太空治理规则：倡议竞争、合作困境及未来出路*
2022-02-05何奇松黄建余
何奇松 黄建余
【内容提要】 太空治理属于全球治理的范畴，也是全球治理的重要领域。冷战时代确立的太空治理规则，有利地维护了美苏两极太空格局，构建了有利于美苏的全球太空秩序。然而，冷战结束后，随着太空技术的扩散，冷战时代的太空治理规则无法适应太空商业化、太空武器化与太空军事利用等挑战。为此，国家行为体和非国家行为体围绕太空治理规则在联合国框架内外提出了多个倡议。这些太空治理规则倡议主要围绕太空军备控制、太空和平利用等问题展开。太空治理规则倡议的竞争，归根到底还是国家行为体为谋求有利于己的太空秩序的尝试。新规则难以确立的原因是多方面的，但是太空增量的竞争以及全球治理观念的深入，是破解规则停滞的重要力量。构建以联合国为主导的多边、多层次的公平公正的太空治理规则，是构建稳定的全球太空秩序的基础，有利于太空命运共同体的建设。
一、引言
太空的重要性日益凸显。商业卫星运用于军事领域，如星链卫星运用于俄乌冲突，进一步加剧了太空军事化。此外，“太空武器化初显端倪”。①中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军事战略》，新华网，2015年5月26日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-05/26/c_1115408217.htm。特朗普政府不仅组建太空军，在《国家太空战略》中明确提出将太空战场化，还让北约集体承担把太空作为“作战领域”（operational domain）的责任，②Joanna Eva,“NATO Adopts Space As Military ‘Operational Domain’,” Europeanviews,November 26,2019,https://www.european-views.com/2019/11/nato-adopts-space-as-military-operational-domain/.为美国政府将太空战场化背书，欲使其发展太空武器的做法合法化。太空技术的发展给太空机制和有关国际法带来诸多挑战。迄今所达成的关于太空治理的规则几乎都是冷战时期的遗留物。也就是说，以两极格局为背景的规则已绵延数十年而不曾有突破性发展。国际格局的变化体现为主要国家权力的相对变动，太空格局大体反映了国际格局。目前，太空多极化是一个不争的事实。除此之外，私人太空行业的发展更掀起了太空商业化的浪潮，太空探索公司等非国家太空行为体的实力已能跟部分国家的太空实力分庭抗礼。
为此，国际社会在联合国框架内外提出了诸多太空治理规则倡议，这些倡议涉及到如何治理太空军备、如何治理太空（包括天体）资源开发利用、如何治理太空战场化以及如何规制太空资源的可持续利用问题等。太空军备治理涉及到使用具有法律约束力的国际条约与不具备法律约束力的自愿协定之间的斗争；太空资源开发利用治理涉及到天体主权诉求问题，至少包括了太空资源财产权、所有权划分等问题；太空军事利用治理涉及到现有国际法可否运用到太空领域；太空长期可利用治理也同样涉及到太空透明与信任建设机制、太空军备控制等问题。为谋求对己有利的太空治理规则，确立太空秩序，包括国家行为体、国际组织、智库和私人太空公司在内的行为体提出了诸多具有竞争性的治理规则倡议。不过，争夺太空治理规则制定权的主要竞争者仍然是主权国家，尤其是具有相当实力的太空大国。比如，2020年5月美国国家航天航空局（NASA）公布了意在取代联合国主导的《月球协定》的《阿忒弥斯协议》（Artemis Accords），并于10月与盟国签署了《阿忒弥斯协议》；③“NASA Announces Eight-nation Space Coalition under ‘Artemis Accords’,” October 13,2020，https://phys.org/news/2020-10-nasa-eight-nation-space-coalition-artemis.html。该协议文本参见“The Artemis Accords,”NASA,https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/img/Artemis-Accords-signed-13Oct2020.pdf。2020年6月，在渲染所谓“中俄太空威胁”的基础上，美国发布《太空防务战略》表示将与盟国和伙伴共同制定外空行为准则作为塑造战略环境的重要措施。①“Defense Space Strategy Summary,” June 2020，https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.美国上述行为使得国际争夺太空治理规则形势更加趋于复杂与严峻。
说到底，国际太空治理规则的竞争，其实质是具有一定实力的行为体依据自身理念提出相应的治理规则处理在太空军备发展、太空军事行动、太空商业行动、太空碎片减缓等进程中出现的问题，并构建太空整体行为规范，进而追求有利于其所代表利益集团的太空秩序。因此，本文将从规则与秩序的角度来论述各行为体（尤其是太空大国）在太空治理规则领域的竞争态势。
二、太空治理规则框架的形成与固化
从世界迈入太空时代以来，太空就被赋予了军事使命。为促进新领域服务于世界和平，防止其被军事使用，1958年第13 届联合国大会第一次表决通过了有关太空问题的决议，首次明确了太空用于和平目的，且要基于《联合国宪章》规范太空法律机制。为此，联合国组建了外空和平利用特设委员会（1959年改为外空和平利用委员会，简称外空委），具体负责太空问题。此后，太空治理就成为国际社会高度关注的议题，国际太空治理规则成为大国博弈的新领域。
太空治理基本框架的主体部分形成于冷战时期，是美苏两国在相互角力的基础上妥协的结果。该太空治理框架大体上维护了太空两极格局，成为冷战时代维护太空秩序的基础，在美苏两极对抗时期为维护世界和平发挥了积极作用，两极格局解体后太空治理也沿用了该框架。然而冷战后，尤其是进入21世纪之后，国际太空格局发生了显著变化，太空多极化趋势明显。不变的是美国依然是超级大国，冷战时期确立的太空治理规则仍被延续。诸般变化下，关于新规则的诉求呼之欲出，太空国家对太空治理规则的争夺更加激烈。世界上的主要国家试图通过主导治理规则来构建秩序，其背后的基础是权力。从组织角度出发，集体行动始终是以权力关系为中心的协作行动，是“游戏规则和调节机制”建构互动的过程，即“权力+规则=秩序”。在游戏规则和调节机制相互构建过程中，相关行动者协调他们之间相互依赖的关系，从而使他们之间的合作得以实现，与此同时使其合作得以维持。①蔡灿新、聂新军：《权力、规则与秩序:一个组织分析框架》，《宏观经济研究》2010年第1 期，第37—41 页。
在这个互动过程中形成的相互依赖就构成了秩序，而秩序被认为有助于保持某种稳定。国际秩序的对立面是国际体系的无序或混乱状态，后者由于行为体的行为缺乏特定的模式而充满不确定性。②阎学通：《无序体系中的国际秩序》，《国际政治科学》2016年第1 期，第10 页。秩序最低限度地被认为没有冲突且可预测，“秩序并非平衡，平衡是不可能的，因为这种平衡是不存在的。无论什么时候发生变化，都不会回到某种先前的秩序，而是出现了一种新旧不同的秩序。”③阎学通：《无序体系中的国际秩序》，《国际政治科学》2016年第1 期，第10 页。而规则在确立与稳定秩序方面具有重要作用，因为规则规定了对行为体“肯定”与“否定”两个方面，进而对行为体的行为生成某种预期，以达到某种程度的稳定状态，即所谓的秩序。当然，国际规则的形成是各个行为体在权力基础上进行政治互动的产物。建立稳定的国际秩序的目的就是为了增强国际行为的确定性，减少国际交易的成本。对于太空秩序而言，太空格局（行为体实力对比）和太空治理规则是太空国家相互博弈的综合结果。
实际上，成型于冷战时期的太空治理规则框架在历史发展中呈现出泾渭分明的两个阶段。第一阶段表现为美苏两极对抗中的相互克制与妥协，在这个阶段完成了《外层空间条约》《营救协定》《责任公约》《登记公约》和《月球协定》五大条约，从而奠定了太空治理规则框架的基础。第二阶段则表现为美国为维护太空霸权选择对太空治理规则的“扬弃”，其中不仅包含对其他行为体提出的新倡议的抵制，也出现了美版“私人太空治理规则”。然而规则形成需要成熟时机和合适条件，往往需要多年的谈判才能达成一致。
