中美战略博弈格局下的韩国对外经济合作政策调整*——基于中等强国视角的分析

吕 平 金香丹

【内容提要】 面对中美战略博弈格局，韩国基于“中等强国”定位，着力调整对外经济合作政策。在实现经济自主性、巩固产业优势、维护地区影响力等利益诉求的驱动下，韩国侧重于修正对中美的非对称依赖，加强对美合作；着眼防范中国的技术赶超，确保对华竞争优势；打造多元合作结构，凸显本国地区合作“支点”的角色。尹熙悦总统就任后，韩国国内短期内出现政府、企业一致倒向美国的场景，对外合作政策调整公开化。然而，由于韩国无法左右中美博弈走向，依托韩美合作增强对华博弈筹码的政策效果不仅有限，且影响中韩经济合作的稳定。中韩紧密的经济联系与广泛的共同利益是两国持续深化合作的基础，韩国无法忽视中国的经济影响力，中国市场依然对韩国具有重要的吸引力。韩国新政府的对外经贸合作政策正尝试在“倒向美国”与“不放弃与中国合作”之间保持平衡。未来中韩应深入挖掘中国市场，深化双边供应链合作，共同推动东亚区域经济一体化深入发展，有效管控美国因素对中韩经济合作的干扰。

一、引言

拜登政府执政以来不断加强对中国的技术和产业围堵，中美战略博弈格局更趋显著。受此影响，韩国加速调整其区域经济合作结构，将强化韩美合作作为全球经贸政策重点，加速推进经贸合作的多元化进程，借助“新南方政策”分散对华依赖。同时，在产业合作方面，韩国关注到中韩日益加大的产业竞争，对华防范与警惕有所加强。韩国的政策调整导致中韩合作关系更趋复杂，深入研究韩国对外经济合作政策调整的本质和内涵，研判其影响，对引导中韩合作深化发展，突破美国对华经济制衡布局具有重要意义。

从既有成果审视，学界对韩国与中、美的合作模式研究成果大体形成了“安美经中”“安全利益至上”等共识。车维德（Victor D.Cha）认为韩国在中美博弈格局中的决策面临“地缘政治”“经济依赖”“统一问题”三大困境，导致韩国积极寻求平衡，在安全议题上站在美国一边，在经济议题上倾向于中国。①Victor D.Cha,“Allied Decoupling in an Era of U.S.–China Strategic Competition,” The Chinese Journal of International Politics,Vol.13,No.4,2020,pp.509-536.齐桐萱认为，韩国倾向于将安全利益的重要性置于经济利益之上，对美安全依赖通常会限制中韩关系的改善空间。②齐桐萱：《中韩关系的改善限度》，《国际政治科学》2020年第1 期，第162 页。

同时，“威胁感知”“避免严重依赖”“政策无力论”等观点也尝试解释韩国对外政策的动因。韩献栋认为韩国在经济领域对中国存在直接且程度相对较高的威胁感知，使其采取分散投资、出口市场多元化等间接制衡手段，推进在中美之间的对冲路线。③韩献栋、赵少阳：《中美战略竞争背景下韩国的对华战略：基于对冲概念框架的分析》，《国际论坛》2021年第3 期，第97 页。宋文志认为当出现大国对立或对某一大国严重依赖的情况时，韩国会积极推动地区制度化进程，摆脱大国竞争带来的选择困境。④宋文志：《在制衡与依赖之间：韩国地区主义战略的进程与特点》，《上海交通大学学报》2017年第4 期，第24 页。

值得注意的是，韩国学者多将其政府经济合作政策的调整视为一种被动行为。J.詹姆斯·金认为在大国博弈背景下，韩国等中等国家在战略结盟时难以抉择，更多是被迫接受某种选择。⑤J.詹姆斯·金：《韩国在中美安全竞争间的选择》（石延芳译），《国际安全研究》2017年第4 期，第19 页。白昌载强调韩国作为国力相对薄弱的次级行为体（junior partner）很难主导中美韩关系走向，韩国应积极参与东亚区域合作以及国际多边合作，为塑造韩美中共存关系营造条件。①백창재，<미중관계의 장래와 한국 외교>,<한국과 국제정치>,27 권 제4 호,2011,pp.67-91（白昌载：《中美关系未来与韩国外交》，《韩国与国际政治》，2011年第27 卷，第4 号，第67—91 页）。在大国竞争格局下，经济利益被视为韩国竭力避免“选边”的主要因素。金兴圭等认为“韩国需采取‘结美联中’路线应对中美博弈，放弃追求利益最大化，推进损失最小化战略，韩国应更加关注如何深耕中国市场，而非简单撤离中国”。②김흥규,이왕휘,이승주 등,< 미국 바이든 행정부 시대 미중 전략경쟁과 한국의 선택 연구>,KIEP，2021.7.20：332（金兴圭、李原宇等：《美国拜登政府时期中美战略竞争与韩国的选择》，韩国对外经济政策研究院，2021年7月，第332 页）。

总体来看，既有研究多将韩国应对中美战略博弈的政策调整视为被动和防御性的。然而，韩国作为全球第十大经济体，其经济政策决然不可能完全由外部因素塑造。自身产业发展诉求、对区域经济合作的塑造意愿势必对其政策有着明确指导作用。自李明博时代以来，韩国便以“中等强国”作为自身定位。文在寅总统多次强调韩国是“堂堂正正的中等强国”，发挥“中等强国”作用已超越朝野两党分歧，成为韩国对外政策的主要路线。③Moch Faisal Karim,“Middle Power,Status-seeking and Role Conceptions: The Cases of Indonesia and South Korea,” Australian Journal of International Affairs,Vol.72,No.4,2018,p.357.这一定位也势必影响其后的尹熙悦政府，促使其主动调整政策，缓解中美战略博弈造成的压力。在具体实践中，中美战略博弈的烈度决定了相关国家实施“对冲”路线的可行性，而其利益诉求成为影响各国政策组合的决定性要素。④孙通、刘昌明：《中等强国在中美战略竞争中的行为逻辑：基于竞争烈度、依赖结构与利益偏好的解释》，《世界经济与政治论坛》2021年第4 期，第36 页。有鉴于此，本文尝试从中等强国在大国博弈格局下的利益诉求的视角入手，剖析韩国对外经济合作政策调整的内涵，研判其对中韩、韩美经济关系的影响，并对尹熙悦政府相关政策调整及新时期中韩经贸合作路径进行展望。

