政府采购风险防范与管理研究

何绯红

(甘肃省特种设备检验检测研究院 资产保障部，兰州 730050)

提要： 随着经济社会的快速发展，我国政府采购规模逐年扩大，与此同时，政府采购暴露出的风险隐患急遽增多，尤其在近年来新冠肺炎疫情蔓延和国际局势叠加的复杂形势下，问题更加突出，如何防范和化解政府采购的风险隐患，成为当前经济社会亟须解决的问题。着眼于此，分析识别政府采购委托代理机构、釆购需求采购文件编制、组织评审活动、采购合同和采购档案管理等主要环节潜在的风险隐患，以政府采购全流程工作视域，对政府采购进行风险防范与管理研究，提出相应地风险防控措施，以期对规范政府采购行为，实现物有所值的采购目标有一定的助力作用。

一、问题的提出

我国政府采购于1996年率先在上海试点，至今已有20多年的时间，全国各地各级财政大都建立了政府采购的专门机构，推行现代政府采购制度。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，近年来我国政府采购制度改革不断深化，政府采购政策功能持续强化。国务院相关部门通过制定采购需求标准、预留采购份额、优惠评审价格、优先强制采购等各类政府采购政策，加大宏观经济调控力度，有效促进了我国经济社会的发展，保障了节约能源、保护生态、促进中小企业发展以及脱贫攻坚等国家战略目标的推进和实现。然而，作为政府履行其职能的重要手段，政府采购却是腐败等各类风险和问题的高发区。从财政视角看，政府采购制度的核心在于节约财政支出与预防腐败，同时调控市场方向，实现公共产品与服务供给质量和效率。防范和化解政府采购风险，形成政府部门、供应商、社会公众等全方位参与监督的机制有助于从源头有效地抑制政府采购中的各种腐败现象，同时促进企业公平竞争，鼓励企业绿色生产，规范市场行为，扶持中小微企业发展，调整和优化产业结构，保护民族产业。同时，由于政府采购活动是一项规模大、周期长、环节多、领域宽和牵涉面广的复杂、系统工程，其在实施过程中时刻都会面临预期采购目标不能充分实现进而影响政府职能实现的风险。尤其是近年来新冠肺炎疫情和国际局势变化等超预期因素叠加，我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，政府采购风险大幅增加，其中出现的政府采购质疑大幅增加，腐败现象时有发生，财政资金浪费严重，人们的满意度低等现象较为突出。鉴于此，以政府采购全流程工作视域，对政府采购的委托代理机构、釆购需求和采购文件编制、组织评审活动、采购合同和采购档案管理等主要环节进行风险防范与管理，研究提出有效的防控策略，对提高政府采购工作质效、实现物有所值的采购目标具有重要意义。

二、研究动态

政府采购是国家财政制度的重要组成部分和宏观调控的重要手段，是政府部门支出管理的重要内容。西方主要发达国家政府采购理论研究较为成熟，在理论践行中的制度体系也相对成熟，政府采购与预算管理、支付管理、资产管理、绩效评价及总账管理等相关业务系统相互衔接，形成了完整的财政支出、控制与报告体系。我国政府采购理论研究相对滞后，研究工作也滞后于实践，工作中许多已经成熟的、适合我国国情的做法和经验没有得到及时总结和提炼[1]。

(一)关于政府采购监管的研究

我国对政府采购的研究起步较晚，学界针对政府采购暴露的问题，结合国内政府采购实践进行了一定的研究，主要集中在以下几方面：在政府采购监管方面，提出可利用大数据分析辅助政府采购[2]；在新公共管理视角下应采取建立健全各类政府采购机制，防范采购风险[3]；通过推进政府采购电子化建设，践行“阳光采购”；加快实施“互联网+政府采购”行动，强化采购参与方监管，进一步规范政府采购流程，提升政府采购透明度，优化政府采购营商环境，营造公平竞争市场秩序等途径防范采购风险，提高采购效率，完善采购制度[4]。