太空治理规则是在联合国大会一系列决议基础上确立的。1963年联大通过的第1962 号决议“关于各国探测及使用外空工作之法律原则宣言”④《关于各国探测及使用外空工作之法律原则宣言》，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_18_1962C.pdf。是指导联合国外空和平利用委员会制定有关太空治理规则的基础。据此，外空委先后制定了上述五大条约。其中《外层空间条约》是太空治理机制的“宪法”；尽管《月球协定》没有一个太空大国批准，法律效力极为有限，但仍被视为国际习惯法。太空技术先进的国家，不管是出于地缘战略目标，还是出于成本考虑，挤占了广大发展中国家，尤其特定位置的国家如赤道国家的轨道位置，因此如何让更多国家享受太空红利，成为了国际社会关注的问题。1996年联合国大会通过了《太空国际合作宣言》，①该宣言的全称是《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》，A/RES/51/122，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_51_122C.pdf。呼吁让更多国家公平享受太空带来的福祉，以适应地球面临的各种挑战，促进地球资源可持续利用与环境保护。随着太空技术的发展，越来越多的国家走向太空，太空环境、安全也面临诸多问题与挑战，为此，联合国召开了第三届太空探索与和平利用大会。此次会议通过了《维也纳宣言》，旨在通过和平利用太空技术、加强国际合作促进地球与太空的可持续发展，增进人类福祉。②The Space Millennium: “Vienna Declaration on Space and Human Development,” http://www.unoosa.org/pdf/reports/unispace/viennadeclE.pdf.虽然该宣言是参与国通过，但是得到联合国大国决议（A/RES/54/68）给予充分的肯定与认可（参见A/RES/54/68，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_54_68C.pdf），因此可以被视为联合国的又一个关于太空的宣言。太空技术的扩散意味着太空行为体的多元化，卫星开始广泛运用于商业领域。此外，随着核技术的发展，不排除更多行为体把核技术运用在航天器的动力上，这一做法将对核不扩散机制带来一定挑战。面对太空技术带来的诸多变迁，有必要规范相关问题的利用，联合国1982年通过了《卫星电视广播原则》，③该宣言的全称是《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》，http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_37_92C.pdf。1986年通过了《空间遥感地球原则》，④该宣言的全称是《关于从外层空间遥感地球的原则》，Res 41/65,http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_41_65C.pdf。1992年通过了《空间使用核动力原则》。⑤该宣言的全称是《关于在外层空间使用核动力源的原则》,Res 47/68,http://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_47_68C.pdf。至20世纪末，国际社会形成了“5 个条约+3个原则+3 个宣言”的国际太空治理规则基本框架。
国际太空治理规则既包括国际条约、公约、协定等具有法律强制约束力的硬规则，也包括联合国大会表决通过1962 号决议、宣言、原则等不具法律约束力，却具有政治和道义影响力的软规则。斯蒂芬·D.克拉斯纳(Stephen D．Krasner)等人对国际制度做出如下定义——“一系列隐含或明确的原则、规范、规则以及决策程序”。⑥Stephen D.Krasner,ed.,International Regime,New York: Cornell University Press,1983,p.2.而国际秩序则是在一定的权力结构的基础上通过一系列规则规范、机制安排和组织机构的创立而形成的稳定有序的国际行为模式。国际秩序具有高度的抽象性，其构建、塑造和维持最终都需要通过特定的规则规范、机制安排和组织机构来实现。国际秩序的更替都伴随着大国间权力结构的重大变迁以及在此基础上的国际规则、机制和机构的重构。⑦Stephen D.Krasner,ed.,International Regime,New York: Cornell University Press,1983,p.2.国际社会中的秩序是指国家间正式与非正式的安排，这些安排为国家提供了一种可预测的、稳定的国际环境，使它们通过基于规则的互动来追求和平解决争端等集体目标。①彼得·卡赞斯坦：《区域主义与亚洲》，《世界经济与政治》2000年第10 期，第75—80 页。上述的太空治理规则形成了大体稳定的太空秩序。
当然，太空治理规则是国际太空权力斗争的结果，反映太空强国的意愿，这一点体现在冷战时期太空治理规则框架的形成过程中。1959年苏联提议组建太空和平利用委员会取代太空特别委员会，成员国从最初的18 个国家，扩大到24 个，主要增加了匈牙利等4 个社会主义国家，美国妥协并同意了苏联的建议。美国、英国、法国、加拿大、意大利、日本等12 个国家组成西方集团；印度、奥地利、黎巴嫩、瑞典与阿拉伯联合共和国组成的所谓的“中立国家集团”；苏联、波兰、匈牙利等7 个社会主义国家组成社会主义国家集团。②A.G.Mezerik,Outer Space: UN,US and USSR,International Review Service,1960,p.23.将中国排除在外的、壁垒分明的东西方阵营，制定了有利于美苏两国太空霸权的太空规则，以服务于美苏两极格局。即便1970年中国成功发射卫星成为太空国家，美苏两国仍排斥中国成为外空委成员，这一境况直到1980年才有所改变，但是5 个太空法律早已生效或即将生效。值得一提的是，作为维护美苏等太空国家利益的工具的《部分禁止核试验条约》也是把中国排除在外的。
太空治理规则也是美苏太空实力对比的结果。原本想抢占在苏联之前发射卫星的美国，因为火箭研制进展缓慢，导致苏联抢先一步于1957年发射卫星。为占领道义制高点，在苏联发射卫星后，美国立刻建议限制太空的潜在军事利用，希望达成一个国际条约以禁止太空军备竞赛。在美国发射第一颗卫星的前夕，艾森豪威尔总统1958年1月13日给苏联部长会议主席布尔加宁写信说，“我建议我们同意太空应该纯粹（exclusively）用于和平目的。对此事务，我们面临着历史上一个决定性时刻。苏联和美国现在正利用太空进行用于军事目的的导弹测试。现在该是停下来的时刻了。”③Detlev Wolter,Common Security in Outer Space and International Law,Geneva Switzerland,UNIDIR/2005/29,2006,p.10.在美国发射卫星且太空实力逐渐赶上并超过苏联之后，美国、苏联、英国、法国等有关国家讨论外层空间条约草案时，美国再也不提太空用于“纯粹的”和平目的。这给国际社会对《外层空间条约》“和平目的”的解释留下自我诠释的空间，同时为泛化“和平目的”提供了便利，即只要不是用于“侵略目的”，太空的使用都是“和平目的”。美国参议院在批准《外层空间条约》时也保留了意见，即如果太空不能为美国军事服务，美国应该退出这个条约。苏联也没有提出反对意见，毕竟苏联也想利用太空为其军事目的服务。条约中的其他条款也为美苏双方太空军事运用创造了模糊空间，例如第四条，条约禁止在太空部署大规模杀伤性武器或核武器，但不禁止部署其他武器。20世纪60年代，美苏已经开始全面（full-scale）太空武器化了，①James Clay Moltz,The Politics of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest,Stanford,California: Stanford University Press,2008,p.120.到“20世纪80年代中后期，太空可能已经被完全武器化了”。②James Clay Moltz,The Politics of Space Security: Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest,Stanford,California: Stanford University Press,2008,p.49.
