风险与可持续生计为中心的防返贫监测预警框架

左 停 李泽峰

(中国农业大学 人文与发展学院，北京 100083)

提要： 在取得脱贫攻坚全面胜利之后，防止返贫是中国巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接过渡期、乃至整个全面推进乡村振兴阶段的工作重点。不同于现行的标准较低、标的群体较少的暂时性防返贫监测帮扶，在整个生计过程中对具有返贫风险的脱贫户进行监测预警并帮扶是防止返贫更为有效的举措，这也对防返贫监测预警提出了更高的要求。着眼于乡村振兴战略的中长期目标，基于可持续生计理论构建了风险与生计过程为中心的防返贫监测预警框架及其相关要素关系、核心原则和过程阶段。对防返贫监测预警的基本单元、标的群体特征、指标和工具、统一性和地区差异性、时长和周期性等方面政策应用进行了详细讨论。

一、研究问题及其研究背景

中国政府已于2020年取得了脱贫攻坚战的全面胜利，完成了消除现行标准下绝对贫困的历史性任务。但是乡村社会经济的风险有增无减，客观上存在部分脱贫户脱贫标准和脱贫质量不高的问题，这也可能引发一定规模的返贫现象。换句话说，在乡村振兴较长的时间阶段都将存在脱贫成果巩固拓展与脱贫人口返贫威胁之间的矛盾[1]，这可能会成为推进乡村振兴战略、实现全面小康目标的阻碍，因此，“贫困—脱贫—返贫”这一路径应该得到及时的阻断，否则会陷入“低水平均衡陷阱”的传导怪圈。

蒋和胜等人的研究指出，我国已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险[2]。就收入而言，何秀荣等人的研究表明，相当部分的脱贫人口仅仅是脱离绝对贫困的收入水平，还有相当部分当年稍高于建档立卡贫困户标准的农户(被称为“边缘户”)也只是在高于贫困收入线的边缘处，甚至有滑入贫困的风险[3]。此外，随着长期物价水平趋于上涨和平均生活水平的提升，贫困标准的设定实际上也是动态调整的，世界银行将于2022年秋季将全球贫困线将由1.90美元上调至2.15美元[4]，如若预警帮扶措施与当前贫困标准代表的生活水平不相匹配，包含原有的脱贫不稳定和贫困边缘人群在内以及更多的低收入人口将会面临较大的返贫致贫风险。进一步而言，现阶段脱贫人口生计资本抗风险能力较为脆弱，个体的脆弱性和应对风险的能力不足，易出现刚性支出较大或收入大幅缩减，进而导致基本生活出现困难。从欠发达地区的情况来看，农业产业受市场供求、季节变化和自然灾害的影响发生波动，农产品的销售面临不确定的自然和市场风险，与此同时，基础设施和公共服务较为薄弱的地区在教育、医疗、就业和养老等方面也面临不同程度的风险。此外，该群体还面临着全球环境、气候、贸易和公共卫生等外部不确定性风险隐患的影响，不同类型的风险叠加和交织则易出现因缺乏足够的风险抵抗能力而形成的损害。

因此，即便在脱贫攻坚目标任务完成之后，脱贫户依旧会面临社会经济体系中存在的各种风险，部分脱贫质量较低的群体面临着程度更高的返贫风险，其余脱贫人口在短期内即便没有面临返贫风险，也应进一步提升脱贫质量以更好地巩固脱贫成果。面对客观形势，2019年中央一号文件和同年召开的全国扶贫开发工作会议首次提出建立健全返贫监测预警和动态帮扶机制，减少和防止脱贫人口返贫。2020年，国务院扶贫开发领导小组发布《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，要求各地要尽快落实做好防止返贫监测和帮扶工作。在五年过渡期的第一年，防返贫监测和帮扶开始被置于极为重要的位置，中央强调要持续推动同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫[5]，为防止脱贫后规模性返贫，2021年中央农村工作领导小组出台《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)，指出在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，要从制度上预防和解决返贫问题，即增强风险消除的稳定性，并针对全国防返贫监测信息系统中的风险消除程序作出严格的规定。2022年，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》也强调要坚决守住不发生规模性返贫底线，完善监测帮扶机制。近年来中央所发布的各个重要文件除了强调监测和帮扶之外，还对返贫事前干预提出一定要求，将及时监测并阻断脱贫人口再次返贫作为过渡期贫困治理的关键。

目前地方政府大多都按照“先监测、后预警、再帮扶”的思路开展工作，防返贫动态监测工作在基层干部排查和部门筛查预警两方面虽然取得了一定的成效，但是客观上没有真正理清监测和预警两者之间的逻辑关系，存在投入资源过多、基层实施压力过大以及效率低下等问题。不仅如此，在该项工作的落实过程中，防返贫预警这一工作存在监测范围过窄、预警工作缺位、被边缘化或者没有和监测区分开的问题。防返贫帮扶的逻辑是“脱贫户生病了，给其看病”，而防返贫监测预警的逻辑则是“及时发现并提示脱贫户生病的征兆”，二者存在本质区别，且防返贫监测预警的工作应当先于防返贫帮扶，应更加具备前置性和系统性。总体而言，防返贫监测预警的本质应是对脱贫户的脆弱性、自我发展能力[6]以及面临的外部风险等进行综合评价，并在帮扶机制的实现上对其进行查漏补缺，由此从根本上解决其所面临的各种生计问题，使其具备稳定的、可持续的远离贫困的能力。