二、大国战略博弈格局下中等强国对外经济合作的利益诉求

“中等强国”是一个集经济实力、规模体量、国际影响力、地缘战略地位等内容为一体的综合概念。⑤戴维来：《中等强国的国际领导权问题初探》，《世界经济与政治论坛》2016年第2 期，第55 页。相关国家虽不具有大国的国力条件和影响力，却又发挥着有别于其他小国的作用，能够参与区域重大问题并对地区乃至国际社会拥有相当程度影响力。战后，加拿大、澳大利亚依托自身资源禀赋及与欧美的紧密关系将自身定为“中等强国”，凸显自身有别于一般国家的特殊地位。进入21世纪以来，韩国、印度尼西亚、马来西亚、土耳其等经济体主动参与全球化进程，通过积极的产业政策实现经济跨越式发展，成为新兴的中等强国，从而使“中等强国”概念有了更为广泛的意义与研究价值。本文所关注的中等强国也集中于这些新兴国家。

值得注意的是，中美战略博弈对各新兴中等强国所产生的影响并不均衡，对将中美作为主要贸易伙伴的韩国、马来西亚、印度尼西亚的影响最为突出。①根据国别数据网，2019年中国、美国分别为韩国、印度尼西亚第一、第二大贸易伙伴。而马来西亚则因与新加坡邻近，导致美国成为其第三大贸易伙伴。在大国博弈进程中，霸权国为强化对崛起国的绝对优势倾向于打造排他性合作机制，冲击新兴中等强国受益的自由、稳定的国际经济合作环境。中等强国转而注重自身利益的有效维护，进而影响其政策决策行为。因此，本文认为维护经济自主性、捍卫核心产业竞争优势、防止在区域经济合作机制中被边缘化，成为引导中等强国管控大国博弈冲击的主要利益取向。

（一）“维护经济自主性”是大国博弈格局下中等强国的首要利益

在中美关系总体平稳的背景下，与中国的合作关系成为韩国、印度尼西亚、马来西亚等新兴中等强国持续高速发展的重要驱动力，各国也在此进程中对中国形成了不同程度的非对称依赖。然而，在大国竞争格局下，中等强国对特定大国的依赖存在“被牵连”的风险。实际上，在资源分配高度不平衡的国际体系内，“中等强国”不仅仅是价格接受者，也拥有相当程度的资源影响国际体系。②David R.Mares,“Middle Powers under Regional Hegemony: To Challenge or Acquiesce in Hegemonic Enforcement,” International Studies Quarterly,Vol.32,No.4,1988,pp.456-457．各新兴中等强国经济发展仍有较大增长空间，面临持续深化改革、确保经济较快发展态势的较强需求，③Eduard Jordaan,“The Concept of a Middle Power in International Relations: Distinguishing between Emerging and Traditional Middle Powers,” Politikon: South African Journal of Political Studies Vol.30,No.1,2003,pp.165-181.这使得中等强国具有一定程度维护自主发展的能力与意愿。因此，中等强国在大国博弈格局下，通常会倾向于塑造有利于分散风险的经贸合作结构，确保自身经济持续增长。

大国竞争可能为中等强国在两强之间周旋和讨价还价留有空间，在一定程度上有利于其调整对特定国家的依赖关系。④G.John Ikenberry,“Between the Eagle and the Dragon: America,China,and Middle State Strategies in East Asia,” Political Science Quarterly,Vol.131,No.1,2016,p.22.具体表现包括：（1）通过持续参与域外超大型经济体市场，为经济持续增长开拓空间，避免本国贸易过度依赖域内大国；（2）通过在本国经济活动中引入域外大国参与，稀释、反制域内大国对本国经济、产业的“重塑”效应。（3）通过引入域外国家参与本区域经济合作，促使域内大国在与中等强国的合作或谈判中主动让步。

例如，土耳其在与欧盟谈判进程中加强与俄罗斯的经贸合作，马来西亚同时参加“区域全方位合作伙伴协议”与“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”，①杨美姣:《后冷战时期对冲战略探究：以菲律宾、马来西亚和老挝为例》，《国际政治研究》2020年第6 期，第121 页。印度尼西亚也曾一度表现出讨论两大协议的态势，相关举动都是中等强国在维持其发展自主性目标驱动下的战略抉择。韩国此前在推进与美国的自由贸易协定谈判的同时加强与欧盟、中国的合作，其总体逻辑与之相似。

（二）“巩固核心产业竞争优势”是大国博弈格局下中等强国的关键利益

相较于其他小国，中等强国可以通过发挥自身比较优势，适时调整产业政策和研发方向，实现产业扩张与转型升级。较强的产业竞争力与自主创新能力被视为中等强国维持国家竞争力的重要源泉。部分中等强国在工业化水平、科技水平和创新能力，科技投入的规模与质量等方面都已位居世界前列，在信息技术、人工智能、航空航天、生物科技等前沿领域的发展也紧随大国之后，甚至在部分领域处于领先地位。②戴维来：《世界经济格局变迁与新兴中等强国治国方略》，《现代国际关系》2016年第8 期，第24 页。联合国工业发展组织2020年制造业竞争力指数显示，韩国、马来西亚、土耳其的全球排名分别位列第3、23、29 位，成为引领全球工业发展的重要力量。