美国让盟友享受部分太空治理规则制定权，一方面给予盟国太空大国或强国地位，巩固盟友关系，另外一方面为其主导的太空规则披上合法外衣服务。而苏联并没有真正让其社会主义国家盟友分享太空规则制定权，而是将盟友作为其有关规则较量的传声筒，更不用说在太空领域向盟友施以援手，壮大社会主义阵营的总体太空技术。结果是，在一定程度上苏联太空发展后劲不足。20世纪80年代，苏联两次提出禁止太空武器化的条约草案就是明显的表现。尽管如此，冷战时代所确立的太空治理规则有利于维护美苏两个超级大国的太空利益。当然，太空不是美苏两国的，也需要考虑其他国家的意见，在具体利用太空问题上，难免要做出些许调整，这就体现在前述的联合国通过的《卫星电视广播原则》等几个规定上。虽然太空大国与强国给予弱国部分制定规则的权力，适当调整或补充了一些太空治理规则，但霸权国绝不放弃维护其太空秩序的主要规则。
国际规则的产生、变更都根源于当时的国际力量对比，因而国际规则具有显著的时代性。两极格局解体后，美国成为唯一超级大国，在太空领域独领风骚，但太空治理规则的框架却被沿用至今，这是因为除时代性外，国际规则还具有历史性。根据赵汀阳的解释，“历史性”可以被理解为：如果在一个体系中，围绕某一个事件而出现了广泛的参与，当这种广泛参与的事件占有了历史的叙事，那么该事件便具有了历史性。③参见赵汀阳：《惠此中国：作为一个神性概念的中国》，北京：中信出版社，2016年，第25—27 页。因此，国家围绕太空领域的治理规则竞争是为了占有一部分未来，在这个“未来”中，为了让大多数行为体作出有利于己的行为，竞争者们在制定普遍规则中会源源不断地投入自己的资源。权力是一时的，具有时代性，随着时间变化会出现强弱更替，而规则超脱了时代性，规则的历史性能够延续秩序的生命周期，延长一种有利的“未来”。
太空治理规则框架在冷战时期为维护两极格局应运而生，逐渐形成的太空治理规则在较长时间内实现了稳定太空秩序的目的，也是美苏双方共识的结果。然而，当两极格局的瓦解映射于太空领域时，为满足两极格局而形成的规则框架已经不适应太空多极化格局。两极格局虽瓦解，但国际规则的历史性延续了规则的生命。不同的是，原本作为“平衡器”的太空治理规则框架被美国“私有化”为利己的工具。新规则的采纳、新倡议的实现无论如何也绕不开美国的首肯，于是，美国利用其对太空规则的绝对话语权，使冷战治理规则框架成为其以逸待劳的工具，而且随着实力的增加，试图继续增加有利于己的规则。
三、发展中的太空治理规则倡议
随着冷战的结束，尤其是进入21世纪以后，人类探索太空活动日益频繁，太空进入了美国军方所说的3C 时代，即太空日益拥挤（congested）、充满竞争（competitive）与对抗（contested）。①“National Security Space Strategy Unclassified Summary,” US DoD and the Office of Director of National Intelligence,January 2011,p.1,https://archive.defense.gov/home/features/2011/0111_nsss/docs/Nat ionalSecuritySpaceStrategyUnclassifiedSummary_Jan2011.pdf.拥挤，主要表现为国家行为体与非国家行为体发射大量卫星进入地球轨道，导致卫星信号出现干扰。截至2021年12月31日，全球一共有4852 颗卫星（其中美国2944 颗、中国499 颗、俄罗斯169 颗，其他的行为体1240 颗）在轨运行。②UCS Satellite Database,UCS,January 1,2022,https://ucsusa.org/resources/satellite-database.太空重要性日益增加，国家行为体竞相角逐太空，而且非国家行为体也加入到竞争行列中来。一些商业太空公司计划发射数百颗、上千颗，甚至数万颗卫星，如太空探索公司（Space X）计划发射42000 颗卫星，一网公司（OneWeb）甚至计划发射48000 颗卫星。③Jeffrey Hill,“One Web Explains FCC Application for 48,000 Constellation Satellites,” May 27，2020，https://www.satellitetoday.com/broadband/2020/05/27/oneweb-explains-fcc-application-for-48000-constellation-satellites/.对抗，则来源于太空属于战略制高点的特性。大国都有输不起的压力，太空武器化从“端倪”走向“深度”似乎不可避免。3C 使得原有的太空治理规则日益捉襟见肘。为满足各国日益增长的太空活动需要，国际太空治理规则制定进入一个新的活跃期，新太空治理的倡议纷纷出现。
一般而言，整体太空治理规则问题是外空委的职责，太空军备治理的问题则是裁军谈判会议（简称裁谈会）的权责。但是，随着全球治理的勃兴，在联合国框架之外，智库等行为体也加入到太空治理规则的讨论中来，在太空治理方面积极发声，提出了一些治理规则倡议。于是，国家行为体与非国家行为体围绕太空治理规则的制定，在裁谈会、外空委与联合国框架外形成了“三驾马车”并驾齐驱的局面，相关议题包括太空军备治理、太空和平利用与太空资源开发治理、太空军事利用治理，等等。
太空军备治理规则倡议，包括具有法律约束力的国际条约草案和不具备法律约束力的国际自愿协定，这些倡议在联合国框架内外发起。治理太空军备包括三个方面，即禁止研发太空军备（包括天对地武器、地对天武器、天对天武器）、防止太空军备竞赛和不部署与使用太空军备。就具有法律约束力国际条约倡议而言，2008年中国与俄罗斯联合向裁谈会提交《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》（PPWT），并于2014年再次联合提交PPWT 修正案。①该倡议2008年中俄两国向裁军谈判会议递交，CD/1839,UN,https://undocs.org/zh/cd/1839; 2014年又提交了修正草案，CD/1985,UN,https://undocs.org/zh/cd/1985。该倡议主要限制天基太空武器。但根据裁谈会的表决机制，只要美国反对该倡议，裁谈会就无法对此进行谈判。因此，自从20 世80年代以来，裁谈会就治理太空军备问题的谈判一直陷于僵局。
就不具备法律约束力的自愿性质的软法倡议而言，联合国大会每年通过“防止太空军备竞赛”的提案，只有美国等少数国家投反对票或弃权票。从2014年起，俄罗斯首次向联大提出“不首先部署太空武器”（NFP）倡议，此后中国等国也成为该倡议的提案国。该治理倡议呼吁太空国家不首先在太空部署武器。该倡议每年都得到联大通过，只有美国、以色列等极少数国家反对，一些欧盟成员国投弃权票。虽然该倡议存在一些缺陷，如没有对太空武器进行界定，但将其作为一种政治承诺而不是法律协定，确实是迈向治理太空军备的一步。②Hao Liu and Fabio Tronchetti,“United Nations Resolution 69/32 on the ‘No First Placement of Weapons in Space’: A Step Forward in the Prevention of an Arms Race in Outer Space?” Space Policy,Vol.38,No.6,November 2016,pp.64-67.