当前的防返贫监测预警机制存在诸多问题，主要表现在三个方面：第一，现有的风险监测指标难以对标的群体生产生活中存在的潜在风险进行精准研判。现有防止返贫的监测指标与之前建档立卡贫困户的基本指标相近，以家庭收入、健康状况和劳动技能为主要研判指标，辅之以社会政策救助身份特征。监测指标如果不进一步完善则容易将防返贫标的群体等同于贫困群体，难以与低收入人口帮扶相衔接。第二，监测对象主要聚焦于风险影响的对象。监测对象的划定主要以过去建档立卡数据中的脱贫不稳定户为基础进行补充，监测对象中的脱贫不稳定、贫困边缘户和突发严重困难户皆是已遭受风险影响的对象，还有一些生理脆弱性群体和生计基础薄弱群体也存在各类风险隐患，但是并没有被纳入防止返贫监测范围之中。第三，在监测预警机制中对风险的理解不充分，现有的防返贫监测预警机制的制度设计基于“确保脱贫后不再返贫”的目标，风险消除的对象其实是指向已经遭受风险影响的对象，通常是对贫困防范效果的表述，如2022年全国第一季度的防返贫监测数据中有近70%的监测对象已消除返贫致贫风险[7]。然而，严格意义上来讲，风险是永恒存在的，更为准确的政策意涵表述应为“风险致损”或“风险影响”的消除。以上几个问题显示了防返贫监测预警制度设计的不足，这与目前基层政府继承了脱贫攻坚对贫困治理的路径依赖有关，同时各地的防返贫监测标准和监测预警方案需要顾及适应性和可行性，加之每年对防返贫工作考核评估的压力，在具体实践中难以兼顾防返贫监测预警机制的系统性和完整性。总而言之，当前的防返贫工作需要跳出原有的贫困治理思路，并基于返贫致贫隐患所涉及的范围重新构建防返贫监测预警框架。

需要进一步明确的是，现阶段所开展的防返贫工作不仅是五年过渡期巩固脱贫攻坚成果的需要，也是今后中国全面推进乡村振兴需要始终坚守的底线，更是今后全面实现现代化、推进共同富裕必须要考虑的重要因素。从长远发展来看，防返贫监测预警是国家治理现代化的基础工程，现阶段需要为全面落实防止返贫政策构建一套系统性的理论框架。

二、学界已有成果梳理

全面脱贫之后中国面临的首要任务是防止返贫和推进乡村振兴战略，乡村得以振兴，防止返贫当为必需[8]。在既往对于贫困的研究中，学者们针对贫困治理经验，从不同视角、不同学科展开了一系列研究，以经济学、政治学、社会学为视角的学术成果纷呈多样，为后脱贫时代巩固脱贫成果奠定了较为坚实的理论基础。

从目前的研究成果来看，对于风险和脆弱性的关注贯穿贫困研究的各个阶段，返贫风险是防返贫监测预警的核心。虽然随着绝对贫困现象的消除，脆弱性和边缘性的“内生症状”也得到一定程度的缓解，但在外在风险的激化下，仍有可能导致贫困现象的产生[9]。虽然脆弱性和边缘性并不必然表现出贫困，但是二者意味着具有更大的返贫致贫的可能。脆弱性是指社会或自然，由于受到内外部因素及系统自身演化过程的共同作用，而形成的易受攻击或结构与功能易受损的特性[10]，通常用于衡量受打击的程度和对风险的抵御能力。脆弱性与风险相伴而生、不是孤立存在的，二者的关系是相对的、动态的，并共同嵌入于农户家庭的生计系统中。风险的程度是潜在的危害和脆弱性的乘积[11]，即个体的脆弱性越大、遭受潜在危害的风险越大。边缘性指以社会性因素作为根源而产生的个体或群体的社会适应问题[12]，既是个体的概念，也是群体的抑或区域性概念，贫困的边缘性主要表现为群体或区域之间在获得资源、机会、名誉和权利等方面的差异，因社会资源和权利的缺失被排斥到主流生活之外而陷入贫困的现象，再分配中教育、医疗和健康等公共服务资源的不平等会进一步加剧个人、家庭和地区间的相对贫困的边缘状态，处于社会底层的社会群体会由于此种分化产生明显的相对剥夺感和缺失感[13]。脆弱性和边缘性分析有助于提升对与贫困相关问题的敏感性，为系统地设计防返贫监测指标、识别监测对象、制定和实施具有针对性的相关保护政策提供参考。