西方主要发达国家政府采购的实践和理论研究有200多年的历史，实践和理论发展都很成熟，很早就通过立法形式对公共采购①规范管理。欧盟是西欧各国立足相互开放、相互依存、相互保护和相互扶持建立起来的一个国际区域市场，目标是通过关税同盟、政治同盟，实现经济一体化和政治一体化，目标也包含政府采购市场的相互开放。欧盟成员国原则上执行世贸组织的《政府采购协议》(GPA)②。GPA作为政府采购领域首次达成的有关各缔约国权利义务的法律框架，为促进开放政府采购市场，扩大国际贸易，在法律、规则、程序和措施方面设立了统一的国际标准。20世纪60年代，法国颁布《公共采购法》，对公共采购的方式、程序、受权人的权限及监督机制等做了详尽的规定，并在之后几十年的实践中，对该法进行了修改或补充。阿根廷为了增加政府采购的透明度，使政府能够获得更大的经济效益，防止政府采购过程中出现贪污腐败现象，颁布了《政府采购制度》，规定采购方事先须向主管上级提出申请，明确需要采购的目的、内容、期限，在获得批准以后，交有关部门统一分类招标。总之，欧美国家在政府采购领域已经建立了较为完善的法律法规体系和健全的监督机制，在强调节约财政资金的同时，也保护政府采购当事人的利益，尤其是重视保护供应商的利益，值得我国借鉴。

(二)关于政府采购风险识别的研究

多层面制度不完善、控制点不明确让内部控制管理难度增大，采购、专家评审、验收等过程中存在的问题难以及时发现，导致采购过程面临巨大风险[5]。在政府采购过程中，因为采购方、供应商、社会民众信息不对称及利益冲突等原因，各自都会出现不同的采购风险，采购方会存在“道德风险”，供应商会存在“生存风险”，社会民众会存在“被动性风险”[6]。有学者认为一些政府存在规避采购、信息公开不及时、不透明、采购需求制定不合理、评审专家选取不规范、干涉采购活动等现象[7]。

西方主要发达国家在政府采购风险识别研究方面相对成熟，在实践中也采用了完整的公共采购方式，包括集中采购、分散采购和招标采购等，其中招标是各国较为普遍使用的方法。通过发布《电子公共采购行动计划》，欧洲电子公共采购得到系统化、规范化的发展，欧盟电子政府采购的制度体系初步建立。根据法国的政府采购制度规定，金额超过70万法郎的项目必须在全国招标，超过130万法朗的项目必须在欧盟范围内招标；意大利的政府采购形式有公开招标、两阶段招标、小范围招标、谈判采购、快速采购等形式，其中最主要的就是公开招标。2001年意大利正式采用电子手段进行采购，Consip公司③通过电子方式对政府采购的供应商、货物规格及价格进行评选[11]，政府部门在Consip公司评选出的供应商及货物、货物规格及价格几个范围内，直接自行采购。中国关于政府采购风险识别的研究明显滞后，应借着中国积极加入GAP时机，加速对国外理论成果的研究学习，研判政府采购市场开放对我国的影响，以有力有效的研究工作助推我国顺利加入GAP。

(三)关于政府采购风险防范措施的研究

金彤认为采购人的风险主要表现在采购标的无法按期交付、采购标的不合格或不优质等方面，应通过树立全过程采购风险防范的理念，强化事先预警、事中事后监管等途径化解[8]。徐国斌等认为政府采购主要存在采购人“本位主义”思想严重，供应商“诚信经营”意识淡薄，专家评审“履职尽责”落实不力，政府采购中心“依法采购”执行不严等风险，应采取加强政府采购软硬件设施平台建设，延长政府采购监管链条，加大政府采购政策宣传力度，有序健全政府采购管理制度等措施防范采购风险[9]。杨青海等认为政府采购执行阶段主要存在法律风险、监管风险和市场风险，应从加强对采购人在采购活动中行为的约束，推进电子化政府采购，加强供应商诚信管理，加强专家库建设，采购代理机构要加强对从业人员的管理等方面化解风险[10]。王周欢认为对政府采购风险必须进行全程跟踪、动态管理，加强政府采购风险评估和预警工作，逐步建立政府采购风险防范体系，构建政府采购风险管理机制，完善应对预案，提高风险决策处置能力，把加强风险评估和监测预警作为前提，把提高防范能力作为基础[11]。