如果各国做到太空透明，并在太空领域建立相互信任，至少可以在一定程度上发挥约束太空军备的作用。例如，做到卫星发射前、在轨运行变化、返回大气层三个阶段的通报，都有助于消除太空利益攸关方的疑虑。为此，2005年俄罗斯等国向联大提交了有关太空透明与信任建设机制的提案，由联合国组建专家组（GGE）就此向联大提交报告。2009年奥巴马政府上台后改变了小布什政府一贯反对该提案的立场，联合国才得以组建政府专家组就此问题开展磋商与讨论，专家组于2013年提交报告，并得到联大通过。③联合国大会：《外层空间活动中的透明度和建立信任措施问题政府专家组的报告》，A/68/189，UN,https://undocs.org/zh/A/68/189。报告认为提升透明度有助于信任建设和太空安全，但是强调太空透明与信任建设不能替代核查。
但是西方有使用太空透明与信任建设机制限制太空行为取代使用条约限制太空军备的偏好。2006年，国际宇航协会（International Academy of Astronautics）在美国宇航学会研究报告的基础上提出太空交通管理（STM），①Corinne Contant-Jorgenson,Petr Lála,Kai-Uwe Schrogl,eds.,“Cosmic Study on Space Traffic Management,” 2006,IAA,http://www.iaaweb.org/iaa/Studies/spacetraffic.pdf.后来被史汀生中心（Henry L.Stimson Center）发展为“负责任太空国家的示范行为准则”。②Stimson Centre,“Model Code of Conduct for Responsible Space Faring Nation,” http://www.stimson.org/research-pages/model-code-of-conduct-for-responsible-space-faring-nations/.欧盟从中吸取灵感，提出太空行为准则（CoC）倡议。几经调整，该倡议虽然与最初的文本有些差别，但是其呼吁各国在卫星发射、运行与返回大气层三阶段进行通报，避免有害干扰和故意产生碎片的核心主张并没有发生变化。不过，该倡议并没有得到中国、俄罗斯、美国、印度等航天大国强国的认可。
美国认为欧盟的太空行为准则限制了其太空军事利用，因而另起炉灶，提出负责任的太空行为倡议。具体来说，包括三个方面：一是太空交通管理，由特朗普政府公布的第3 号太空政策指令（Space Policy Directive-3）确立；③The White House,“Space Policy Directive-3,National Space Traffic Management Policy,” June 18,2018,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/space-policy-directive-3-national-space-trafficmanagement-policy/.二是试图确立负责任的太空行为。2020年6月美国国防部公布《太空防务战略概要》，明确提出与盟国协商区分哪些是可接受的太空行为，哪些是不可接受的太空行为。④“Defense Space Strategy Summary,” June 2020,https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.三是向联合国提交负责任的太空行为倡议。为了让其倡议“合法化”，2020年美国支持英国向联大提交“负责任的太空行为”倡议。该倡议得到联大通过，成为联大第75/36 号决议，该倡议的核心是限制通过地基反卫星武器试验产生太空碎片。2022年4月，美国呼吁各国宣布暂停试验地基反卫星武器，⑤The White House,“Fact Sheet: Vice President Harris Advances National Security Norms in Space,”April 18,2022,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/04/18/fact-sheet-vicepresident-harris-advances-national-security-norms-in-space/.把“负责任的太空行为”规则具体化。美国所提出的不具备法律约束力的软法规则，实际上与中俄提出的PPWT 等倡议针锋相对，旨在希望通过限制太空行为规避限制太空军备的义务。
然而，限制太空军备并不意味着太空的和平利用就能得到保障，因为存在故意干扰卫星信号、产生太空碎片等问题，后者妨碍卫星进出太空和在轨运行，是卫星的潜在杀手。这也是欧盟太空行为规范倡议要解决的问题。因此，需要确立太空和平利用的治理规则倡议，包括太空和平利用的原则以及具体规定。
正如前述，联合国确立了太空和平利用原则，尽管不是国际太空法的法源，但是可以从指导原则中派生出一些具体规定。1993年，美国航空航天局、欧洲航天局（简称欧空局）以及日本的航天机构成立机构间空间碎片协调委员会（IADC），协调管理太空碎片。后来随着中国、俄罗斯等国的加入，协调委员会形成了拥有13 个成员国的政府间机构，基本涵盖了现今世界主要太空国家。2002年该机构正式通过《空间碎片减缓指南》（Space Debris Mitigation Guidelines），要求各太空国家在进行太空活动时尽最大努力减少太空碎片的产生，同时规定如何处理即将失效的航天器，以及减少航天器在寿命周期对轨道环境的不利影响。该指南在2007年进行了些许调整后，被联合国外空委采纳，并在此基础上制定了《空间碎片减缓指南》，①联合国太空和平利用委员会：《和平利用外层空间委员会空间碎片缓减准则》，ST/SPACE/49，UN,https://www.unoosa.org/res/oosadoc/data/documents/2010/stspace/stspace49_0_html/COPUOSGuidelinesC.pdf。还得到2007年联合国大会通过的《和平利用外层空间的国际合作》决议的认可。②联合国大会：《和平利用外层空间的国际合作》，A/RES/62/217，https://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_62_217C.pdf。
为确保太空和平利用，不管是减缓太空碎片还是减少其他有害干扰，国际合作与国家立法是必不可少的。2007年通过的联合国第62/101决议要求太空国家切实履行《登记公约》，并通报、登记太空物体的变动情况。③联合国大会：《关于加强国家和国际政府间组织登记空间物体的做法的建议》，A/RES/62/101，https://www.unoosa.org/pdf/gares/ARES_62_101C.pdf。2008年联合国在通过的有关国际太空合作决议④联合国大会：《和平利用外层空间的国际合作》，A/RES/63/90，https://undocs.org/zh/A/RES/63/90。中，要求国家行为体就确立该国太空法进行信息交换，旨在落实2007年联大新增的太空立法议程等决议。该决议要求国家行为体强化国家太空立法建设。后来经过讨论，有关方就国家太空立法问题提出报告，并得到联合国通过。⑤联合国大会：《就有关和平探索和利用外层空间的国家立法提出的建议》，A/RES/68/74，https://www.unoosa.org/pdf/gares/A_RES_68_074C.pdf。上述有关内容都是太空国家提出太空治理倡议，由联合国外空委负责组织讨论、磋商，形成共识，提交至联合国并得到同意。
联合国外空委就太空和平利用所做的另一项贡献是推出“太空活动长期可持续性”（LTS）倡议。2010年外空委科技小组委员会提出了该倡议。经过8年谈判，外空委达成21 条共识，并同意继续就剩下的8 条进行谈判。
太空和平利用的另外一个倡议，即近地小行星防御倡议，则是从保护地球文明高度出发的。近地小行星比较多，①根据有关数据显示，美国国家航空航天局共发现21725 颗近地小行星，其中有8936 颗直径超过140 米的小行星，902 颗直径超过一千米、能产生大规模破坏、威胁人类生命安全的小行星，平均每周会新发现至少30 颗近地小行星。参见Robert Longley，“How NASA Works to Detect and Deflect Killer Asteroids,” January 4,2020，https://www.thoughtco.com/nasa-on-watch-for-killer-asteroids-4083795。撞击地球的情况并非不可能。根据联合国第68/75 号决议，2014年正式组建国际小行星预警网（IAWN）和空间任务规划建议组（SMPAG），前者负责监视近地小行星，后者负责制定防止小行星撞击地球的规则与策略。两个机构由联合国外空委监管开展工作。目前，两个机构正在加紧能力建设，推动有关工作。②参见杨志涛等：《近地天体预警防御综述》，《天文研究与技术》2019年第4 期，第508—516 页。