而在返贫应对路径和返贫治理方面，现有研究主要从先期预防和返贫治理两方面进行探讨，且以返贫治理居多。可持续脱贫是返贫治理的重要路径，可持续生计反映在制度因子、风险因子和脆弱环境约束下，微观主体能够保持乃至增强资产基础(包括物质资本和自然资本、人力资本、金融资本、社会资本)，并且在面临外界冲击和压力时能够恢复的谋生方式[14]。与此同时，知识和技能的人力资本、现金流资本化的金融资本、生产生活物资的物质资本等不断累积放大，促进区域经济效益、社会效益和生态效益不断增加。当前有的学者提倡的返贫治理措施多是主张以产业支撑助推返贫治理，完善教育扶贫开发实践[15]，鼓励农户家庭创业[10]，提升人力资本是预防返贫的根本[16]，建立政府、社会和贫困户全程参与的联动机制[17]、构建“主体—客体—载体”三位一体的可持续扶贫模式[18]等。但事实上，当前我国建档立卡脱贫户中返贫人口数量并不多，且总体呈现逐步减少的趋势，因此返贫治理应当以先期预防为主[19]。随着当前贫困治理的不断深入以及政策的不断完善，越来越多的学者意识到对返贫风险进行先期预防和早期干预的重要性，返贫的先期干预可以说是返贫治理的基础性工程，如何构建防返贫监测预警机制作为先期预防的重要部分逐渐成为学界研究的热点，现有研究主要从以下几个方面展开：一是从数据治理能力驱动视角进行返贫阻断分析。认为在数据治理能力驱动下，借助大数据平台有利于实现政府治理资源的高效率配置、精准化动员和最优化利用，实现返贫风险的全面预判、全过程追踪管理以及全员帮扶的精准化，再而实现高质量的可持续脱贫[20-21]。二是着眼于从风险视角开展返贫研究。从返贫风险因子、返贫风险评估的角度构建预测模型和预警体系[22-23]。三是开展综合性的防返贫监测预警相关指标构建的研究，其主要目的在于为防返贫监测预警提供行之有效的工具支持。构建防返贫监测预警机制不仅可以防范化解脱贫人口的返贫风险，更可以在一定程度上提高我国的脱贫质量，进一步巩固脱贫成果，有学者从能力内生型角度出发对防返贫治理提供了富有价值的理论思考。

以能力为导向的社会投资政策是一种资源的再生，强调在初次分配中提高应对风险的能力，具有预防性和发展性的双重特点。传统福利国家政策主要通过社会政策的再分配来对风险进行事后补偿，以约翰·迈尔斯(John Myles)的可持续养老金的成本收益方程[24]为例：

与传统福利政策的手段不同，社会投资政策主张从福利等式的“分子”转向“分母”，即从对弱势群体的保护扩展到对全体成员的社会投资和预防，充分激发福利接受者和援助者自身的潜能以增加社会福利的可持续性。特别是在人口老龄化时期，社会政策干预的重点是促进更高的就业以及未来社会整体生产率的提高、经济增长和繁荣，是一种积极的社会福利政策。也有学者提出包容性的社会救助政策不仅要全面覆盖所有存在返贫风险的弱势群体，而且要帮助他们提升参与社会和经济活动的能力，更好地融入社会，统筹运用市场力量和再分配政策建立低收入群体收入增长保障机制。总体而言，上述研究成果都为防止返贫的研究提供了深厚的理论支撑。

但是现有研究也存在一些不足之处，主要表现为没有明确区分监测和预警的概念，也没有针对返贫风险形成较为成熟的分析框架，鉴于此，本文依据可持续生计理论为基础构建防返贫监测预警框架，以期为防返贫工作的开展提供理论性指导，助力后脱贫时代巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，也为共同富裕目标下的防返贫治理打下良好基础。

三、风险与生计过程为中心的防返贫监测预警框架

(一)防返贫监测预警框架的要素关系

预防贫困涉及对致贫原因和机理的理解，也是贫困治理的根本问题。返贫和致贫皆是由内外因叠加导致的生计缩减的过程和结果，无论是农户自身的脆弱性还是其所可能面临的外部风险，都对自身的风险承受能力提出了一定的要求。防返贫监测预警机制则是及早防范返贫风险的先验条件，从而便于尽早地对风险进行干预和治理。在防返贫监测预警的理论研究方面，需明确几个要点：

第一，防返贫监测预警的本质是预先对风险进行研判。如果把贫困治理比作“灭火”，那么防返贫预警则可视为“防火”，无论是针对在单元上还是层次上存在的返贫风险，或者不同阶段存在的返贫风险，预警的基础性问题都是对风险及其风险致损进行判断，直面并正视返贫致贫问题的本质，提高监测对象瞄准的准确率，进而精准有效地降低标的群体的脆弱性。

第二，防返贫监测预警具有过程性和动态性。过程性和动态性是返贫风险预警的本质要求之一，主要表现在三个方面：(1)防返贫监测预警应是全过程的，在风险发生的事前、事中、事后都应充分发挥监测预警的作用。(2)防返贫监测预警应是全方位的，不仅仅要对标的群体的脆弱性进行监测预警，也要对其面对的外部风险和一定时期内能够享受到的保护机制进行监测预警。(3)在实践维度上需要做到实时、动态地对风险进行标记和消除。

