文统称公共数据商品)进行交易的场所，数据运营方通过出售公共数据产品或提供公共数据服务，获取利润；数据提供方转化为商品需求方，并通过购买获得数据产品或服务，获取其使用价值。公共数据通过在要素市场和产品市场的流通、交易，实现其经济价值与社会价值。公共数据价值释放过程如图2所示。

图2 公共数据价值释放过程

1.3 要素市场与产品市场的关系

1.3.1 市场参与者相同，但角色换位

公共数据要素市场和产品市场的市场参与者都是数据提供方和数据运营方，但提供方和运营方在2个市场的角色互相换位。在公共数据要素市场，个人、法人及其他组织等数据要素提供方是要素市场上的卖方，运营方是要素市场的买方；在公共数据产品市场，个人、法人及其他组织等数据提供方又成了数据产品与服务的买方，运营方则成了数据产品与服务的卖方。

1.3.2 2个市场互为前提，互相促进

一方面，要素市场的价格支付决定了产品市场的需求水平。公共数据要素市场的价格支付主要有现金支付和数据与服务反哺2种形式。要素市场的现金支付，构成了数据要素提供方的收入，从而影响到要素提供方的收入状况和在产品市场的消费能力；要素市场的数据与服务反哺，也会直接影响到要素提供方所享受的服务效率和质量，进而影响其进行持续数据供给的积极性。持续高质量的数据供给是数据运营方维持续高水平服务能力的重要支撑。另一方面，产品市场的商品需求决定了要素市场的数据需求。产品市场的产品与服务需求，需要数据运营方在要素市场获取数据要素予以支撑。因此，个人、法人及其他组织等个体对数据业务和产品的需求是用于满足自身需要的直接需求，而运营方对数据要素的需求是基于服务或获利目的而产生的间接需求。2个需求互为前提，互相促进，共同构成公共数据价值释放的市场机制与生态。

2 公共数据要素市场流通障碍与产品市场发展现状

2.1 公共数据要素市场流通障碍

2.1.1 公共数据要素确权困境

数据确权，即以法律形式明确数据权利类别及各权利归属。它包含2方面的含义，一是明确数据权利的类别，即确定与数据相关的权利有哪些；二是数据的权利归属界定，即确定数据权利的主体。

关于与数据相关的权利类别，目前业内众说纷纭。肖冬梅等[7]和楼何超[8]都将数据权分为数据主权和数据权利2大框架；胡凌[9]将以数据确权为代表的生产要素权属主张称之为“要素财产权”；曾铮等[10]将数据确权就理解为“针对不同来源的数据，厘清各数据主体之间错综复杂的关系，以法律形式明确产权归属”；王汉生[11]也认为确权首要是明确产权。

在权利归属方面，自2016年以来，福建省[12]、重庆市[13]、长沙市[14]等地政府先后通过出台管理办法的方式，明确政务数据资源归属国家或当地人民政府所有。但关于公共数据的归属问题，以及对于公共数据，个人、法人和其他组织分别享有哪些方面的权利，各权利主体如何行使自己的权利和保护自己的利益，以及如何获得数据要素的合理报酬等问题，都还没有国家层面的法律予以明确。

韩旭至[15]提出“新型权利的形成可体现为从个案裁判到司法解释，再到法律规定的‘三部曲’”。陈彦晶[16]虽从道德正当性的角度来谈论新型权利的产生过程，但也表达了“新型权利的研究应当是一个发现的过程，而非一个创造的过程”，“新型权利研究的目标应当是说服立法者或司法者接受该项权利的存在”的观点。我国最高人民法院一直有通过发布案例指导人民法院审判工作的惯例与实践[17]，这也是法律源于实践的最好诠释。数据作为一种新型生产要素，其发展时日尚短；数据权利作为一种新型权利，其市场参与者，尤其是个体参与者的数据权利意识不强，业界对于数据权利类型与归属观点分歧较大，市场上具有指导性意义的案例不足且局限性较大，公共数据领域案例更是鲜见。公共数据权属立法的市场基础还比较薄弱，仍需在市场经济活动中进行持续探索和完善。

2.1.2 公共数据要素定价难题

生产要素的定价过程就是生产要素所有者取得收入的过程，数据要素定价问题，也就是数据要素供给者的收入分配问题。在微观经济学中，所有的收入都归为了工资、利息、租金和利润，这4类收入分别对应劳动力、资本、土地和企业家精神4大类要素的报酬。而数据要素作为一种新型的特殊的生产要素，其定价问题，及其报酬对应的收入应归入哪个类别，或是新的类别，暂时还没有找到权威理论。