随着太空商业化的发展，太空资源如何利用成为国际社会关注的问题，太空资源治理问题也被提上国际社会议事日程。2015年1月，包括莱顿大学在内的有关研究机构成立海牙太空资源治理工作组（Hague Space Resources Governance Working Group），旨在确定管理空间资源活动的构成要素，以形成一项国际协定或无法律约束力文书作为进行谈判的基础。2019年11月工作组正式推出草案文本。③中文版《发展外空资源活动国际框架的要素草案》全文，https://www.universiteitleiden.nl/binaries/content/assets/rechtsgeleerdheid/instituut-voor-publiekrecht/lucht--en-ruimterecht/space-resources/chinesetranslation.pdf。美国政府吸收了其中部分观点，如在《阿忒弥斯协定》中建立排他性的安全区（safety area）。截至2022年5月，美国与19 个国家签署了该协议。该协议为美国谋取天体主权（或者至少是采矿区的司法管辖区）提供了便利。
难以否认的是，太空军备竞赛无疑加剧了未来危机与冲突的不可控性。因此，规范和平时期、冲突时期太空军事利用成为必要。2016年加拿大麦吉尔大学（McGill University）航空与太空法研究中心发起“适用于太空军事利用国际法手册”项目（MILAMOS）。该项目计划利用3年时间拿出文本草案，几经推迟后计划于2020年推出正式文本。④有关信息参见该项目网站，https://www.mcgill.ca/milamos/。不过，这个工作组发生了分裂，2019年形成了以澳大利亚阿德莱德大学（University of Adelaide）牵头的工作组，旨在制定“乌梅拉太空军事行动国际法手册”（Woomera Manual on the International Law of Military Space Operation），以阐明适用于与太空领域有关军事活动的现行法律，特别是在紧张时期(国家和非国家行为体可能考虑使用武力)或公然敌对行动中适用的法律。①有关信息参见该项目网站，https://law.adelaide.edu.au/woomera/why-woomera。
上述太空治理规则倡议很显然是太空行为体互动的结果。中国与俄罗斯是崛起的太空国家，在某些国家看来，是崛起的太空强国，甚至被美国视为对其太空安全造成最严重威胁的太空军事强国，②“Defense Space Strategy Summary,” June 2020,p.3,https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.但是由于整体太空技术等资源有限，在作为权力附属品的利益交换中，中俄可让渡给合作者的利益肯定不如美国、欧盟等行为体，或者说为全球提供的太空公共物品还达不到美国等西方国家的水平。在裁军谈判会议上，21 国集团对中俄提出的PPWT 表示欢迎，但是同样对其中的一些问题表示关切。③UN,CD/2169,https://undocs.org/zh/cd/2169.尽管美国提出的太空治理规则倡议遭到中俄等国的反对，但是美国通过利益交换，让其盟国或盟友获得较多实惠，从而增加了其制定太空规则的影响力。
非国家行为体提出的太空治理规则倡议体现着太空治理的多元化与去中心化趋势。上述的一些治理规则倡议，尤其是达成一致共识的治理倡议（如太空碎片减缓），或者部分达成共识的治理倡议（如联合国外空委“太空活动长期可持续性”21 条），甚至防御小行星撞击地球的治理倡议，则是具体表现。虽然不排除提出倡议的行为体致力于地球永续和太空可持续发展，以公心为出发点的可能，但是这些治理倡议的背后也有着太空国家的影子，后者要么提供资金，要么积极鼓动本国研究人员或实体公司介入，在治理规则草案文本中插入有利于本国的措辞。
在联合国框架内外，国家行为体与非国家行为体就太空治理规则倡议形成了激烈的竞争，这一点完全有别于冷战时代国家行为体在联合国框架内提出太空治理规则的情形。除了国家行为体间就太空治理规则倡议进行竞争外，非国家行为体也正走向太空治理规则制定的前台，与国家行为体展开竞争。太空治理规则竞争进入到一个新时代。
四、新太空治理规则难以确立
国际竞争存在这样的逻辑：国家实力的相对变化导致国际格局变化，新国际格局与现有国际制度的分歧呼唤新国际规则。新国际规则或是原有规则的转换，或是规则内的调整，或是新创制，造就新国际秩序。国际秩序包含了大国权力分配、利益分配和观念分配三大要素，其主要表现形式就是全球性国际制度的创立与运行。①门洪华:《大国崛起与国际秩序》，《国际政治研究》2004年第2 期，第133—142 页。国际秩序可以是全球层次的，也可以是双边或多边层次的。就不同领域而言，存在不同的领域秩序，如核秩序、太空秩序，等等。
从冷战结束到目前，太空治理规则难以取得实质性的突破，无法构建反映多极化的、稳定的太空秩序。中国与俄罗斯提出用具有法律约束力的国际条约草案即PPWT，禁止在太空部署武器，因为美国的反对，导致自1994年以来太空裁军谈判一直陷于僵局。几十年来，联合国及相关机构没有修改过5 个太空条约；对于1982年以来联合国通过的宣言和原则中涉及太空军备（包括核动力源）等方面的内容，国际社会没有做出任何有约束力的调整。除了美国提出的规则倡议外，对其他行为体提出的规则倡议，美国要么否决，要么有选择性赞同，意在构筑有利于己的太空秩序。由是，太空治理规则陷入了停滞不前的泥淖，主要表现为一组矛盾：一方面，彼时的太空治理规则不利于此时的太空秩序的稳定转变，或者说，一定程度上反而限制了新治理规则的出现；另一方面，国际社会难以达成新共识，有效的国际治理规则难以落实，甚至出现严重的治理规则缺位。这组矛盾的直接结果是，在呼吁太空治理新规则的同时也解构了推动规则形成的力量。
在争夺太空治理规则主导权的博弈中，现有太空国际格局为太空治理规则停滞化提供了条件，不利于新太空秩序的形成。首先，太空国家的实力对比相对固定；其次，美国太空优势地位进一步扩大；再次，后发国家希望通过建立保障其发展或搭便车的规则。
确立国际规则的目的在于构建秩序，维护国际体系的稳定性，减少其不确定性。在国际体系中，体现在规则制定权力中的大国关系决定国际秩序。国际体系的演变力量主要来源于两个方面，即体系的主导者和崛起者。每一个主导者试图制定或维持一套机制与规则，维持既得利益；崛起者也会试图制定新规则，改变现有的秩序，构建有利于本国的利益秩序。②董向荣：《规则、秩序与东北亚国际体系的演变》，《黄海学术论坛》2016年第2 辑，第9 页。国际体系的主导者与崛起者之间的权力变化，导致国际格局发生变化，新国际规则也随之而来。21世纪，在国际太空体系中，原来太空体系的主导国与太空崛起国相互争夺太空治理规则制定权，构建有利于本国利益的太空治理规则，进而形成有利于自己的太空秩序。要想达成具有实质影响力的国际规则/全球规则，一个必要条件是主要行为体参与到规则制定中来。
美国是首屈一指的太空强国，不仅在太空技术上遥遥领先，而且积攒的太空资本更是令其他国家难以望其项背。若最重要的太空国家拒绝参与太空治理规则协商讨论，那么不论该规则多么合理，在实践层面，规则的执行都会大打折扣。在难以达成新规则的前提下推动新秩序的形成，就只能依赖体系中行为体实力的相对变化，然而太空实力变更并不是朝夕能够如愿的。太空实力的增强、太空技术的提升和太空资本的积累同样重要，需要长时间的大量投入才有可能实现。
此外，博弈论证实了：除非美国在新秩序下的综合收益大于如今的综合收益，美国才没有理由进行自我束缚。从否定与肯定的关系看问题，其实“规定也是否定”，任何规则与秩序都是一体两面，在不允许人们做什么的同时允许人们做什么。①张曙光：《实践哲学视阈中的规则与秩序》，《社会科学战线》2016年第7 期，第7—15 页。冷战时期为降低军备竞赛的烈度，美苏曾做出妥协。但与冷战时期的两极抗衡不同，相庭抗衡的对手没有了，实施太空军控对于试图武装太空的美国来说无异于自我限制。