第三，防返贫监测预警带有更多探索性研究性质。仅仅依靠经验和制度惯性开展防返贫监测预警工作容易产生较大的试错成本和资源错配的问题，防返贫监测预警作为对返贫风险的前瞻性预测，其影响因素复杂多样且是动态变化的。同时由于时间、空间和地域等因素的差异性，所处的地区不同，防返贫监测预警的对象、监测内容、风险类型、预警条件以及脆弱性判定标准也具有较大的差别，这需要因地制宜地建立防返贫监测预警政策体系。总体而言，防返贫监测预警对于因果机制提出了更高的要求，防返贫监测预警体系的建立需要因果机制的支持。

脆弱性以及可能面临的风险、农户的能力和资本、生计结果(即贫富状况)有着十分密切的联系，农户人力资本、金融资本、物质资本、社会资本和自然资本等五种资本的其中一种或者几种的匮乏都会使农户面临相应的致贫风险。综上所述，本文以可持续生计理论[25]为基础，结合该理论中的生计资产、脆弱性、政策制度响应、生计策略等概念体系，嵌入了风险以及应对的概念，构建了以风险与生计过程为中心的防返贫监测预警框架(见图1)。该框架要求将防返贫监测预警贯穿到整个生计过程，具体可分解为了三个阶段，分别是事前监测预警、事中监测预警和事后监测预警。在不同的阶段对于监测和预警强调也有所侧重，在事前监测预警这一阶段侧重于预警和预防，事中监测预警阶段侧重于监测缓解和保护措施的到位情况，事后监测预警阶段则是侧重于救助措施的到位情况。

图1 以风险与生计过程为中心的防返贫监测预警框架

(二)防返贫监测预警框架的核心原则

1.推进防返贫工作需做到监测与预警并重

当前的防返贫动态监测工作思路应转变为监测和预警同步进行。由于脱贫攻坚任务达成初期是巩固脱贫成果以及返贫的先期预防工作最为重要的时期，仅仅是对于脱贫户进行监测，发现问题之后再进行帮扶本身对于监测的要求较高，且脱贫户风险识别与帮扶工作的开展之间存在一定的时间差，容易因帮扶不及时而造成事实性返贫。相反，如果能够在监测的基础上进一步进行提前预警、运用具有一定准确性和高效性的防返贫监测预警工具，便能够及时针对不同的返贫风险采取相应的应对措施，降低返贫治理的成本，提高防返贫工作的整体效率，及早消除脱贫户。

2.防返贫监测预警需延续“精准”理念

精准扶贫这一理念在脱贫攻坚时期发挥了关键的指导性作用，是中国打赢脱贫攻坚战的最为重要的因素之一。防返贫监测预警需要对返贫风险进行判断，这就必然要求对于返贫风险的成因进行深入且精准的研究，不管是对象的识别，还是风险类型的判断，抑或是对于返贫风险的应对和治理，都需遵循“精准”的理念。需要特别注意的是，对于返贫的理解需要从狭义逐步走向广义，防返贫标的群体从长期来看不能仅仅局限于三类群体，需要逐步囊括受相对贫困问题困扰的低收入群体。对此，政府应对标精准扶贫中的难点及解决方法[26]，从而使得防返贫工作的开展也能够较好地延续“精准”理念。

3.加强农户资产与能力建设，降低农户自身的脆弱性

防返贫监测预警工作的开展需要从根本上注重农户各类资产的转化，其相较于精准扶贫工作应有更高的标准和要求，注重以资产为本的反贫困发展理念，通过关注贫困地区和群体所拥有的资源和优势、发掘贫困地区既有的长处及潜能，通过对贫困地区资产的重新发现及利用，并将各种资本和资产转化成市场价值。最终通过采取这种发展方式聚焦内在，注重农户的能力建设，降低农户的脆弱性、提升其自我发展能力和抗逆力[27]，从而最终让脱贫户真正地远离贫困。

4.增强应急管理能力，减少外部风险对于农户的冲击

在面对外部风险时，政府的应急管理能力直接决定着标的群体受外部风险冲击和影响的大小。一方面，政府需要增强自身对于自然灾害、疫情以及市场价格波动等重大突发公共事件的预警能力，尽可能做到及时发现外部风险，以便于各级政府采取相应的应对措施以规避风险或者降低风险所带来的冲击。另一方面，需要增强对于重大突发公共事件的应对能力，尽可能在此类事件发生之后，通过政策手段和应对方案将其危害降到最低，且对生计受损严重的群体进行一定的帮扶和救助，使其能够较快恢复正常的生计水平。

5.完善防返贫标的群体的保护机制

由于农户脆弱性的降低并非是朝夕之功，而外部风险往往不可控，因此针对防返贫标的群体需要进一步完善防返贫保护机制。可以通过政策赋能的方式，针对不同的返贫风险制定并落实相应的巩固政策，使得标的群体在面临返贫风险时，能够选择有效的风险分担工具，从而大大地缓解返贫风险对于标的群体的影响和冲击。保护机制的建立可从风险保护和抵消、风险规避、风险抵抗和风险转移等方面进行考虑。具体而言，可通过购买保险和期货等途径转移返贫风险，也可在标的群体受到风险之后帮助其尽快恢复原先的生计水平。此外，在这些政策的设计上需充分考虑保护的水平和层次，避免出现过度保护的情况。