三、我国政府采购现状

(一)我国政府采购规模庞大

我国政府采购经过20多年的发展，制度不断完善，管理体系逐渐成熟，采购规模随着经济的发展也越来越庞大。特别是2015—2017年，政府采购规模增长迅猛，连续三年增长速度在20%以上，2015年全国政府采购规模首次突破2万亿元；2018年开始，增长速度变缓。从表1可知，我国政府采购规模近年来从增加迅猛到增速趋缓，而占GDP的比重和财政支出的情况基本保持平稳，其原因可能是国家政策调整对政府采购的影响。一是我国经济发展新常态已从高速增长转为高质量发展，政府降低运转开支，由追求支出的数量庞大转变为重视支出的绩效提升。二是与国家深化政府采购改革分不开。近年来，我国通过“放管服”改革，在政府采购领域推动采购人主体责任落实，保障采购人的采购自主权，逐步提高了财政资金的使用效益，这是我国经济社会高质量发展的一个重要表现，也体现出国家运用政府采购宏观调控手段取得了良好效果。

表1 2013—2020年全国政府采购规模情况

(二)政府采购法规制度框架基本形成

2002年6月29日，《中华人民共和国政府采购法》经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过，我国首部政府采购专门法律从此诞生。经过20多年的努力，逐步形成了包含法律、法规、规章和规范性文件三个效力层次的政府采购法律体系：第一层次是法律类，包括《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国行政诉讼法》中有关政府采购合同、政府采购活动质疑与诉讼等相关法律法规；第二层次是法规类，包括《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等行政法规，以及《云南省政府采购条例》《深圳经济特区政府采购条例实施细则》等地方性法规；第三层次是部门规章和规范性文件类，包括国务院各部委和地方政府颁布的规章。我国政府采购方面的部门规章和规范性文件大多出自财政部，例如《政府采购需求管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》《关于政府采购管理暂行办法》《政府采购合同监督暂行办法》等。政府采购法律体系的不断完善对规范我国政府采购行为、充分发挥政府采购功能起到了巨大的促进作用。

(三)政府采购方式多元化

我国政府采购法规定，政府采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。2021年，财政部发布《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》，将框架协议采购作为现有政府采购方式的补充，解决协议供货、定点采购中竞争性不足，以资格入围方式选定供应商，采购价格虚高等阻碍公平性竞争的相关问题。

从表2可知，我国公开招标采购规模逐年上升，一直占据绝对主导地位，是我国政府采购的主要方式，2020年公开招标采购规模较2018年上升了8.8个百分点，询价采购和单一来源采购规模则呈下降趋势，分别下降1.2和7.5个百分点，其他采购方式占比基本持平。主要原因是随着反腐倡廉的推进，采购人片面追求程序合规，认为采用公开招标采购方式风险小而导致公开招标方式占比上升，单一来源采购方式风险大而避免采用，单一来源采购占比下降。

表2 2018—2020年各类政府采购形式占比 %

从表3可知，货物类采购规模的绝对指标逐年上升，相对指标总体呈下降趋势，由2013年的30%下降到2020年的24.8%，下降了5.2个百分点，主要原因是各地各部门贯彻落实厉行节约要求和严控“三公经费”。服务类采购规模呈上升趋势，占比由2013年的9%上升到2020年的27.9%，增加了18.9个百分点，2017年以前，服务类占比一直低于货物类占比，但随着政府购买服务改革的深入推进，服务类采购需求不断增加，服务采购范围也不断向社会公众提供的服务快速拓展，服务类采购规模占比自2017年开始超过了货物类。工程类采购规模从绝对指标看呈上升趋势，从相对指标看呈下降趋势，由2013年的61%下降到2020年的47.3%，下降了13.7个百分点，究其原因主要是受严格控制政府性楼堂管所建设、部分地区前期投资项目逐步完工等因素的影响。

表3 2013—2020年政府采购结构情况

从表4可知，2016—2020年政府集中采购和部门集中采购从相对指标看都呈现出逐年下降的趋势，政府集中采购规模占比由52.9%下降到33.5%，下降了19.4个百分点；部门集中采购规模占比由19.7%下降到11.1%，下降了8.6个百分点；分散采购规模占比逐年上升，由27.4%上升到55.4%，究其原因主要是中央和各级政府落实“放管服”要求，采购人分散采购范围和采购自主权扩大，政府采购深化改革取得显著成效。