太空治理规则推进迟缓的同时，美国太空优势仍继续扩大，为形成合理的太空治理规则增加了复杂性。正如前述，如果从在轨卫星数量上来看，美国处于太空金字塔顶端，以2944 颗卫星遥遥领先于第二位中国的499 颗，约占世界卫星总数的61%；从趋势来看，美国在轨卫星的数量与任何其他大国的差距即将加速扩大——仅太空探索公司一次发射就可以将“星链”计划中的60 多颗卫星送入预定轨道，60 颗卫星几乎远超任何其他国家一年发射卫星的总量。为了促进美国太空商业的发展，美国政府颁布法律与行政令，②法律是《美国商业太空发射竞争法案》，该法案赋予实体占有、拥有、运输、使用并出售从月球、小行星或其他星际天体获取的资源的权利,并鼓励商业探索和利用星际资源。参见“U.S.Commercial Space Launch Competitiveness Act,” the Congress,Public Law 114–90，November 25,2015,https://www.congress.gov/114/plaws/publ90/PLAW-114publ90.pdf,2020-4-19。行政令是2020年4月6日特朗普总统颁布的《鼓励国际支持回收和利用太空资源的行政命令》，参见The White House,“Executive Order on Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources,” April 6,2020,https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-encouraging-international-support-recovery-use-space-resources/。鼓励太空公司开发与利用太空资源。目前，美国太空商业不仅涉及商业遥感、商业通信、商业太空互联网与物联网、太空旅游，更重要的是，美国开始谋划将国际太空站商业化、建设本国商业化的太空站，并推进小行星等天体的资源开发与利用。同时，为了赢得太空军事优势，美国政府组建太空军、设立独立的太空作战司令部；2020年出台的《太空防务战略》设想美国将太空实力整合进作战系统，赢得大国竞争的战略、战役与战术的全面胜利；①“Defense Space Strategy Summary,” June 2020,https://media.defense.gov/2020/Jun/17/2002317391/-1/-1/1/2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUMMARY.PDF?source=email.为实现上述目标，美国大力投资太空军力建设。商业与军事的相互促进进一步加强了美国太空实力。加上其太空科学实力，美国太空综合实力是其他任何太空国家无法比拟的。
在国际安全机制中，一般来说一国拥有的权力越大，就越能主导这个机制，这一点体现在议程设置和决策上。20世纪60年代，美国学者彼得·巴克拉克（Peter Bachrach）和莫顿·S.巴拉茨（Morton S．Baratz）提出了“权力的两张面孔”观点，即权力不仅仅体现在具体的、有形的决策之中——权力的第一张面孔，也体现在议题是否能够进入决策程序的无形之中——权力的第二张面孔。②Peter Bachrach and Morton S.Baratz,“Two Faces of Power,” The American Political Science Review,Vol.56,No.4,1962,pp.947-952.在国际政治的舞台中，这种“权力的两张面孔”同样存在。国际规则制定中，依据权力的大小，各国在规制、程序、决策过程、议题设置等方面拥有不同的发言权。尽管在20世纪80年代中国才加入外空委、裁军谈判会议，但是中国太空技术已经取得了较快发展，因此在议题设置方面具有一定的发言权。裁军谈判会议于1985年根据中国要求设立裁军谈判特别委员会，就禁止太空军备竞赛进行谈判。但是，同意列入议程，并不表明美国愿意将之纳入优先议程项目。正如前述，权力的“第二张面孔”决定哪些议题进入议程，哪些议程被优先处理或冷落。因此，美国即使将某一议题纳入议程，也可以主导谈判。美国主张在特委会优先解决裂变材料的生产问题，而中国则主张裂变材料生产与太空军备挂钩。③Baohui Zhang,“The Security Dilemma in the U.S.-China Military Space Relationship: The Prospects for Arms Control,” Asian Survey,Vol.51,No.2,pp.311-332.只要不符合其利益，美国就毫不犹豫地祭出否决权的大旗，让谈判无法获得进展。因此，裁谈会在1994年被解散，在限制太空军备方面没有取得丝毫进展。醉心于“星球大战”的里根政府断然拒绝苏联20世纪80年代提出的禁止太空武器的条约草案。毕竟，现有太空秩序对于以美国为首的西方大国有利，无论是抢夺太空频率与轨道资源，还是部署太空武器。
秩序是一定时期内带有政治附加值的稳定模式，“政治就是为了试图建立某种秩序去占有未来”，“权力意味着建立秩序，把可利用的资源变成独占而加以支配的资源，以此使继续存在变成为可信的预期”。④赵汀阳：《惠此中国：作为一个神性概念的中国》，北京：中信出版社，2016年，第38 页，第46 页。秩序之争则是国际规则竞争的最终目标和最高形式。①李巍、罗仪馥：《从规则到秩序——国际制度竞争的逻辑》，《世界经济与政治》2019年第4 期，第28—57 页。美国先是以“定义模糊”等措辞屡屡反对非盟友提出的规则倡议，又通过太空技术援助拉拢盟友，定制美国版“私人太空规则”。如美国为拒绝对外空军备实施控制的倡议，又不想明悖于国际社会要求进行裁军的呼声，于是就指责PPWT 草案中存在诸多缺陷，诸如“外空”“在外空的物体”界定缺乏国际共识；如前所述的有意取代《月球协定》的《阿忒弥斯协定》，美国一方面阻挠全球太空治理规则的实现，一方面要利用优势地位建立单边的或其主导的太空治理规则，试图建立有利于自身的太空秩序。
盟友体系是美国打造“私人太空规则”的另一手牌，也是造成太空治理规则停滞的一个方面。作为一个正在崛起的太空国家，澳大利亚需要借助美国，并与美国绑在一起。由于澳大利亚认同美国政府把太空作为作战场域的观点，于是才有澳大利亚大学制定有关冲突时期国际法适用于太空领域的手册，这也隐喻着未来澳大利亚在太空可能开展军事行动，包括进行太空作战。美国一些大公司积极介入致力于太空资源开发的海牙工作组，该工作组提出了在天体上建立资源开发的“安全区”建议作为回报，实际上为美国等国家谋求天体主权打开了方便之门。
要说太空治理规则停滞是美国一手造成的，显然不够合理。个体优势也是有限度的，停滞不前的另一股力量可以解释为集体行动的困境。太空实力发展是一项长期作业，不仅回报周期长，而且需要大量的经济投入，目前有能力进入太空的国家行为体仅十多个，要实现共享太空资源，难免会让广大的非太空国国家产生“搭便车”的动机，以低成本享受太空成果，这种空手套白狼的做法对长期高投入的太空国家来说显然不公平，这也构成了推动太空治理规则形成的另一障碍。
如今，美国是唯一的超级大国，但以中国为代表的国家激流勇进、锐意革新，国际格局已发生巨大改变；除美国外，日本、欧洲的太空实力也不容小觑；私人太空行业的发展掀起了太空商业化的浪潮，太空探索公司等非国家太空行为体的实力已能和部分国家的太空实力分庭抗礼。私人太空行业的兴起是驱动市场资本对太空投入的结果，为了激励企业家，相应的政策必须为太空企业提供方便，这为不稳固的国家间太空治理规则竞争注入了新的动力，也让产生太空问题的主体多元化，国家行为体不得不在同质竞争中慎重对待让利和与民争利的情况。太空秩序的最终形成需要兼顾多方利益，也要参考多方意见。智库、国际组织、太空公司等行为体在太空领域日趋活跃，为太空规则和太空秩序的发展提出了倡议，也从功能和实践上为未来的太空秩序提供了新的思路，但同时也增加了达成太空治理规则共识的难度。
美国从现有秩序中尝到了甜头，只要以逸待劳便可钳制他国，这种做法激起了众多反对意见。从其他国家对此积极提出倡议的做法来看，改变不合理的太空秩序是国际社会的期待。美国、英国、荷兰等国主张把海牙太空资源治理工作组成果引入外空委，但遭到俄罗斯、德国、希腊、比利时、中国等国的反对。正如前述，中俄提出的PPWT、NFP 等规则倡议，至少表明了反对外空军备谈判停滞不前的立场。欧盟也以支持和平维护者的形象立于太空行为体之列，虽然不认同中俄两国用条约方式禁止太空武器化，但欧盟对太空武器化同样心存芥蒂。
国际规则的发展有自身的规律和时代的烙印。太空治理规则的停滞背离了改变不完善、不合理的太空秩序的呼声，寻求太空治理规则制定的正常化是全球治理面临的重要使命。