(三)防返贫监测预警框架的三个阶段

1.风险事件发生前监测预警：增强生计资产抗逆性以及生计策略的规避与预防

脆弱性在和贫困相关的研究中被广泛提及和使用，脆弱性是农户在生计上陷入困境的内在原因，“风险-脆弱性-贫困”分析框架认为，特定人群的生计系统具有脆弱性，它是贫困产生其中一个方面的条件[28]。左停等人的研究指出，第一，脆弱性是一个内生性概念，而风险是一个外生性概念，脆弱性可以表现在个体、家庭以及整个乡村系统，但它必须和风险相互联系，二者相互作用后脆弱性才能被表现出来。第二，脆弱性是和特定的风险相互联系的，外在风险本身也不是绝对的，即便面对同一个风险，不同的脆弱性也存在显著差异[14]。因此，脆弱性的存在本身就意味着风险的存在。不仅如此，因脆弱性而产生的风险往往还容易伴随着累积、叠加和转移等特点，例如因病或者因意外产生的返贫风险往往会导致其他风险的出现，产生一定的恶性循环。

对于防返贫标的群体而言，除了自身存在一定的脆弱性所产生的风险以外，外部风险也有极大可能导致其返贫，例如自然灾害以及疫情等各类重大突发公共事件会使其生计在一定程度上陷入困境，甚至农产品市场价格的变动也可能对其造成极大的外部风险。此外，不同的外部风险之间也会互相影响、叠加和交织，进而对标的群体产生综合性的影响。同时，因为外部风险多变且变化趋势难以捉摸等特点，外部风险的风险水平往往使得本就具有一定脆弱性的标的群体难以承受，大多数情况下都远远超过了其承受风险的能力，因此外部风险是可能导致规模性返贫最大的、不容忽视的影响因素。总而言之，这一阶段的中心政策目标应是风险的规避，需要在风险发生前增强标的群体的生计资产抗逆性，通过采取科学合理的生计策略以规避和预防风险。

2.风险事件影响过程中的监测预警：生计保护、风险缓解与风险损害转移

返贫风险的保护机制和脆弱性以及外部风险之间存在着十分密切的联系。具体表现为：如果标的群体的脆弱性较低，缺乏保护机制一般不会导致严重的后果，但是反之则会使得标的群体在面临返贫风险时难以有效地规避风险，进而导致返贫现象的发生。外部风险同理，外部风险大到标的群体无法承受时则会使其返贫。以三类群体为例，大多数被识别为三类群体的农户的抗逆性不强，且所处的地区往往容易面临较大的外部风险，因此需要有效的保护机制。如果没有较为有效的保护机制，农户在面对返贫风险和生计困境时，基于对投入产出比、能够使用的资产、环境的脆弱性、支持和阻碍(政策、机构、程序规则)等因素的综合考虑，其很有可能会选择改变生计策略以规避或者转移风险，例如疾病作为返贫致贫的首要诱因，当标的群体的刚性支出较大或收入大幅缩减时，“小病忍，大病抗”是这一群体的主要策略。部分生计策略(如转行)的变化与调整会完全重构标的群体面临的返贫风险，因而农户改变生计策略以实现对自身的风险保护往往存在较大局限性，在这种情况下，他们更需要政策为其提供风险缓解机制。

3.风险事件发生后监测预警：风险致损的救助落实与生计恢复

标的群体的受损程度，除与风险致损因子的强度有关外，在更大程度上与标的群体自身的脆弱性有关，同时也与对象类型和地域范围有关，不同地区需要针对不同类型的风险制定针对性较强且具有可行性的应对策略。突发事件具有紧急性、危险性和不确定性的特征，这就需要建立一整套系统完整的重大风险预案，明确不同救助方式相应的救助规范和措施，切实提高各地应对重大突发事件的防治能力，在急难发生时便于因突发事件陷入困境的人员得到及时有效的救助。特别是要加强预防和防御，建立健全及时响应的应急工作机制，创新建立农村应对各种灾害与事故风险的普惠性保险项目，加强农业灾害事后救助，提升灾后损失评估、保险理赔和灾后重建恢复能力。为农村老弱病残等群体和突发疾病、事故、失业的家庭提供基本生活保障以及相关的医疗、法律等服务，健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度[29]，对于因遭受突发事件而陷入困境的人群，要充分发挥急难型临时救助的作用，助力有效化解标的群体遭遇的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题，帮助其尽快恢复正常的生计水平。

四、风险与生计过程为中心的防返贫监测预警框架的政策应用

(一)以农户生计系统为防返贫监测预警建构的基本单元

防返贫监测预警框架的单元是生计系统，从广义上来说，生计系统从小到大排列依次可以是个体、家庭、社区、地方以及全国。返贫风险在单元间具有一定的传导性，具体而言，个体的脆弱性对于家庭的脆弱性有直接的影响，同理，家庭的脆弱性对于社区的脆弱性也有一定的影响。因此在返贫风险的预警方面，需要对各个层次的对象进行预警，避免小的返贫风险逐步转化成大的返贫风险。总体而言，个体、家庭和社区这三个层次的预警需聚焦于脆弱性以及自我发展能力，而地方以及全国这两个层次主要是对于外部风险进行预警。准确把握返贫风险层次是防返贫监测预警的核心政策要素之一。