表4 2016—2020年政府采购组织形式分析表

(四)政府采购政策功能不断增强

随着经济发展和我国政府采购制度改革的深化，政府采购逐步成为与财税手段、金融手段并列的宏观经济调控手段，经济和社会目标的公共政策功能日益增强。

在支持乡村产业振兴、巩固脱贫攻坚方面成效显著。为推动乡村产业振兴政策取得实效，财政部以政府采购脱贫地区农副产品作为支持乡村产业振兴的重要抓手，对各级预算单位提出预留不低于10%的食堂食材采购份额，通过“832平台”采购脱贫地区农副产品等，2021年累计采购超过100亿元，取得良好社会效益。

在支持中小微企业发展方面效果显著。根据财政部公开信息整理统计分析：2016年全国政府采购中小微企业的总采购规模为24036.2亿元，在全国政府采购规模中的占比为77.3%。2020年全国政府采购中小微企业的总采购规模为27918.0亿元，占全国政府采购规模的75.5%；小微企业采购规模14046.4亿元，占中小微企业采购规模的50.3%。2016年以来，政府采购额每年有七成以上来自中小微企业，政府采购在促进中小微企业成长、助力高质量发展方面功不可没。

政府采购在促进生态环境保护方面发挥了积极作用。通过完善政府绿色采购需求标准、全面落实绿色低碳产品强制采购、优先采购节能环保产品等政策，不断加大在生态环保领域的投入力度和绿色建筑的推广力度，政府采购政策功能在促进生态环境保护方面发挥了积极作用。从表5可以看出，政府优先强制采购的节能、节水产品以及环保产品在同类产品采购中所占比重遥遥领先，占据绝对主导地位，充分反映了政府支持环保的力度和决心。

四、政府采购主要工作环节风险分析

政府采购的核心是保证质量，依法合规地满足采购人的合理需求，实现物有所值的政府采购目标。但在涉及面广、政策性强、技术复杂、廉政和业务风险大、社会关注度高的情况下，要依法合规实现采购目标，必须要特别关注和识别政府采购主要工作环节的风险。

表5 2016—2020年优先强制采购节能环保产品情况

(一)委托采购代理机构风险的识别与分析

我国政府采购法及其实施条例规定，纳入集中采购目录的货物、工程和服务实施集中采购，集中采购目录之外，采购限额标准之上的实施分散采购。集中采购由当地集中采购机构采购；分散采购由采购人自行采购或委托社会采购代理机构采购。此环节风险主要有：一是采购人对代理机构的代理水平不了解，自行选择的代理机构可能与代理的采购项目不相适应，“他人介绍”或“自我推荐”容易演变成领导打招呼、熟人拉关系和不正当竞争关系。二是代理服务费既无国家指导价也无行业标准，因此存在虚高代理服务费可能产生新的腐败风险，也存在过低代理服务费可能引发采购代理服务质量不高的风险。三是在放管服改革背景下，采购代理机构由代理资质改为名录登记管理方式，代理机构数量激增，代理市场竞争日趋激烈，财政监督管理力量未得到及时有效补充，导致代理行业鱼龙混杂、乱象丛生，相当比例的采购代理机构成立时间晚、规模比较小，从业人员经验少等，委托代理风险凸显。根据中国政府采购网公开信息：2021年度全国政府采购市场有代理机构24514家，较2020年同比增加了5158家，增幅26.65%；其中社会代理机构22874家，占93.31%；代理项目数70.6万个，占项目总数的81.99%，代理项目金额17644.37亿元，占项目总规模的83.64%；集中采购代理机构1640家，占6.69%，代理项目数15.5万个，占项目总数的18.01%，代理项目金额3451.2亿元，占项目总规模的16.36%。

(二)采购需求和采购文件编制的风险识别与分析

采购需求的完整、准确编制对实现项目目标意义重大。采购人编制采购需求，应落实政府采购法、政府采购法实施条例和政府采购需求管理办法中关于采购需求的要求。对采购的标的及其需要满足的技术、商务要求清晰、完整、明确。采购人可能因为能力或者时间等因素，导致市场调查欠缺，采购需求不科学，不符合预算、资产、财务等管理制度规定；不能提出采购实施计划、风险防控计划和明确的采购需求，文件编制也不规范，导致政府采购项目被质疑的现象较多。比如设定的资格条件、采购需求、评分细则等具有倾向性和排他性，设置的评审因素与采购项目毫无关系，将特定的业绩、奖项设为加分条件或者中标、成交条件等，也有因采购文件描述不够明晰、准确、存在歧义，专家在评标现场发现而终止评审的情况。以甘肃省政府采购网公布的政府采购投诉举报信息统计数据为例：2018—2021年投诉举报分别为176次、208次、233次和241次，公开信息表明投诉举报呈逐年攀升趋势，采购文件导致的采购风险日益增大。