公共数据要素的定价主要面临以下几方面的困难：一是数据的价值依附性导致数据要素价值大小存在极大的不确定性；二是权属不清导致要素供给者及其具体贡献难以界定；三是公共数据要素定价缺乏价格依据。根据微观经济学基本理论，均衡价格决定于供给曲线和需求曲线的交点。而供给曲线和需求曲线都来自于对大规模市场数据的归纳、分析和总结。不论是在单要素或是多要素投入的情况下，生产要素的供给都主要受价格的影响，生产要素的供给与价格呈正相关关系；生产要素的需求主要受生产要素的边际生产力、所生产产品价格的高低、生产要素本身的价格，以及技术、时间等多个因素的影响。但公共数据的供给目前主要依靠行政手段，暂时与价格关联度较小；公共数据供给过程中也几乎没有价格支付；公共数据的需求主要受产品市场的数据产品与服务需求等因素影响。公共数据的供给曲线和需求曲线的确立缺乏足够的市场基础和市场数据的支撑。

2.2 公共数据产品市场确权与定价现状

目前，公共数据产品市场交易的商品主要分为3个大类：一是公共数据集(包括公共数据集的交易和开放)，二是公共数据产品，三是公共数据服务。

公共数据产品市场交易的商品中，公共数据集的交易涉及到公共数据所有权的转移，但进行交易的数据一般是气象数据、统计数据等可公开的、不涉及个人隐私及商业秘密的数据，这类数据的权属虽然尚无上位法予以明确，但基本可以排除归个人或法人所有。因此，暂由政府或其授权委托单位进行统一的管理和流通。公共数据产品和服务的交易，是在数据本身不发生转移的情况下，通过多方安全计算、联邦学习、可信执行环境等隐私计算技术手段，实现数据不动价值流动的交易方式。故在公共数据产品和服务的交易中，不涉及数据本身的权利转移问题。此外，最高人民法院国家发展和改革委员会《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》中明确提出“依法保护数据收集、使用、交易以及由此产生的智力成果”[18]。《深圳经济特区数据条例》[19]《上海市数据条例》[20]等地方性法规也明确规定了要保护数据创新活动中取得的合法财产权益；在淘宝诉美景案[21]中，从法院的判决也可以看出法律层面对付出劳动进行创造的数据产品予以保护的倾向。因此，基本可以认定，公共数据产品的权属关系是清晰、明确的。

在价格确定方面，公共数据集的交易主要通过各数据交易平台进行，定价方式主要有第三方平台预定价、协议定价和拍卖定价等，而定价依据目前主要有成本法、市场法、收益法等；公共数据产品具有相对具象化的成果形式，其目标客户群体和使用价值相对明确，并有一定的同类产品可以参考，因此，公共数据产品的定价，一般是基于开发成本、使用价值或参考市场竞争产品定价，或综合考虑各因素后进行市场化定价的方式制定产品交易价格；公共数据服务因为服务内容的不同，定价方式各异，一般是基于投入成本、产品与服务价值等进行协商定价，或对于标准服务产品进行按次标准计价等；公共服务通常不收取专门的数据服务费，这既是政府履行公共职能的一种体现，也是政府对个人、法人及其他组织等进行数据反哺的一种方式。

综上，公共数据产品市场交易的商品，其权属几乎没有争议，商品的定价基本由其本身的价值、开发成本，以及市场竞品等市场因素决定；商品的供给在兼具政府公共职能的前提下，也主要以市场需求为导向。公共数据产品市场已具备产品市场化交易的市场基础，已是一个市场化机制基本完善的交易市场。

3 公共数据确权定价与价值释放的逻辑关系

3.1 公共数据的确权与定价是公共数据要素市场化配置的重要基础

规范的数据确权体系和明确的数据权属关系，是公共数据市场化流通的重要基础；科学完善的数据定价机制、合理的价值评估模型与充分的定价依据，是公共数据要素市场化配置的重要条件。因此，加快从技术与制度层面推进公共数据确权登记，进一步深化公共数据价值评估理论研究，完善公共数据定价市场基础和价格基础，推动公共数据资产化，是实现市场化配置的重要路径。

3.2 产品市场的发展是数据要素确权与定价的市场基础和价格依据

一方面，数据要素市场是一个典型的需求拉动型市场。产品市场的数据需求，将拉动要素市场的要素供给；同时二次开发面临的权利风险，以及巨大经济利益的分配需求，也将从市场角度倒逼要素市场确权与定价机制日益完善。另一方面，数据要素的价值高度依赖于数据应用场景。公共数据产品市场是公共数据要素经生产加工形成商品后的交易市场，是体现数据要素使用价值的直接场所，产品市场的交易价格与需求量是消费者对数据价值认可度的最直观体现。因此，由政府或其授权单位，与个人、法人及其他组织共同构成的微观环境是公共数据要素定价的市场基础，而公共数据产品市场的供求状况和交易价格，是公共数据作为生产要素定价的价格依据。