从风险和生计过程的视角出发，防返贫监测预警的基本单元应是农户生计系统，对于不同生计系统防返贫监测预警应根据风险发生的不同阶段采取针对性较强的措施。以常规农民的生计系统为例，如表1所示，小户农业的主要资产包括土地、物质和劳动力，与之相对应的外部风险主要有自然灾害、生物灾害以及市场波动等。防返贫监测预警对该类型生计系统的农户可采取的风险事前预警与规避措施主要有生计规划、易地搬迁和促进非农就业等；事中缓解与转移风险的措施主要有加强农业设施建设、发展订单农业和农业深加工等；风险事后则需要采取目标价保护、完善农业保险以及进行社会救助等措施帮助其恢复正常的生计水平。此外，针对生计系统为外出务工的农户，因其主要资产为劳动力资产和金融资产，明显区别于生计系统为小户农业的农户，其面临的主要风险也有所不同，对其所应采取的风险事前预警与规避措施主要包括职业培训、健康维护以及帮助其实现家门口就业等；事中的缓解与转移措施则包括提供就业支持、加强劳动保护和完善社会保险等；风险事后为其提供的救助方式主要是失业保险和医疗救助。

表1 常规农民生计系统和过程的防返贫监测预警体系示例

(二)围绕生计资产分析和识别监测标的群体及其特征

随着绝对贫困人口的消除，贫困人口的生存问题和贫困地区的生产生活环境得到根本解决，然而，全国居民的平均收入水平仍然不高，发展不平衡不充分问题仍然突出且城乡差距较大，由于农村生计系统的脆弱性、生产要素与资源配置转换的受限性、自然环境的复杂性，防返贫标的群体在生产与生活中还面临着多种风险。目前对防止返贫和新的贫困问题探索的时间较短，尚未形成完整的理论体系，防返贫标的群体作为最底层的社会群体，在一定风险因素影响下存在再次返贫和陷入贫困的可能，如暂时性困难如果得不到及时解决也会演变为长期贫困，与“正常状态”相比差距过大也会衍生出边缘性问题。建立防止返贫的研判与预警机制，需要对这一群体的具体特征进行全面系统的分析。

1.标的群体的识别问题

在标的群体的识别方面，目前的防返贫工作主要将三类群体①作为重点，三类群体中虽然包含了脱贫不稳定户，但是非脱贫不稳定户并不代表着其已经达到稳定脱贫的水平，三类群体之外同样会存在着不少农户会面临着不同程度的返贫风险。考虑到地区差异，《指导意见》并未对三类群体给出具体的识别标准，在标的群体的识别问题上，目前存在着三个问题：一是识别逻辑过于简单，判定的过程没有细化，不能体现返贫风险的成因。许多地方对于三类群体的判断主要依靠人均可支配收入这一指标，仅仅依靠该指标难以知晓返贫风险生成的原因以及三类群体所面临的实际问题。而且部分地方对于三类群体的理解存在偏差，担心识别出监测对象过多意味着整体脱贫质量不高，因而无法有效地识别三类群体，存在一定的瞄准偏差。总体而言，在三类群体的识别上需要做到信度和效度并重，既要重视判别的效率，对识别的覆盖面也需有较高的要求。二是各地在落实三类群体的问题存在标准差异较大的情况，纳入监测对象的标准地区之间不存在可比性。具体而言，地区间纳入监测对象的标准之间不能有太大的差异，在经济发展水平差别不大的情况下，其识别标准应保持相对一致，如果地区间的标准差异过大就容易出现某户在A省的标准下具有很高的返贫风险，但在B省的标准下完全没有返贫风险的情况。三是部分地区在开展防返贫工作时局限于狭义的防返贫监测对象，忽视其他收入较低且面临着返贫风险的人群。虽然现阶段防返贫将三类人群作为工作重点并不存在太大问题，但是对于返贫的理解应逐步从狭义过渡到广义，在开展防返贫工作时需尽可能且尽早地兼顾其他有可能存在返贫风险的低收入群体，除了生理性脆弱群体以外，还存在具有一定的劳动能力、但因家庭和个人生计资本不高，获得高质量的就业机会较少的群体。在市场发育不足的欠发达地区，一些低收入人口的市场能力、知识技能、信息掌握能力离现代社会的要求还有一定差距，容易处于边缘化的境地。