在美国加强对华围堵的态势下，中美的技术博弈、供应链博弈、研发投入竞争更趋激烈。当前，高新技术产业已成为中等强国的主导产业，大国摩擦与竞争对中等强国带来较大压力。作为高新技术产业的后起之秀，中国拥有世界第二大经济规模，产业、技术链不断升级延伸，与周边“中等强国”的分工合作由垂直分红型向水平竞争型方向发展。这不可避免地导致中国可能会同时在中、高端技术产品上与部分中等强国产生竞争，加剧其竞争焦虑。

以此为背景，如何在国际合作进程中有效应对大国竞争所带来的产业升级压力，维护本国主导产业竞争力，成为各中等强国保障发展利益的关键。因此，中等强国通常会主动加强研发投入，强化主导产业核心竞争优势，确保本国产业持续向全球价值链高端攀升。同时，中等强国也会利用大国竞争，加强与特定国家合作，拓展本国技术获取渠道，维护自身产业竞争优势，从而降低单独面对大国产业崛起挤压的竞争压力。

（三）“避免经济整合边缘化”是大国博弈格局下中等强国的重要利益

自由制度主义认为，对多边合作的影响力是判断中等强国的重要标准。①戴维来：《中等强国集团化的理论研究 ：发展趋势与中国应对》，《太平洋学报》2015年第2 期，第31 页。由于新兴中等强国的崛起得益于区域合作总体环境，相关国家通常成为地区经贸合作的倡导者，积极推动区域经济一体化进程，巩固不断上升的地位与影响力。②Eduard Jordaan,“The Concept of a Middle Power in International Relations: Distinguishing between Emerging and Traditional Middle Powers,” Politikon: South African Journal of Political Studies,Vol.30,No.1,2003,pp.165-181.印度尼西亚、土耳其均在所在区域合作进程中扮演着重要角色，韩国尝试在亚太扮演“桥梁”角色定位与之有相似之处。在大国博弈激化背景下，加强多边合作通常也被中等强国视为对冲风险、规范大国行为、维护影响力的主要渠道。

在区域制度的偏好上，霸权国一般倾向于先打造小规模区域制度安排再逐步扩大，掌控选择新成员国的主导权，提升对后续加入国家的塑造能力；而崛起国则倾向于打造大规模区域制度安排，这种制度安排涵盖成员多、协调成本较高、约束力有限，符合崛起国发展利益。③刘均胜、沈铭辉：《亚太区域合作制度的演进:大国竞争的视角》，《太平洋学报》2012年第9 期，第62 页。在大国竞争烈度处于较低水平时，中等强国可以通过先后加入大国推动的区域合作框架，提升自身议价能力。而随着大国竞争烈度提高，特别是霸权国的制度化建设对崛起国的排斥性加大时，中等强国就会面临“选边站”困境，与崛起国的合作受到更多限制。此外，霸权国可能要求中等强国在参与自身主导的高水平合作框架时，提供更多的“单方支付”。④李向阳：《区域经济合作中的小国战略》，《当代亚太》2008年第3 期，第42 页。在此状态下，中等强国在大国之间获取收益的空间受到压缩，且需面对在区域合作进程中被边缘化的风险。因此，在大国竞争格局下，中等强国的区域合作目标是着力避免在区域合作中边缘化，防范大国竞争侵蚀自身利益。

有鉴于此，中等强国倾向于从多重路径积极推动区域合作，对冲风险、平衡大国的影响力，摆脱大国竞争带来的战略选择困境。①宋文志：《在制衡与依赖之间：韩国地区主义战略的进程与特点》，《上海交通大学学报》2017年第4 期，第24 页。主要措施包括：第一，多方下注，积极参加各大国主导的区域合作机制，确保不同层次规则标准内的经贸利益；其二，倡导高水平制度化合作，牵制和规范大国行为；第三，积极参与多元化的地区合作，维护本地区开放的贸易格局，分散风险并提高在各大国之间的议价能力。

当然，受制于自身的经济规模、外交关系，各中等强国应对大国竞争政策的调整所产生的的效果并不一致，且在维护经济自主性、捍卫产业优势及推动区域合作等方面的侧重点也各有不同。例如马来西亚与印度尼西亚更加侧重于维护经济自主及推动区域合作，贱金属、动植物油脂、矿产品、塑胶与橡胶等产品在两国与中国的贸易中占比较高，两国与中国的产业互补性较强。相较而言，韩国受到中美战略博弈的冲击更为全面，其政策应对也最具研究价值。

三、韩国对外经济政策调整的内涵

2015年以来，韩国保守、进步两大政治力量都对维护经济自主、产业竞争力、地区影响力表现出强烈诉求。自朴槿惠时代韩国政府便着手考虑降低对华经济依赖，管控中美战略博弈对韩国的冲击。文在寅政府则在稳定中韩关系的基础上，延续了相关经济合作政策调整思路，打造多元合作框架。2019年12月，韩国外交部召开第二次外交战略调整会议，强调实施“战略性经济外交”，全力维护国家竞争力，这表明韩国着力调整对外合作。②会议提出扩大合作、保持连贯性、开展战略经济外交等外交工作的三大方向。详见：외교부,제2차 외교전략조정회의 개최，외교부（《外交部举办第2 届外交战略调整会议》，韩国外交部），2019年12月30日，https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_4080/view.do?seq=369901。尽管文在寅政府在应对中美战略博弈的政策调整进程中试图维持所谓“战略模糊性”，但具体政策调整呈现出鲜明的利益导向性。