五、寻求太空治理规则制定的正常化
太空实力对比和权力结构正在变化，太空秩序正面临“百年未有之大变局”，全球太空治理体系也面临诸多变局，推进太空国际规则改革的需求和必要性日益凸显。太空不是一家之地，太空从一开始就是全球治理的对象，在全球治理层次之外谈太空治理规则制定是不切实际的。虽然，与时俱进地推动公正、合理的太空治理规则遭遇到诸如太空实力对比相对固化等障碍，但是推进太空治理规则变革，构建稳定太空秩序的积极因素也是存在的，这为寻求太空治理规则的制定与完善提供了条件。
第一，太空增量竞争为太空治理规则发展创造了条件。僵局的出现意味着以有限太空资源为对象的存量竞争正在恶化，破解之法就是在国际关系变迁的过程中抓住机会推动太空治理从存量竞争转为创造增量，限制美国利用优势地位制造“公地悲剧”（包括太空武器化与战场化）。“国家围绕国际制度展开竞争的最终目标是为了维持或塑造对本国有利的国际秩序”，其中规则之争为基础和起点，机制之争和机构之争为有形产物，而机制之争是规则之争最重要的载体，机构之争则为国际竞争的高级形态。①李巍、罗仪馥：《从规则到秩序——国际制度竞争的逻辑》，《世界经济与政治》2019年第4 期，第28—57 页。正如前述，美国利用规则让中俄两国提出的PPWT 无法在裁谈会推进。但是，随着太空技术的扩散，有关国家大力推进太空商业化发展，太空商业公司纷纷走向太空，创造了大量新的太空利益增量，提高了各行为体参与太空规则制定的热情，迫使美国参与新太空规则的讨论。任何治理规则的制定都是各行为体讨价还价的结果，即便未来太空治理规则不利于美国主导的太空秩序，美国也会做出适当妥协。
第二，来自体系的外部压力和高于主权国家的共同福祉是破除太空治理规则僵局的两扇窗。由于规则影响到不同国家的相对收益，进而促使国家对规则制定权展开竞争。①李巍、罗仪馥：《从规则到秩序——国际制度竞争的逻辑》，《世界经济与政治》2019年第4 期，第28—57 页。文章指出：任何形式的国际制度都是建立在一套具体的、可执行的规则体系的基础上，规则是制度的起点，没有规则就没有制度。正因如此，几乎所有的国际制度竞争都涉及规则之争，围绕行为规则的制定所展开的竞争是更加复杂的国际制度竞争的基础。国际机制以特定的规则为基础，却又超越了规则，是在一定的规则基础上形成了特定的程序性行为并且尚未形成实体性机构的一种制度安排。国际组织是国际机制的“升级版”。因此，建立国际组织是破解当前太空规则停滞的一个办法，也就意味着推动功能性的太空合作未尝不是太空治理规则发展的一小步。越积越多的太空碎片以及正在出现的太空军备竞赛等全球压力，任何国家都无法坐视不理；此外，太空承载着增进人类福祉的使命，为建立国际组织提供了广阔空间。中国已经公布了参与中国空间站实验的国家与项目名单，也欢迎更多国家参与未来的国际月球科研站，就是其中的尝试。
第三，全球问题有赖于全球解决，而太空治理问题属于全球问题，这为有关各方参与太空治理提供了机会，也为新太空治理规则的制定创造了条件。太空资源环境是脆弱的，微小的太空碎片便可损坏或摧毁人造卫星；有些资源是稀缺的，例如地球静止轨道。太空是“全球公地”，是全人类共同资源。很显然，太空属于全球治理的对象，需要全球参与。
一国在国际体系中拥有优势权力，并不意味着该国完全能左右所有议题的设置。诚然如有学者所认为的那样，国际议程的设置，并非是强国和大国“通吃”的过程，而是多个行为体参与的“非集中、多层次”博弈的过程。②参见韦宗友：《国际议程设置:一种初步分析框架》，《世界经济与政治》2011年第10 期，第46 页。此外，尽管制定国际规则是大国强国的权力，但是不能一味地不顾弱小国家的呼声，一味地压缩后发国家的发展空间或将导致弱小国家铤而走险，产生不合谐因素。因此，联大通过了几个宣言，要求通过国际合作适当照顾特定国家与发展中国家的需求。具体负责卫星轨道轨道与频率资源分配的国际电信联盟修改了有关规则，要求国家或国家集团“公平”（equitable）获取频轨资源，同时“考虑到发展中国家的特别需要和特定国家的地理位置”。①Gerry Oberst,“Regulatory Review: Equitable Access to Space-While Supplies Last,” April 1,2002,http://www.satellitetoday.com/via/Regulatory-Review-Equitable-Access-To-Space-While-Supplies-Last_32252.html.这些规则的改动尽管没有撼动大国主导的频率与轨道资源分配的“先到先得”的规则，但是也印证了即便是太空霸权国也不能完全垄断规则的制定权，适当让弱小国家分享一点权力，适当对规则进行修正，才能有效保证规则的合法性与正当性。
第四，“中间玩家”是推动外空规则变革的重要力量。除了美国和广大非太空国家上下两个端点外，还有约10 个具备一定太空技术、积攒了或多或少太空资本的行为体置身于“游戏”中，这些“中间玩家”无法通过一己之力来阻止治理规则发展的停滞，但它们中的大多数对治理规则发展的停滞表达了一种至少是中立，甚至是反对的立场，且随着太空实力的发展，“中间玩家”对追求于己有利的太空规则、太空秩序有着强烈愿望。
欧盟作为一个强大的太空行为体，需要在太空治理规则上发出自己的声音，构建维护其太空利益的太空秩序。作为一个以和平形象出现的组织，欧盟一贯主张太空和平利用。尽管欧盟赞同太空透明与信任建设机制，但是与美国一样反对“不首先在太空部署武器”的倡议，理由是没有界定何谓太空武器。②European Union,“EU Explanation of Vote – United Nations 1st Committee: No First Placement of Weapons in Outer Space,” November 2,2018,https://eeas.europa.eu/delegations/un-new-york_en/53334/EU%20Explanation%20of%20Vote%20%E2%80%93%20United%20Nations%201st%20 Committee:%20No%20First%20Placement%20of%20Weapons%20in%20Outer%20Space.当然，欧盟也主张太空和平利用，反对太空武器化，但是在一定程度上偏袒美国，对中俄提出的条约草案又不认同，却又不全面开罪中俄两国，只是说条约草案存在缺陷，并没有完全拒绝条约草案。在这种状况下，从太空透明与信任建设机制方面入手，提出本集团的治理倡议即太空行为规范，似乎是最好的选择。在国际太空体系中，欧盟拥有相当实力，可以利用本身的影响力与太空行为体开展磋商。一般来说，交换过程实质上就是行为体互相协商、谈判与讨价还价，以求在交换过程中获取尽可能多的利益或是自我认定应该得到的利益的过程。③蔡灿新、聂新军：《权力、规则与秩序：一个组织分析框架》，《宏观经济研究》2010年第1 期，第38 页。但是，在与其他国家的交换过程中，欧盟可支配的资源不能与美国相提并论，也无法给予合作者更多利益：在军事上，欧盟并不能给盟友提供如美国所给予的安全保护；在技术上，欧盟无法像美国那样向合作者提供运载火箭技术，因此，欧盟并没有获得多少盟友的支持。当然，对于主张用军控条约约束太空军备的中俄来说，太空行为准则本质上是一种透明与信任建设机制，不能取代国际条约，更不能在联合国框架之外寻求治理规则的制定。由于中国、俄罗斯、美国等国的反对，欧盟暂时搁置推行其行为准则倡议。
中国与俄罗斯也对太空治理规则表现出浓厚兴趣，原因在于一方面有作为崛起国分享规则制定权的欲望，更在于中俄两国，尤其是中国把太空安全视为国际战略稳定与平衡的重要领域与手段。中俄两国不仅在太空存在大量存量利益，而且还存在着更多的增量利益，以及存量与增量利益中有关于国家安全、经济与国家发展的利益。针对目前太空治理面临的困境，中俄提出有关治理规则倡议，旨在消除太空资源长期可持续利用的最大安全隐患，即太空武器化与战场化，以促进太空可持续发展，进而维护两国在太空的安全利益、经济利益与发展利益。中俄两国认为限制太空武器的最好方式是达成禁止太空武器的国际条约，于是才有前述的PPWT 及其修正案：“禁止在外空放置任何类型武器有助于防止国际和平与安全受到严重威胁”，①蔡灿新、聂新军：《权力、规则与秩序：一个组织分析框架》，《宏观经济研究》2010年第1 期，第38 页。而且通过禁止在太空部署武器，使得在地面部署反卫星武器变的没有必要。②UN,CD/2045,https://undocs.org/zh/cd/2045.