2.标的群体客观面临的返贫风险

现阶段标的群体客观上所面临的返贫风险种类较多，具有一定的复杂性。以脱贫户的(防返贫主要对象)收入水平为例，如表2所示，大多数的脱贫县仍有一定比例的脱贫户家庭人均可支配收入低于6000元，平均占比约为5.84%。其中东北的JYX县虽然没有脱贫人口人均可支配收入低于6000元，但是人均可支配收入在6000至8000元的脱贫人口的占比却高达41.85%。在这样的收入水平下，如果收支有稍大幅度的波动，或者对比逐步提高的“模拟贫困标准”②，就会面临较大的返贫风险，一些省区(如内蒙古)已经将8000元以下的对象纳入防返贫保险重点覆盖人群，这也体现人均可支配收入即便超过6000元的脱贫户也依然可能面临一定的返贫风险。总体而言，现阶段脱贫户中有一定比例的人口收入水平较低，因而面临着一定的返贫风险，其收入水平和脱贫质量仍有待进一步提高，收入水平和返贫风险之间关系密切，可作为防返贫监测预警重要的测量指标之一。需要注意的是，除了关注收入方面存在的风险之外，对于防返贫监测预警标的群体的其他重要特征也需要进行较为细致的分析和判断。

表2 部分脱贫县2020年末脱贫户不同收入区间人口分布情况

(三)针对风险和生计过程选择不同的监测指标和工具

在防返贫监测预警指标和工具的构建和选择上均需要着重考量标的群体风险和生计过程的不同。具体而言，现有建档立卡数据对于防返贫工作而言具有重大价值，但存在较为明显的不足：一是对于返贫风险进行判断的指标以内生的、和脆弱性相关的指标为主，较少涉及外在风险以及保护机制。二是对于数据的挖掘、开发和利用程度不足。三是部分指标层次不够深入，难以体现返贫风险的成因。四是许多指标不成体系，对于返贫风险的判断受碎片化问题影响较大。就理论上而言，在充分进行挖掘和利用的情况下，在现有的建档立卡数据的基础上有条件构建出若干种行之有效的返贫风险预警的方法和工具，但是由于地方政府的科研能力有限，难以对建档立卡数据进行深入的挖掘和研究，在这点上需要中央有关部门承担更多的责任，也可考虑将建档立卡数据隐去部分信息之后授权给其他科研机构和高等院校使用，以进一步深化对建档立卡数据的研究，加速防返贫监测预警方法和工具的研发。

具体就指标的数量和质量而言，现有建档立卡数据系统仍有完善的空间，需进行进一步完善和扩建，注意增加其他关键性指标。理想情况下，新增的指标既要包括个体、家庭和社区等微观和中观的指标，也要包括宏观的指标。不仅如此，还应尽可能缩短指标收集的周期，除了对年度指标进行收集以便于加强跨年度分析进而增加预警的准确性以外，也应尽可能收集季度和月度的指标以便于增加防返贫监测预警工作的时效性和动态性。

总体而言，针对风险和生计过程选择不同的监测指标和工具的实现，需要进一步完善现有建档立卡数据的结构，搭建更加科学合理的指标体系，在此基础上，还需加强对数据的挖掘、开发和应用。

(四)应对风险和生计支持的政策要兼顾统一性和地区差异性

中国幅员辽阔，虽然在全国层面上完成了脱贫攻坚目标任务，但是不同地区脱贫质量客观上存在一定的差异，在具体应对政策和生计策略的形成上，各地区需要在注重统一性的同时，充分考虑地区差异。具体而言，不同地方脱贫户收入构成差异大，受不同风险影响不同。即便在标准差距不大的情况下，不同地区所识别出来三类群体的构成也存在较大差异，例如2021年河北全省共有防返贫监测对象4.56万户10.73万人，其中脱贫不稳定户1.91万户4.53万人(占比分别约为41.89%和42.22%)、边缘易致贫户2.44万户5.65万人(占比分别约为53.51%和51.82)、突发严重困难户0.21万户0.54万人(占比分别约为4.61%和5.03%)。经过帮扶，消除风险2.82万户6.53万人③，占比超过六成。而内蒙古自治区通辽市2022年第一季度所识别的监测对象共有237户、602人，其中脱贫不稳定户33户、74人(占比分别约为13.92%和12.29%)，边缘易致贫户30户、65人(占比分别约为12.66%和10.80%)，突发严重困难户174户、463人(占比分别约为73.42%和76.91%)④。虽然两者行政单位不在同一个层次，但可以明显地看出，三类群体的构成存在显著的差别。其原因在于有的地区因自然灾害多发识别出的因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户占比较大，有的地区则是因为产业结构单一或者资源禀赋较差等原因造成整体的工资性收入和经营性收入的不稳定，因而所识别出的脱贫不稳定户较多。

具体以脱贫户的收入水平为例，如表2所示，表中所统计的14个脱贫县中，2020年人均可支配收入在6000元以下的脱贫户占比平均约为5.84%，有12个脱贫县存在较多数量的人均可支配收入低于6000元脱贫人口，其中，西北的HXX县、XXX县和西南的ZXX县的人均可支配收入低于6000元脱贫人口占比更是分别高达约6.79%、9.12%和11.43%，可见，不同县脱贫户的收入水平存在一定的差异。不同地区风险差异大，从生计角度来看，地区差异和风险点不同，因而面临的返贫风险也会存在相应的差异。