（一）管控中美博弈风险：调整经济依赖结构，重塑合作路线

自将中国定位为“竞争对象”以来，美国对中国多次设置技术封锁与出口限制，以市场开放为中心的国际经贸议程日渐被供应链安全、技术霸权竞争等议题所主导，冲击韩企在华经营布局。据统计，美国对华出口限制导致中国企业对韩国半导体采购规模压缩，2019年三星电子、现代汽车等30 家在华韩企销售额较2016年减少6.9%。①<韓 기업 중국 매출 4 년새7%감소…車·화장품·스마트폰 위상 추락>,한국무역협회（《韩企对华销售额4年来萎缩7%，韩国汽车、化妆品、智能手机地位下降》，韩国贸易协会），2021年9月6日，https://www.kita.net/cmmrcInfo/cmmrcNews/ftaNews/ftaNewsDetail.do?pageIndex=1&idx=8533。2020年韩国对华出口与进口分别占其总出口与进口的25.9%、23.3%，韩国对中国的贸易合作业已形成较高依赖。在美国塑造排他性供应链网络、推动对华“精准”脱钩的态势下，韩国受到冲击的风险大幅提高。在韩国看来，这种风险不仅来自于美国对华实施单边措施对其出口的负面影响，也来自于多重因素影响下中国经济下行对韩产品需求萎缩的风险。②강내영，도원빈，<포스트 코로나 시대 글로벌 공급망 재편에 따른 우리의 대응>,국제무역연구원，2020.7.28,pp.17（姜芮英、道元彬:《后疫情时代全球供应链重塑及韩国的应对》，国际贸易研究院报告，2020年7月28日，第17 页)。在无力左右中美战略博弈走向的情况下，管控风险成为韩国对外经济合作政策的优先议题。

在具体措施上，韩国采取了双重路径调整对外经济依赖结构：一方面，推动三星等企业对美投资计划，扩大对材料、零部件和设备的直接投资，在半导体、电动汽车电池和制药等高技术产业建立美韩稳定的供应链，提高战略性关键产品的生产能力；③Cheongwadae,“Remarks by President Moon Jae-in at ROK-U.S.Business Roundtable,” May 21,2021,http://english1.president.go.kr/BriefingSpeeches/Speeches/987; Cheongwadae,“Opening Remarks by President Moon Jae-in at Joint Press Conference Following ROK-U.S.Summit,” May 22,2021,http://english1.president.go.kr/BriefingSpeeches/Speeches/990.另一方面，扩大对越南等“新南方市场”的投资合作，引导企业转移部分在华智能手机、笔记本电脑、冰箱等制造业的劳动密集型生产环节，加速开拓东南亚市场，促进贸易结构多元化。④2021年9月，韩国政府召开“通商促进委员会”，提出政策调整方向。详见：통상교섭본부장,취임 후 첫 통상추진위원회 개최，산업통상자원부，（《韩国举办同上促进委员会会议》，产业同通商资源部），2021年9月2日。从表1可知，2018年以来韩国显著扩大对美国与东南亚地区直接投资，特别是对美直接投资规模在疫情当中实现历史新高，2021年接近276 亿美元。

通过以上调整，韩国力图维护美韩高科技领域关键利益，避免在美国主导的经济合作框架中边缘化，同时分散对华市场依赖，促进合作结构的多元化，进而防范美国对华经济制衡造成对韩国的外溢冲击。在韩国看来，中美博弈衍生的压力为其分散对华经济依赖创造了机遇。借助中美战略博弈带来的不确定性，韩国政府引导企业调整生产布局，以市场行为缓和“选边站”的政治压力，有利于其以较低的成本管控中美战略博弈的冲击。实际上，自2003年中国取代美国成为韩国最大贸易伙伴以来，由于经济依赖的不对称性和贸易反制能力的差距，韩国始终对过度依赖中国有所警觉。韩国认为，中国既有意图、更有能力利用韩国的对华不对称依赖。①董向荣：《中韩经济关系：不对称依赖及其前景》，《国际经济评论》2013年第2 期，第105 页。2017年的“萨德危机”进一步加剧了韩国的担忧，促使韩国社会普遍开始探讨降低对华经济依赖的可能性。②文在寅总统曾指出“新南方政策在推动出口市场多边化，降低对华经济依赖，对准备‘后中国’时代具有重要意义”，详见：청와대.<수석보좌관회의 모두발언>（《文在寅总统主持首席秘书、助理会议并发表讲话》），青瓦台，2017年11月20日，https://www.president.go.kr/articles/1558。中美战略博弈则无疑放大了韩国调整对华依赖的紧迫性，促使其政、商界在分散对华经济依赖问题上达成共识，将调整对华非对称依赖付诸实践。

（二）预警中国产业赶超：维护技术优势，借助技术革新扩大对外影响力

在全球价值链体系下，处于价值链相邻位置的各国产业竞争更加激烈。随着中国技术升级，中韩在中高技术密集型产品的竞争态势更趋显著。韩国科学技术企划评价院评估，中韩在系统半导体和半导体设备领域的技术差距已经缩小至0.6年和1.2年，而中国在系统半导体设计方面已超越韩国。①문유현,<기술패권 시대의 대중국 혁신전략”,한국과학기술 기획평가원,2021.5（文有贤：《技术霸权时代韩国的技术革新战略》，韩国科技企划评价院报告，2021年5月）。作为后发的超大型经济体，中国具备较强的产业链延伸能力与升级潜力，产业发展路径的重叠导致韩国的技术优势大幅萎缩。为应对美国对华技术封锁、围堵，中国着力突破“卡脖子”问题，加速技术革新。在韩国看来，美国对华技术封锁倒逼中国生产技术升级，会进一步冲击韩国在全球市场中的既有利益，由此带来的影响相较大国竞争衍生的短期冲击更为深远。②연원호，나수엽，<첨단기술을 둘러싼 미·중 간 패권 경쟁 분석>，대외경제정책연구원，2020.6.24（严元昊、罗秀烨：《中美在高新技术领域的霸权竞争》，对外经济政策研究院报告，2020年6月24日）。