如果说规则发展的停滞来源于霸权国的自私和行为体对“搭便车”的厌恶，那么那些具备一定太空实力的中间力量，如印度、欧盟等行为体，其意志的离合便是为太空治理规则“拨乱”的巨大动力。虽然美国的盟友，如日本、澳大利亚等国，与美国有着共同的太空利益，但是其各自也有不同于美国所追求的太空利益，也需要在太空治理规则上谋求有利于己的机制。
第五，“人类命运共同体”为太空治理规则制定提供了思路。太空治理规则困境真正解决的前提，是全球意识的形成，简而言之，全球治理需要树立全球思维，而“人类命运共同体”恰好是现成的文化资源。
为什么全球性问题得不到解决？在全球层面上，首先需要考虑的更可能是“失败世界”的问题，而不是“失败市场”“失败政府”或“失败国家”的问题。要想完成一个全球层面的制度设计，意味着“全球层面”是思考全球问题的基本尺度。③秦亚青：《全球治理：多元世界的秩序重建》，北京：世界知识出版社，2019年，第113 页。西方哲学对“世界”的分析是缺失的，从“个人”“共同体”到“国家”，都是包含着物理、心理和制度的概念，可是到了“世界”这个最大的概念，却缺乏必备的制度文化意义，而只是一个自然世界概念，也就是说，“世界”只是个知识论单位，而没有进一步成为政治/文化单位。政治/文化单位到国家而止步，这就是西方哲学的一个重要局限性，它缺少了一个必要的视界。①赵汀阳：《天下体系：世界制度哲学导论》，南京：江苏教育出版社，2005年，第30 页。虽然康德提出的“人类所有民族国家”（civitas gentium）或者所谓的“世界共和国”是这样一个必要的“视界”，但它并没有完全超越民族/国家体系。②康德：《历史理性批判文集·永久和平论》，北京：商务印书馆，1997年，第114 页。从实践上来说，现在的联合国看上去几乎是康德想象的实践，但只是个准世界性单位，却不是理论上最大而且地位最高的政治单位，因为它不拥有在国家制度之上的世界制度和权力，而只不过是民族/国家之间的协商机构。
赵汀阳指出超出国家尺度的问题就需要在天下尺度中去理解。③赵汀阳：《天下体系：世界制度哲学导论》，南京：江苏教育出版社，2005年，第41 页。缺乏世界性制度的原因除了历史和现实所给定的实践困难之外，思想上或理论上的原因是人们在理解世界时缺乏理论准备，没有给予世界一个“世界”观，是“关于世界的某种地方观”（the view of the world from somewhere），不会关心世界利益。西方把世界看成是分裂的，把世界的完整性看成是“使命”而不是给定的概念，对“征服”的迷恋不是出于恶意，而是作为意识或者潜意识的“使命感”。④赵汀阳：《天下体系：世界制度哲学导论》，第50 页。可以看出帝国主义是没有“世界”观的世界理论，与之相反，中国在历史过程中形成了“天下”的概念，“天下”先肯定世界的先验完整性，然后在给定的完整世界观念下再分析各个地方或国家的关系。从全球治理的角度上讲，类似于“天下”的逻辑才是一种“世界”观，而不是地方观。
“人类命运共同体”是融合了传统中国“天下理念”，为解决全球问题而贡献的智慧，旨在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。人类命运共同体意识超越种族、文化、国家与意识形态的界限，为思考人类未来提供了全新的视角，为推动世界和平发展给出了一个理性可行的行动方案。人类命运共同体在联合国有关太空的决议中多次被提及，这表明世界开始意识到太空领域命运共同体的政治/文化意识和以联合国为主导的多边、多层次的公平公正的太空治理规则，是构建稳定的全球太空秩序的基础。正因为如此，《2021 中国的航天》白皮书再次呼吁各国在外空领域推动构建人类命运共同体。⑤中华人民共和国国务院新闻办公室：《2021 中国的航天》，新华网，2022年1月29日，http://www.xinhuanet.com/tech/20220129/17416f46921d4aca9b5dba5f680ed0f7/c.html。
六、结语
太空秩序的争夺是行为体运用综合影响力，试图对太空治理规则的制定进行控制的过程，太空治理规则制定权的主要竞争者仍然是主权国家，尤其是具有相当太空实力的太空大国。他们在这一领域内占据技术上的绝对或相对优势地位，又由于其先发优势，在本就拥挤的近地轨道抢占先机，使得发展滞后的非太空国家在太空轨道等存量资源的竞争中举步维艰。此外，太空为军事力量的赋能使得国际社会对太空军备颇为敏感，常年在联合国框架内外所探讨的太空军备治理规则倡议，虽久久未能达成具有实质性约束力的规定，但国际社会针对太空军控仍不懈努力，源源不断地表达对太空军备竞赛治理的高度重视及人文关怀。随着太空商业化的发展，太空资源治理问题提上国际社会议事日程。目前，所达成的太空治理规则几乎是冷战框架下的遗留物，然动者恒动，唯变不变，以两极格局为背景的规则已绵延数十年却不曾有突破性发展。太空格局大体反映了国际格局，而国际格局的变化体现为主要国家权力的相对变动。太空多极化已经成为时代的显著特征，与此同时，商业太空蓬勃发展，这都是推动太空治理规则发展的重要力量。
另外，太空实力强弱并不是太空治理规则形成的充分条件，很难有大国能通过一己之力来制定国际规则。盟友体系、战略伙伴、外交能力等都是为参与太空治理规则制定的有效表达形式，要想通过制定治理规则而形成有利于自身的秩序则有赖于围绕规则形成的较为稳定的一致意见。秩序是行为体稳定的行为模式，国际太空秩序可以理解为太空领域中各行为体稳定的行为模式。秩序的形成基于主要权力的分配，为了使秩序在一段时间内稳定，就需要规则来实施奖励、规范和惩戒等职能。行为体对规则制定权竞争的最终目的是秩序之争，即在某一领域创造有利于自身的秩序。美国的单边主义行为造成了单边主义与多边主义的对立、先发与后发的历史矛盾、成本与收益的鸿沟，太空规则治理的发展几近停滞。要从根本上破除僵局，必须形成推动太空秩序的动力。
中国是一个正在崛起的太空大国，在太空有着诸多利益，包括政权稳固、国家安全、国家发展等。制定公平公正的太空规制，构建稳定的太空秩序，确保太空可持续发展造福全人类，是包括中国在内绝大多数国家的共同呼声。习近平总书记在十九大报告中指出“实现中国梦离不开和平的国际环境和稳定的国际秩序”，中国“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”，①《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月27日，http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。体现了中国积极参与国际规则制定，增强在国际法律体系构建中的话语权和影响力，运用法律手段维护主权、安全、发展利益的战略远见和坚定信心。为适应太空规则制定权争夺复杂的情势，构建公正合理的国际太空秩序，2016年与2022年中国政府发布的两版航天白皮书强调中国应“加强国际空间法研究，积极参与外空国际规则制定”。②中华人民共和国国务院新闻办公室:《2016年中国的航天》，新华网，2016年12月27日，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/27/c_1120194868.htm。
主体多元、治理规则缺失和停滞是目前太空治理的重要特点。中国太空实力的发展改变太空格局，这意味着太空治理规则对中国的发展愈发重要，中国需积极参与到治理规则制定，把握机遇，应对挑战。中国要更多地提出建设性意见，用批判的眼光审视治理规则，摒弃不合时宜的规定，欢迎更多的行为体参与到治理规则制定中来，彰显太空是人类命运共同体重要组成部分；另外，要延续中国在这一议题中的传统优势，深化中国主导的议题的内涵，发挥具体项目优势，扬长避短，加速太空技术、太空战略思维革新。在此过程中，中国始终坚持在联合国框架下的多边主义，未来太空秩序的构建，既要坚定维护中国国家利益，也要遵循共商共建共享原则，关切其他行为体尤其是发展中国家的合理需求和利益，还要在地区和全球层次创建或完善既有协调机制，以推动太空命运共同体的构建进程。