(三)现场评审风险的识别与分析

我国现行政府采购实行评审专家制度，即借助第三方专业技术力量帮助采购人选择最大限度满足采购需求的供应商(或产品)。政府采购评审活动直接关系采购人、供应商切身利益，关系采购活动能否顺利开展，更关系采购结果的合法有效性。现场评审风险主要有评审专家不专、评审质量不高、综合效率低下、采购人不满意、供应商不满意等风险。一是政府采购活动中临时抽取专家组建的评标委员会属于临时性权威组织，负责按照采购文件评标并提出评审意见难度较大。通常评标委员会很难在较短时间内完全读懂采购文件，理解透采购需求和采购项目的技术内容，一般在对采购文件、采购需求“似懂非懂”状态时就开始了评标工作。在这种状态下评标委员会难以把采购文件中制定的采购需求与供应商响应文件内容充分结合起来全面、客观、正确地进行评价，更多的是凭个人感知表象片面做出评审结论。例如：投标人技术应答的语言表述与招标文件对采购项目的语言表述字句有些不同或者顺序不一样，但是从其字里行间中能够综合分析出与采购文件的意思表示是相同的，可评标委员会却以投标应答内容没有与招标采购文件内容要求完全一致，属于未实质性响应采购文件要求而判定供应商投标文件无效，从而导致供应商的质疑、投诉。二是评审专家的专业能力、认知水平、综合素养等差异较大，责任心不强等现象客观存在。了解政府采购规则、专业精通和具备良好道德素养三者兼备的评审专家较为稀缺，或者在一个采购项目中难以匹配到较高水平的评标委员会。并且在评审活动中，采购文件对采购项目(产品)参数、采购需求的描述是“死”的，但是投标人对采购文件的理解和投标响应是“活”的，评标委员会对采购文件和投标文件的认识理解也是“活”的。如果要求其他投标产品必须做到与招标参数完全一致(或与招标技术描述内容完全相同)，才能得分、或者才能通过符合性审查，这本身有违客观实际，有违政府采购公平竞争原则。不同厂家的产品客观上存在综合功能相同但产品技术参数功能定义方式、表述方式不相同的情况，实质性响应采购文件评判难度很大。特别需要评审专家综合分析考量采购需求中的产品综合功能效用与投标响应文件中展示的投标产品的综合功能效用，运用自身专业技术特长进行评价对比分析，客观、审慎做出评审决定。三是评审质量有待提高。采购人及其委托的采购代理机构，在组织实施公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、竞争性磋商、单一来源等采购方式的政府采购活动中，要依法、依规组建评标委员会，要充分保障评标委员会的独立评审权。实践中，评标委员会的评审意见偏向采购人意向，这和政府设置专业采购代理机构的初衷以及采购人委托进行专业采购的目标都不一致，评审质量有待提高，专业度需要加强。

(四)合同签订及履约验收的风险识别与分析

1.政府采购合同签订风险识别与分析

根据政府采购法及其实施条例规定，采购代理机构应当在规定时限将评审报告提交采购人。采购人在规定的时限内，根据评审报告确定中标或者成交供应商。分析识别此环节的风险主要有：中标或者成交的供货商信用不好或者无履约能力，不能在规定的时限内签订政府采购合同；双方签订的政府采购合同和招标采购文件不一致；或双方无正当理由拒签合同。中国政府采购网公布的政府采购严重违法失信行为记录名单显示，2017—2021年严重违法失信记录分别为7个、2个、21个、66个和384个，政府采购信用风险随着政府采购规模和市场竞争增大呈急遽增长态势。