中国赶超的危机感促使韩国加速技术革新，防范中国产业赶超。对韩国而言，维护高新技术产业竞争力不仅是其经济增长的关键利益，更是其维持中等强国地位的实力基础。一方面，韩国对参与美国将中国排除在外建立的半导体联盟（SIAC）、“芯片四方联盟”（Chip4）等产业合作抱持开放态度，力图确保稳定的技术、设备、产品获得渠道，抢占新一轮技术革新中的有利地位。另一方面，韩国加速国内技术研发进程，着力加强供应链竞争力。韩国产业通商资源部在2021年度工作报告中将打造“高新技术产业强国”作为政策重点内容，推动材料、零部件、装备产业自主生产；扩大芯片制造、研发与设施投资，打造“K”型半导体产业带（K-semiconductor belt）；提高数控机床（CNC）、绿色船舶、白色生物技术、无人驾驶领域等技术研发力度；选择性放宽产业规制等作为优先议题。③<글로벌 경제를 선도하는 산업강국실현>，산업통상자원부，2021-02-17,（《打造引领全球经济发展的产业强国》，产业通商资源部，2021年2月7日。）http://www.motie.go.kr/motie/ne/presse/press2/bbs/bbsView.do?bbs_seq_n=163816&bbs_cd_n=81¤tPage=731&search_key_n=title_v&cate_n=1&dept_v=&search_val_v=。

此外，韩国加强了对关键领域的技术保护与投资审查。2021年12月，韩国公布“技术保护战略”，将扩大“国家核心技术”范畴、构建核心技术企业与从业人员数据库，强化技术企业并购审查等作为核心内容，旨在加强技术霸权时代韩国的产业技术竞争力。④韩国产业通商资源部，2021年12月23日，http://www.motie.go.kr/motie/ne/presse/press2/bbs/bbsView.do?bbs_cd_n=81&bbs_seq_n=165075。韩国上述产业政策措施显然着力于应对中国的技术赶超，从而为韩企在中国的高科技产业投资布局，体现出中韩产业技术的深度融合带来的复杂影响。

（三）避免在区域合作中边缘化：凸显地区“支点”角色，巩固议价能力

随着中美在贸易规则领域竞争日趋激烈，以APEC 框架建设“亚太自由贸易区”（FTAAP）的构想被各方搁置。一方面，中国积极参与东亚包容、开放性一体化进程，推动各方缔结“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）；另一方面，美国回归双边、小多边谈判，主导与加拿大、墨西哥、日本、韩国的贸易协议，塑造“高标准”贸易规则。在区域制度化合作进程中，美国不仅 “让利”意愿显著降低，在半导体、数字经济等特定领域打造排斥中国的小多边合作机制，冲击韩企全球布局，令韩国在中美之间的“桥梁”作用大幅降低。如何避免在区域合作中边缘化成为韩国经济合作所关注的重要目标。

有鉴于此，韩国积极参与各区域合作机制，维护区域的影响力。其一，积极推动签署RCEP，巩固在东亚供应链中的利益。其二，加强与美国印太贸易政策的协调，确保对美合作“不掉队”。2021年5月韩美共同声明中强调“努力维护包容、自由和开放的印太地区……两国基于共同的民主价值观，维护值得信任的、由价值观驱动的数字和技术生态系统”。依托美韩合作，韩国着力引导拜登政府将其定位为撬动东亚规则走向的“支点国家”，巩固对美议价能力。其三，积极扩大数字经济领域对外合作。2021年9月，韩国启动加入新加坡、新西兰、智利倡导的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）程序，致力于提高在数字规则领域的影响力。

究其实质，韩国旨在通过发挥战略“支点”作用争取中美的关注与合作，保障在区域合作进程中的“发言权”。实际上，中美任何一方主导区域经济格局，都不是韩国所乐见的。如何将高标准贸易规则引入东亚区域，牵制中国赶超势头，同时通过中国制衡美国在东亚推广有利于最发达经济体利益规则的意图，是韩国保障自身区域影响力的关键。而实现上述构想的前提在于韩国在中美间保持基本平衡，这也是韩国一度对参与美国主导的“四国合作机制”“禁止中国5G 设备”等敏感议题保持模糊态度的主要原因。总之，韩国实际上并不希望迎合美国贸易政策而牺牲中韩经济合作，而是寄望长期在两强之间扮演“桥梁”作用。

总体而言，拜登政府执政以来，韩国对中美战略博弈的理解更趋理性。在韩国看来，中美日渐谋求“竞争性共存”（competitive coexistence），竞争聚焦于高科技、战略性特定产业，而在其他多数领域都在管控竞争烈度，韩国在中美间“选边”的迫切性有所降低。①최진백，<미중경쟁에서 디커플링이 갖는 전략적 의미와 향후 전망>，국립외교원 외교안보연구소，2021.7（崔振白：《中美竞争格局中脱钩的战略含义与前景》，国立外交院外交安保研究所报告，2021年7月）。因此，在宏观层面韩国采取有别于日、澳的策略，尝试保持战略模糊性。在具体经贸领域，韩国将加强对美科技、供应链合作作为优先议题，在对华维持合作的同时小心防范，通过持续加强自身供应链竞争力和技术优势提高对外影响力，维护与中、美的基本协调关系。

四、韩国对外经济合作政策调整的影响

随着中美战略博弈加剧，韩国在中美间进行“对冲”的条件和环境都出现了重大变化。韩国调整对外经济政策，一定程度上为其管控风险、维护利益创造了条件。然而不容忽视的是，韩国对美国的安全依赖导致其很难左右与拜登政府的合作方向，一旦韩国参与由美国主导的区域经济合作框架，便无法以“不参与”具体议题或以“退出”相威胁，阻止相关合作影响本国利益。从这个意义上讲，尽管韩国自身定位为“中等强国”，但在实践层面维护经济自主性的诉求始终无法突破美韩合作的约束，倚靠美国平衡对华依赖实质上仍是“非此即彼”的依附思维。而这也正是韩国与马来西亚、印尼等始终与周边中小国家抱团取暖的“中等强国”的差别所在。作为一个有缺陷的、无法提出自身多边合作倡议的“中等强国”，理想与现实的差距将会始终困扰韩国经济合作政策，导致其经济合作政策的影响与其政策初衷出现偏差。