3.3 公共数据的确权与定价是公共数据价值释放的中间成果

鉴于公共数据的特性，一方面，在充分保障国家和人民共同利益的前提下，暂时规避公共数据的权属问题，以数据与服务反哺的方式促进公共数据流通，更有利于充分释放公共数据价值，满足社会进步和生产、生活的需求；另一方面，在行政干预的暂时均衡下，产品市场的发展，将为数据确权与定价创造必要的动力和市场条件。因此，在数据要素市场机制还不够完善的阶段，公共数据的确权与定价并非公共数据流通的必要条件，但公共数据权属关系的界定和定价机制的完善必将在公共数据价值释放的过程中得以实现。

4 进一步释放公共数据价值的发展建议

4.1 多方面促进公共数据产品市场蓬勃发展

产品市场的活跃关键在于众多的市场参与者、丰富的产品，以及便捷的交易渠道。因此，产品市场的发展，一是要积极拓展公共数据应用场景，促进公共数据与企业数据等的深度融合，深化公共数据在金融、保险、教育、旅游、餐饮、零售、酒店等行业的应用，并进一步刺激各行业对数据要素的更多需求，促进产品市场需求繁荣；二是要持续完善大数据交易平台交易机制、监管机制，构建公共数据产品与服务供需方通畅的对接渠道，拓展平台业务类型，让产品市场的供需方高效对接；三是要深入开展数据资产化研究，优化数据资产评估方法，积极开展公共数据资产化实践，促进公共数据作为资产进行自由流动；四是要通过政策引导、行业教育、示范引导等多种方式，强化社会认知，吸引更多市场参与者的加入，提升市场活跃度。

4.2 以产品市场的发展促进要素市场的完善

随着隐私计算技术的快速发展和应用推广，“数据可用不可见”“数据可算不可识”为公共数据产品市场的发展奠定了重要的技术基础。基于公共数据要素市场确权困境和定价基础不足，建议一方面通过数据反哺的间接支付方式，持续提升公共数据要素市场规模及数据质量，另一方面通过优先发展市场化机制相对成熟的公共数据产品市场，进一步夯实公共数据要素定价的市场基础和定价依据，以此倒逼要素市场确权与定价机制逐步完善，最终构建起数据要素市场化配置的体制机制。以产品市场的发展倒逼要素市场的完善的发展逻辑详见图3所示。

图3 产品市场倒逼公共数据要素确权与定价的业务逻辑

4.3 从技术和制度层面持续完善数据要素收入分配机制

目前，公共数据价值变现所产生的直接收益主要流入了数据产品提供方、数据服务提供方以及数据技术服务方等。在数据要素市场，数据提供方几乎都没有得到直接的收益分配。随着区块链技术的进步和应用推广，数据溯源问题将逐步得到解决，并将为数据收入分配的主体确认提供技术基础；数据要素流通的分账机制研究[22]为数据要素的贡献确认和收入分配奠定了重要的理论基础，并提供了实践路径指导。新形势下，需充分借助先进技术的力量，积极开展理论研究和市场实践，并从制度等多个层面不断完善数据要素确权与定价机制，并逐步解决使用场景授权、要素贡献评价、收入分配与支付等具体问题。

5 结语

在个人、法人及其他组织等各个角色都对公共数据有着迫切应用需求的背景下，尽管数据要素市场确权与定价机制尚不健全，但在政府的积极推动下，以数据和服务反哺的模式也有效促进了公共数据在要素市场和产品市场的流通、交易，适时满足了生产、生活的数据与服务需求。但同时，当前公共数据汇聚过程中的种种困难无不都在昭示：一个健康、可持续的市场，不能仅依靠行政手段或奖惩措施，而更需要有权责明确、定价科学、分配合理的市场化机制。当前，数据要素权属不明确、定价机制不完善，已经成为公共数据价值释放的重要障碍。

立法者不是在创造法律，而只是在表述法律。公共数据确权难题不可能在纯粹的理论与制度研究中得到解决，而是需要在必要的市场环境里，在公共数据价值释放的过程中，以数据价值催生权利诉求；在各利益相关方的冲突与妥协中，逐渐明晰各方权利主张、逐步达成多方共识，直至得到立法的确认。公共数据的定价也不可能是空中楼阁，而是需要借助于无形的市场之手，以市场化的途径，通过在市场化机制相对完善的产品市场中沉淀大量的交易行为和成交数据，完成要素定价所需市场基础和价格依据的构建。公共数据的确权与定价终会在公共数据价值释放的过程中水到渠成；公共数据的市场化配置与数据要素报酬的分配机制，也必将在市场化的过程与行为中得以实现。