2.合同履行及履约验收风险识别与分析

政府采购合同一旦签订，就必须按约履行。履约验收一般是指采购人按照合同约定，对合同标的物履行情况按事先预定的标准进行检验是否符合要求；或者对合同执行过程中的关键节点进行阶段性检验、评估；或者对合同执行的最终结果进行检验和评估的活动。政府采购合同履约验收是采购活动的最后一个环节，也是保证政府采购质量的关键环节，对政府采购项目有极强的约束作用。某种程度上甚至对规范政府采购行为、提高财政资金使用效益具有决定性作用。采购项目验收如果不严格执行，政府采购质量将会大打折扣。履约验收风险主要有：采购人认知不到位，不重视验收，未制定科学合理、标准规范的验收方案；验收活动中缺乏责任心，措施不细化，履约验收相关工作不能顺利开展；缺乏专业验收人员或者验收人员敷衍塞责、马虎了事，严重影响政府采购工作质量。验收走过场落实不到位的现象仍然较为普遍，验收工作环节存在巨大风险。

(五)政府采购档案管理风险的识别与分析

政府采购档案指政府采购项目在全流程活动中形成的具有查考、利用和保存价值的文字、图纸、图表、声像、磁盘、光盘等等载体材料。政府采购档案管理工作指对政府采购项目资料进行收集、整理、分类、装订、保存的过程等，是政府采购工作的重要组成部分。政府采购专门档案是对政府相关部门采购活动及各项决策进行记录，作为一种特殊的档案，有确保政府采购公正、公开、公平的重要意义。政府采购档案管理环节的风险点主要有：缺乏对政府采购档案重要性的认识，未将政府采购档案作为一种特殊的或者专门的档案，实行统一的管理；无收集、归档的意识，加之政府采购项目流程多、时间长、活动复杂资料多，经手人多流动性大，导致后期收集困难，资料遗失无法弥补；不重视管理，不能按合理期限保存，尤其是保存年限与采购标的使用寿命同期的档案资料；政府采购档案还是问效问责的有力证据，档案资料丢失导致出现违法采购结果无人负责，责任无法追究风险；特殊的政府采购档案是国家档案管理的重要组成部分，还存在泄密的风险。

五、政府采购风险防控措施

笔者通过梳理政府采购流程主要工作环节，进行风险识别和分析研究，提出以下风险防控策略。

(一)明确采购代理需求，科学遴选，集体决策

采购代理机构作为直接服务于政府采购的中介机构，服务质量和服务水平的高低关系到政府采购的执行效率。一是采购人应建立集体研究决策机制，选择整体代理质量和水平高的代理机构。采购人要从代理机构人员配备、业务水平、评审场地、行业信誉等方面制定选择代理机构的内部决策程序、评选方法和标准。要根据项目特点和自身实际需要，提出明确、完整的代理服务需求，根据需求明确采购代理机构的代理事项，签订委托代理合同。二是要科学合理核算、确定采购代理服务费金额或标准。《政府采购代理机构管理暂行办法》第十五条规定，“代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、成交供应商支付”。而收取过高采购代理服务费，会导致供应商把合同履约成本内转，不利于保证采购项目的质量;收取过低采购代理服务费(甚至低于成本报价、零报价收费等)不利于代理机构正常开展采购工作，容易使代理公司发生“堤内损失堤外补”的违规情形。三是可以参照政府采购磋商采购方式，采用综合评分法择优评审确定采购专业水平高，综合服务能力强，信誉度好，能够高质量、高水平地服务于政府采购的代理机构，与之签订采购委托协议。这种做法既有代理服务费价格竞争，又能好中选优、“物超所值”。这是一种比较科学合理的代理机构选择确定方式。四是可以采取固定服务费抽签法确定代理机构。采购人合理确定好采购代理费收取金额或标准和具体服务内容要求后，可以择优邀请3家以上采购专业水平高、综合服务能力强、信誉度好的代理机构参加抽签比选，并在其中随机抽取一家委托代理业务。