（一）中韩经贸合作不确定性有所增加，但韩国对华依赖短期难以改变

在美国强化技术霸权的态势下，韩国全面融入美国主导的技术与供应链联盟，对中韩供应链稳定带来挑战，提高了两国技术合作难度。美国建立半导体联盟（SIAC）旨在遏制中国在半导体等关键领域内的崛起，将最复杂、核心的半导体价值链限定在一定的地理范围内，而划定这一范围的依据取决于美国对相关国家的关系定位。在重塑供应链进程中，美国占据绝对有利地位，是否与美国政策保持同步成为参与国获得技术输出许可、实现稳定生产的“前提条件”。受此影响，韩国势必在对华出口与技术管控上承受来自美国更大的压力。美韩已就加强核心技术领域投资审查、出口限制等合作达成共识，建立供应链工作组，以实施和评估两国在高科技制造业和供应链方面的合作。①Cheongwadae,“Opening Remarks by President Moon Jae-in at Joint Press Conference Following ROK-U.S.Summit,” May 22,2021,http://english1.president.go.kr/BriefingSpeeches/Speeches/990.相关合作势必成为影响中国对韩投资，抬高韩企对华产品、技术出口的门槛，增加中韩在供应链、技术合作方面的政治风险。

在降低对华经济依赖问题上，“新南方政策”加速了韩国在华劳动密集型产业转移进程。具体而言，2019年韩国对越南、印度、马来西亚直接投资额分别达到45.9亿、4.5亿、2.3 亿美元，较“新南方政策”出台前的2016年增长87.5%、32.7%、14.5%。①数据来源：根据韩国进出口银行数据计算。越南在韩国对外投资中的份额更是由2000年的1.3%增加至2019年的7.2%，韩国对越纺织服装、箱包鞋类、金属加工、汽车制造、电子零部件等领域投资持续扩大。同期，中国在韩国对外投资中的份额由2000年的14.7%减少为9.4%，显示“新南方政策”业已造成一定规模的“投资转移”。加之，中国要素成本上升、产业转型升级，企业生产“回流”与布局调整将推动韩国降低生产加工等劳动密集型环节的对华依赖。

然而，中韩在中高技术零部件、中间产品上的结构性相互依存关系仍未改变，韩国调整对华经济依赖具有明显的限度。一是，韩国投资转移集中于加工组装环节，核心零部件生产、消费市场依然依赖中国（甚至越南中间产品进口的30%仍依赖中国）。①이유진,김혜림,<공급망 다변화의 수혜주 베트남,기회와 리스크는?>,한국무역협회，2021.5（李有真、金慧琳：《供应链多元化的受益者越南：机会与风险》，韩国贸易协会报告，2021年5月）。二是，在中国业已成为东亚中间产品供给、需求中心的情况下，中韩在高附加值、技术密集型生产环节的依赖关系显著加强，特别是韩国出口电子产品、机械设备、运输设备等高附加值产品对华依赖有所加强（见表2）。而中国作为最大的半导体进口市场，2019年吸收了韩国半导体出口的40%份额，其中韩国半导体晶圆、设备、材料的39.2%、61.1%、35.6%出口至中国市场；同时，中国是韩国半导体最大进口来源国（份额为33.2%），也是半导体元件最大进口来源地，份额达到40.1%（2017年仅14.6%）（见表3）。中韩在高附加值产品生产环节的利益关联提高了韩国调整对华依赖的难度。只要中国仍然是全球制造业基地，其对韩国企业的吸引力就依然强劲，而这显然不是美国的政治压力所能改变的。

表2 中韩形成较高生产依赖的制造业产品 单位：%

表3 主要经济体在韩国半导体进出口市场中的份额 单位：%

（二）美韩合作难以掩盖两国政策分歧，韩国面临对美依赖加剧的风险

韩国经济合作政策调整有利于美韩高科技领域供应链利益的巩固。自2017年以来，韩国对美投资持续增加，医疗与药品制造、汽车、机械装备、电子零部件、研发领域投资增长较为显著。2021年1～10月韩国对美研发投资创历史新高，达到12.7 亿美元。②根据韩国进出口银行统计，2018—2021年（截止到10月），韩国对美研发投资分别达到1.88、3.17、2.13、12.7 亿美元。短期来看，韩国积极融入美国供应链重塑进程有利于其避免在美国印太战略中边缘化，维护其高新技术领域市场份额。

就长期来看，韩国加强与美国合作的预期与其实际利益可能存在落差。美国推进以本土生产为中心的半导体供应链重塑，韩国不仅面临产业优势地位削弱的风险，更会导致对美非对称依赖加剧。尽管美国对亚太地区关注度持续增加，但相应投入资源的意愿与能力却显著减少。而在区域合作方向上，拜登政府很难通过自身开放塑造全球高标准贸易规则的政策，韩国不仅需要在美国重塑产业补贴、劳工环境标准、数字经济等规则上承担更多责任，亦无法从美国获得市场开放“红利”的回报，维护产业优势的目的恐怕很难达到。

与此同时，韩美加强合作存在明显的“天花板”。随着美国扩大对华战略制衡，韩国对华技术输出势必受到更多压制，提升其挖掘中国市场潜力的政治成本。从韩国当前着力实施“战略性经济外交”，避免选边、谋求与中美同时深化合作的政策方向来看，韩国对拜登政府遏华贸易政策的迎合并不希望以牺牲中韩经济合作为代价，不希望被美国对华经济遏制战略绑架，这就必然会与美国不断加大对华施加压力的构想存在差距，导致美韩加强合作存在限度，美韩协调的难度也会随之增加，会进一步压缩韩国区域影响力。

究其实质，韩国重塑与中美经贸合作，却无法影响美国对华制衡、封锁力度。在美国对华制衡日益涉及中国核心利益的情况下，韩美经贸合作很可能被美国对华封锁或所谓的“精准脱钩”所裹挟。受此影响，韩国可能丧失调控相关进程的自主空间，不仅面临对美依赖持续加强的风险，更加会影响中韩合作的稳定，损害其在中国市场中的份额，与维护经济自主性的目标南辕北辙。

（三）中韩经贸合作潜力巨大，对于韩国确保持续发展仍然具有重要价值

在国际力量格局加速调整的背景下，中韩经贸合作依旧是稳定两国关系的压舱石。中韩经济紧密关联结构在很大程度上限制了韩国对华疏离的程度，中国相对完整的制造业系统与稳定的供应链提高了韩国寻找替代者的难度。作为发展中的新兴中等强国，面对中美战略博弈格局，韩国相较于澳大利亚等其他国家更倾向于维持对冲政策路线。完全倒向美国，全面参与排斥中国的合作框架显然并不符合韩国总体利益。

对韩国而言，韩国无法忽视中国日益扩大的经贸影响力。韩国很难在短期内摆脱对中国的生产、消费依赖，实际上这种经济依存关系对韩国发展的重要性不亚于美韩军事同盟。①金凯：《国际体系“区块化”的演变与韩国“中等强国”外交的战略定位》，《当代韩国》2016年第1 期，第34 页。中国不仅是韩国最大的经济伙伴，更是其摆脱市场狭小、劳动力成本居高不下等劣势、与美欧展开竞争的地缘依托，是韩国实现经济持续高速发展、在国际舞台上维持中等强国影响力的重要合作伙伴。在全球经济萎缩的背景下，“双循环”发展战略使得中国作为东亚区域最终消费市场的可能性大幅提高，抢占中国消费市场、巩固在华市场优势地位对韩国经济发展具有积极意义。

需要关注的是，尽管韩国对中国技术赶超的防范有所加强，但其与美国对华战略制衡有所不同。作为“中等强国”，市场规模与实力差距使得韩国与中国并不存在超越产业层面的战略竞争关系，定位差异、要素禀赋互补结构限制了中韩竞争烈度，两国合作的战略价值很大程度上可以有效对冲产业竞争，而这也是韩国始终对全面参与美国对华制衡保持谨慎的主要原因。综上所述，韩国应对中美战略博弈政策调整所产生的影响与其政策初衷存在着显著的落差。

然而，由于韩国内部对“中等强国”的定位较为稳固，三大利益诉求非但没有因为政策实践的落差而发生改变，反而随着中美战略博弈持续激化，驱动韩国精英采取更加激进的举措。也正是在这种因素驱动下，强调采取更加对美倾斜合作政策的尹熙悦脱颖而出。美韩关系对中韩合作的结构性约束与韩国的主观动机之间的互动，将会影响尹熙悦政府应对中美战略博弈所能采取的政策调整的空间，进而塑造新时期中韩经贸合作。

五、韩国新政府应对中美战略博弈的政策调整展望与中韩合作前景

2022年2月尹熙悦依托保守政党，通过整合在野力量在领导人选举中以微弱优势当选总统。结合竞选期间的言论来看，尹熙悦对韩国对中国的经济依赖问题已有所关注，认为“文在寅政府采取倾向中国政策并以中美调停者地位自居，结果却适得其反……（韩国）应以坚实的韩美日协作开展对华外交”。①《韩总统人选尹锡悦：现政府亲华政策招致民众反感》，韩联社，2021年12月28日，https://m-cn.yna.co.kr/view/ACK20211228004800881?section=search。尹熙悦团队利用韩国民众对中国崛起的复杂心理，强调推进“价值观外交”与中国建立“相互尊重”的合作关系。执政团队的更迭与国家整体经济政策修正相融合， 韩国通过加强对美合作应对中美战略博弈的态势更加清晰。

（一）韩国应对中美战略博弈的政策调整前景

尽管对文政府政策大加批判，韩国新政府对外经济合作政策与其前任在加强对美合作的方向上并无二致，只是程度有所差异。首先，尹熙悦政府在降低对华依赖方面，推动“印太战略”与“新南方政策”合流，为自中国转移出的产业拓展新的制造基地，培育中国的替代市场；其次，参加“四方安全对话”及其他美国的数据规则制定进程，加速美韩数据链、供应链合作，进一步拉开中韩产业技术差距；最后，尹熙悦政府通过积极参与“印太经济合作框架”改变韩国贸易谈判议程，参加日本、澳大利亚主导的CPTPP 谈判，力求避免中国单方面主导区域经贸合作进程。

2022年5月尹熙悦总统就任后，美韩合作全面加速。为表示对韩国的重视，拜登总统打破惯例，将其出访亚洲之行的首站放在韩国。访韩期间，美韩领导人宣布两国将继续在芯片、电池、民用核电、航天发展、网络空间等战略性产业领域开展合作，扩大相互投资，实现打造有弹性供应链的共同目标。期间，拜登总统接受了5 大财阀代表和6 大经济团体长出席的接待。在参观韩国企业时，现代集团公开宣布将在美国增加100 亿美元的投资，以至于部分韩国媒体认为拜登总统此次访韩除“首脑会谈之外，全部都是商务活动……首脑会谈并不是韩美政府主导的外交活动，而是韩国大企业和美国政府之间的会谈”。①《作为陪衬的韩国总统……除了自我感动，还得到了什么》，《韩民族日报》，2022年5月27日，http://china.hani.co.kr/arti/opinion/11246.html。显然，这种官民一致倒向美国的场景正是韩国总体对外合作政策调整公开化的集中体现。与此同时，韩美合作的限度也有所暴露。面对与中国的竞争压力，拜登政府构建涵盖韩国在内的区域经济合作框架，势必要兼顾日本等伙伴的意见，美国协调盟友合作关系的难度大幅提高。拜登总统访韩期间，美方官员婉拒尹熙悦政府参加“四方安全对话”的诉求，②《美国：暂不考虑韩国加入四方安全对话》，韩联社，2022年5月22日，https://m-cn.yna.co.kr/view/ACK20220522000700881?section=search。表明韩国对中美会竞相笼络自身的设想与国际政治现实存在着明显的差距。