(二)咨询论证采购需求，规范编制采购文件

一是按照内部控制要求，设计建立采购需求管理机制。明确采购需求定位，扎实搞好市场调查，准确、科学、合理制订采购需求；根据绩效管理要求，进行风险分类和风险预判，预先准备应对措施和应对方案，减少和规避风险。采用前期咨询、论证及问卷调查等多种方式对采购需求进行需求调查和市场调研，并且选择的调查或调研对象一般不少于3个且具有代表性。二是加强采购需求论证和社会参与。采购需求可以直接引用国家和行业标准、地方标准等标准、规范，必要时可邀请相关专业人员参与咨询论证，也可以委托第三方机构进行专业咨询服务。采购人应当根据采购预算、采购政策以及市场调查情况等，科学合理地确定采购需求；采购需求应当合规、完整、明确、规范。采购人在进行需求调查时，应尽可能包含产业发展、市场供给、后续运行维护、升级更新、备品备件等相关情况。切实做好采购需求论证，要充分发挥专家作用，促使需求的制订更精准，更合规。三是采购资金要有保障，资金来源要合规，业务部门协助财务部门负责编制采购预算和落实采购计划，审核部门要对采购预算指标是否到位、采购计划是否按时编制等进行全面审核，确保采购需求符合预算、资产、财务等管理规定。四是要精心编写采购文件，依法规范表达采购需求，要做到采购文件依法合规、严谨易懂，符合语法规范无歧义，否则可能产生质疑投诉事项，影响项目实施和采购效率。加强对采购文件的审查，如采购文件中所列的资格条件是否是实施采购项目的必要条件，资格条件和实质性要求与供应商履行项目合同有无必然联系，采购文件要求的采购需求和评审因素是否具备最低限度的市场竞争，是否存在足够多的投标人、投标产品能够正常参与投标。五是要加强政府采购相关专业及法律法规的学习和研究，提高采购文件的编制能力和专业水准，避免因采购文件存在瑕疵使专家停止评审的情形发生，从而不断提高采购效率。

(三)加强现场评审监督，提高质量，防范废标

采购代理机构是政府采购评审活动的直接组织者、现场管理者和监督者，评审活动组织得力、方法得当，发现问题及时依法纠正，就能有效控制评审风险，提高评审质量，保证采购结果的合法有效性，有效防止采购纠纷的发生。评审环节的风险防控能够充分展示采购代理机构规范化、专业化的政府采购执业水平。一是开标前做足功课。采购代理机构要读懂采购文件、理解透采购需求；要充分听取采购人采购需求的意思表示，进一步了解采购项目背景、用途等；要认真分析采购项目所属行业技术规范、相关法规制度、市场生产或销售行情等综合因素，积累采购专业素养。对一些关键性参数，可能出现供应商投标响应与采购文件表述、评标委员会理解不一致，从而引发评审争议，做好解释应对准备。二是依法依规抽选专家成立评标委员会。采购人和代理机构要根据项目特点选择抽取与项目相匹配专业的专家，方可保证评审质量。采购代理机构受采购人委托，在开评标前应按法律规定针对采购文件、采购需求、采购项目特点和注意事项，以及如何正确理解评审因素、准确把握评审标准等事项向评委进行解读、说明，这非常有助于评委尽快熟悉采购文件、正确理解采购项目内容。代理机构的解释说明应当准确把握尺度，不能有明显的倾向性、误导性。在出现供应商投标响应与采购文件表述、评审委员会理解不一致引发评审争议时，按法律法规的规定做出明确解释。三是切实加强对评审现场的监督管理。对不按照采购文件规定的评审标准、评审方法、评审程序要坚决制止，依法纠正。加强现场评审风险控制，对保证采购质量具有十分重要的意义。采购代理机构应认真履行监督职责，对评审活动中采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为要敢于“亮剑”，依法依规及时制止或提出纠正意见，同时做好书面记录，必要时向财政部门报告，由财政部门以政府采购监督检查程序予以纠正。评标结束后，采购人和代理机构应根据专家履职情况做出客观评价，并及时向财政部门反映评审中的问题。采购代理机构应当对评审结果进行校对，对重大差异情况应当要求评审委复核或书面说明理由。四是要精选委派采购人代表。《政府采购法》等法律法规明确规定评审成员中应当有采购代表，这充分体现了采购人主体地位、发挥采购人主体作用，依法保证采购质量、实现采购目标的立法精神。采购代表要具备业务能力强、政治可靠的素质，对采购项目熟悉的代表可进入评标委员会评标。

(四)依法依规签订合同，强化合同履约验收

1.签订合同环节

一是采购人在签订合同时，应严格按照内部控制管理规定，履行合同签订审批程序。二是代理机构要发挥行业专业优势，监督指导采购人与中标成交商按照采购文件和投标响应文件的约定事项签订合同。三是财政部门对不按采购文件签订合同的采购人和无正当理由拒签合同的供应商依法惩处。