正如前文所述，韩国通过阶段性加强对美合作应对中美战略博弈，其政策执行的前提仍在于不放弃中韩经贸合作。尹熙悦总统强调依托韩美日合作开展对华外交，显示出韩国只是将美韩、韩日合作作为撬动中国对韩政策、促使中方重视韩国并对其释出善意的筹码。这种构想能否实现很大程度上取决于美国是否有足够的意愿开放本国市场，提高各国参与“印太战略”及“印太经济合作框架”的吸引力，凸显出自身持续、深度参与区域经济整合的意图。考虑到目前美国国内对开放市场的抵触态度，美方倡导的区域合作框架将很大程度上停留在倡议层面，对韩国开拓替代中国的制造基地及消费市场的效果较为有限，与美国的制度化合作无法持续占据韩国的对外经济合作议程。

更为重要的是，拜登政府与特朗普政府在维护美国技术霸权优势，引导制造业回归本土这两点上并不存在分歧，这也意味着作为新兴工业化国家的韩国与中国一样成为美国在全球市场，特别是高新技术产品市场的竞争对手。从美国要求韩国等盟国扩大对美投资，加速打造本土生产为中心的半导体供应链，并要求三星等芯片企业交出库存、订单、销售等关键情报来看，美国显然正在滥用其所谓“领导地位”，对盟友榨取资源应对与中国的竞争压力。考虑到此前韩企扩大对美国的投资也需要时间回收成本，韩企承受的压力不容小视。更何况就韩美经贸合作的总体历程来看，2009年、2017年两次大选导致美国在美韩自由贸易协议谈判进程中多次反复，两国合作的稳定性受美国内政影响较大。有鉴于此，韩美合作阶段性加强无法从根本上增加韩国与中国博弈的筹码，尹熙悦政府既有的经济政策调整规划并不足以改善韩国面对中美战略博弈时的被动格局。

（二）新时期中韩经贸合作发展路径

因此，对韩国来说，在合作管控国家对外经济依赖的同时，更应借助RCEP 以及中韩FTA 等合作机制，与中国携手推动经贸合作结构升级，开拓中国消费市场，巩固在华经济利益和地位，更好地平衡与中美的经济关系。而这也将有助于韩国进一步巩固中等强国的地位与影响力。就经济体量及资源禀赋考量，与中国经济脱钩对韩国而言是不可承受之重。这种情况并不会因为韩国政权更迭而发生变化。文在寅总统执政伊始，面对2017年中韩经贸合作困境，也曾试图通过迎合美国，撬动中国对韩采取柔性姿态，所换来的却是特朗普对韩国的贸易攻势。尽管文在寅政府采取诸多降低对华经济依赖等措施防范中美战略博弈对自身的冲击，却不得不面对执政期间区域贸易合作最大成就恰恰是与中国合作，促使“区域全方面合作伙伴协议”生效的事实。以尹熙悦为代表的韩国新政府势必经历重新认识中韩经贸合作战略重要性的过程。

中韩经贸合作从根本上讲是由中国经济崛起而驱动的。当前，中国庞大的生产、消费市场仍能为中韩经贸合作升级创造机遇，两国合作所创造的收益可以实现对产业竞争的有效对冲，令两国共同获益。挖掘中国市场潜力、深化中韩供应链合作能够为韩国在日益激化的全球经济竞争进程中抢占技术革新与产业发展的有利地位创造条件，有利于韩国持续加强国际影响力，夯实中等强国地位。因此，在参加“印太经济合作框架”的同时，韩国新政府官员强调该框架并非排斥中国，并认为中韩两国可以开展供应链双边合作，通过双方自由贸易协议为稳定供应链制定合作框架。①《详讯：韩总统室重申印太经济框架不排除中国》，韩联社，2022年5月19日，https://m-cn.yna.co.kr/view/ACK20220519005800881?section=search。相关表态正是韩国对外经贸合作政策尝试在“倒向美国”与“不放弃与中国合作”之间平衡的直接产物。

总之，在中韩经济关系上，中国经济复苏是韩国走出疫情萧条的主要动力来源，韩国亦将是我国推进高水平对外开放，合作推动国际经贸规则重塑的重要合作伙伴。正如尹熙悦与习近平主席通话时所说，“两国在建交30年来在各方面合作取得丰硕成果，给两国国民带来实实在在的利益。韩中加深合作将有利于两国关系发展和两国国民利益”。因此，中国应从战略高度发展中韩经济合作，引导韩国经济合作政策调整走向。

面对韩方政策调整，中国应从长远出发，冷静观察韩美经贸合作动向，不必急于做出评价，加强中韩自由贸易第二阶段协议及两国推动中日韩自由贸易谈判的研究，为中韩中长期加强宏观层面的经贸协调留有空间。当务之急，我方应着眼于微观层面，与韩国政府、企业携手，结合两国防疫政策的差异，制定确保两国供应链畅通的政策，切实稳定中国对韩资企业的吸引力，稳住两国经贸合作的根基。此前，两国通力合作，解决韩国车用“尿素危机”的案例值得认真研究并加以推广。

六、结语

在大国博弈背景下，中等强国所处的国际合作环境更趋复杂。中美战略博弈格局的出现，促使韩国着力管控两强博弈冲击，维护产业竞争优势，塑造在印太区域合作中的重要地位。韩国经济合作政策调整具有鲜明的利益导向性。相关政策的调整，一定程度上为韩国管控中美博弈冲击及应对中国技术赶超创造条件。然而，自诩为“中等强国”的韩国始终无法摆脱在安全领域对美国的结构性依赖，导致其制定独立对外经济合作政策的空间受到极大程度地压缩。随着美国对华制衡加剧，韩国对外合作为美国所牵制的风险日渐提高，这不仅使韩国面临对美依赖持续加强的风险，更会影响中韩合作的稳定。对韩国而言，中韩经济合作对其国家发展具有重要意义，韩国实际上无法放弃与中国的合作，中韩紧密的经济联系是韩国持续努力在中美间保持平衡的主要原因。因此，中国应加强与韩国的战略性对话，巩固合作基础，积极审视韩国的利益诉求，引导中韩经济关系向有利方向发展。