2.合同履行及履约验收环节

一是落实内控建设的要求，从机制上抓好履约验收。严格按照不相容岗位分离的原则，将项目需求提出与建设、项目采购及履约验收区分开来，在制度设计时将这三部分安排不同的部门(单位)和人分别实施与执行。验收各具体环节的责任部门及人员应明确，验收过程的记录应完整可追溯。二是根据采购项目特点前置履约验收方案，必要时在采购文件中予以明确。采购人应根据项目特点成立专门的验收小组，制定翔实的验收方案，方案应包含验收小组的人员安排、验收程序、验收依据及内容、验收方法与手段、验收发现问题的处置及验收结论与应用，验收小组应以技术专家为主，必要时聘请法律或经济方面的专家。采购人可以根据需要设置出厂检验、到货检验、安装调试检验、配套服务检验等多重验收环节;服务类项目可根据项目特点对服务期内的实施情况进行分期考核，结合考核情况和服务效果进行验收;工程类项目应按照行业规定的标准、方法和内容进行验收。对采购人和使用人分离的采购项目，应当邀请实际使用人参与验收。采购人、采购代理机构可以邀请参加本项目的其他供应商或第三方专业机构及专家参与验收，相关验收意见作为验收报告的参考资料。三是采购人坚持原则，严格履约验收。采购人对专业性强的项目要聘请行业专家或第三方检测机构参与验收；对需要送检的一定要按要求送检。采购人要始终把维护国家、集体和单位利益放在第一位，对于履约验收中发现的问题要坚持原则、不讲人情、敢于说不(即不予接收使用、不予付款、不予通过验收)。供应商在履约过程中有政府采购法律法规规定的违法违规情形的，采购人应当及时报告本级财政部门。四是根据法律要求对验收结果进行公告。现行政府采购法律中，规定了向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当于验收结束之日起2个工作日内向社会公告。其他项目可以根据采购人的需求进行公告。

(五)重视资料收集归档，实现采购档案溯源

一是贯彻《中华人民共和国档案法》关于集中统一管理档案的基本原则，根据政府采购法及政府采购法实施条例要求，由国家档案局、财政部出台《政府采购档案管理条例》或在政府采购法律制度体系中补充完善政府采购档案管理内容，将全国的政府采购专门档案管理工作进行统一，对档案资料的范围、责任主体、移交责任与时间要求、保存与销毁、查看等级、法律责任等方面提出规范要求。二是妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。三是提升档案管理的信息化水平，提高档案数据的分析、应用效率，为政府采购做好数据决策支持。在大数据浪潮汹涌而至的时代，政府采购档案管理也应顺势而为，推进大数据时代档案管理事业转型升级，提升档案管理的现代化水平。

(六)强效电子信息监管，实现专业合规高效

习近平总书记在2016年的网络安全和信息化工作座谈会上指出：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。”政府采购体制改革也应与“数字政府”建设相协调。国际国内的实践都已表明，电子政府采购的效果非常显著。一是有利于降低政府采购交易成本。实行电子化采购，供应商不仅可以节省采购文件和投标文件的费用，也节省了现场报名和投标等所需的交通、住宿、餐饮等费用，大幅降低中小企业参与政府采购的资金压力，有利于调动中小企业参与的积极性，进而增加其中标、成交概率。二是有助于规范政府采购行为，使政府采购工作更加专业合规高效。三是有利于提高监督管理的透明度，最大限度地避免人为因素的干扰，有助于抑制腐败现象的发生。四是电子化使地域限制被打破，不仅中小企业平等竞争的机会增加，也增强了政府采购的竞争力。在当前新冠肺炎疫情持续的情况下，是否实行电子化采购，可能直接决定了一个企业能否参与项目竞争，能否拿到订单。而在经济形势复杂严峻的时候，一笔政府采购订单可能直接决定一个企业的生死存亡，并间接影响到几十甚至上百个家庭。

注 释：

①欧洲、美国及WTO的用词不同，习惯用“公共采购”而非“政府采购”。

②Consip公司是意大利中央政府集中采购机构，集中采购的范围主要是货物和服务。