除了收入水平之外，收入结构也是防返贫监测预警不可忽视的因素，转移性收入和财产性收入一般较为稳定、短期内波动较小，而经营性收入受市场影响大，工资性收入受疫情影响。如表3所示，以收入在6000至8000元这一区间的脱贫人口为例，在这个收入水平下，人均工资性收入占比最高为63.89%，占比最低的仅约有24.16%，差异较为明显，人均转移性收入占比最大的县和占比最小的县的差距也达到了约37.71%。西部和北部县区依赖于就业、从事农业和非农经营，收入主要来源于就业和转移支付，其中对转移性收入的依赖性较大。可见，脱贫户在收入结构方面也存在着较大的地区差异。总体而言，地区间的收入结构差异也是防返贫监测预警不可忽视的重要因素之一，是研判风险点的重要依据。

总体而言，在防返贫监测预警的具体推进上，相应的应对政策和生计策略的形成需要注重统一性和地区差异性的兼顾。在宏观层次上，不同地方政府可通过政策手段来帮助标的群体增强抵御风险的能力以及缓解风险发生时所产生的危害，脱贫攻坚时期所采取的易地搬迁就是一种极具代表性的政策手段。而在微观层次上，主要聚焦于生计策略，除了收入之外，受教育程度、家庭健康情况等方面也可能存在较大的地区差异，各地区需要因地制宜地研判自身特点，可以通过促进农户生计策略多样化、改变生计策略等方式帮助标的群体抵御风险和缓解风险可能带来的危害。

表3 部分脱贫县6000～8000元区间脱贫人口收入结构

(五)以整个生计过程设计监测预警的时长和周期

在应对不同的返贫风险方面，需要着重考虑标的群体的整个生计过程。不同地区、不同标的群体所面临的返贫风险存在差异，一方面，从持续时间来看，返贫风险分为短期风险和中长期风险，防返贫监测预警不仅要能够做到及时消除短期风险，也要关心中长期风险的防范问题。以劳动力市场的短期波动为例，标的群体可能短期内会面临务工困难的问题，这就需要及时采取一定手段稳定劳动力市场，也可通过政策手段为标的群体提供一定数量的暂时性工作机会。而对于标的群体面临的中长期风险，以疾病为例，疾病对于防返贫标的群体而言除了危害性较强以外，还具有持续时间长的特点，需要通过长期、持续地完善医疗保障体系才能确保标的群体不会返贫。针对短期风险，相应的监测预警方案也应是短期的，反之亦然。从实际情况上来看，由于目前正处于防返贫工作开展的初期，因此各地更多地把注意力聚焦在短期风险上，现阶段地方对于返贫影响因素的认知也较为有限，可利用的防返贫监测预警工具的效果也较为一般，因而在客观条件上难以对于中长期风险进行监测和预警。

另一方面，从风险产生的规律来看，返贫风险则可分为偶然性风险和周期性风险。对于周期性风险要能够实现稳定的把控，例如针对周期性农产品的价格波动，要能够及时地查清原因并发布相关信息，避免农户错误改变生计策略(如改变主要种植或养殖品种)，更进一步而言，生计策略的频繁改变也容易导致恶性循环。除此之外，也不能忽视自然灾害以及生物灾害等偶然性风险，偶然性风险具有较强的不可预见性，风险发生时如果不能及时采取有效应对措施，容易导致风险致损的逐步扩大，偶然性风险的应对需要政府进一步增强自身应急管理能力。总体而言，在设计监测预警的时长和周期时，需要避免短期风险转化为中长期风险，综合规律性风险和偶然性风险把握，综合考虑标的群体的整个生计过程，并依据不同地区所面临风险的不同，制定针对性强的监测预警方案。

结 论

由于各种风险的长期存在，防止返贫不仅是巩固脱贫成果过渡期的一项底线任务，而且是从全面小康到乡村振兴再到共同富裕的过程中的一项长期战略性任务。也由于农户生计过程相关风险的多样性，农户的生计策略和政府的生计帮扶政策需要把“风险”作为一个中心要素加以考虑，需要建立一个包括监测、预警、预防以及相应的帮扶措施政策等要素的综合框架。许多低收入人口的生计系统具有一定的脆弱性，抗逆力较弱，因而受各类风险的威胁较大，而多数风险都是难以完全消除的，甚至随着时间的推移也可能会出现各种未知的、前所未有的风险(如近年来的新冠肺炎疫情、经济下行等)，防返贫监测预警需从根本上提升标的群体生计系统的稳定性才能有效应对各种不同类型的风险。鉴于此，借助可持续生计理论，以风险和生计过程为中心，依据可持续生计理论构建的防返贫监测预警框架具有较好的适应性和适用性。该框架综合了农户资产、风险和脆弱性背景、政策和制度响应、农户生计过程等要素，能够兼顾政策的统一性和地区差异，对大多数地区的防返贫监测预警体系建立而言都具备一定的借鉴指导作用。

不仅如此，该框架聚焦于风险和生计，厘清了防返贫监测预警标的群体的整个生计过程，将防返贫监测预警分为事前、事中、事后三个阶段，在不同的阶段采取不同的风险应对措施，从而拓宽了防返贫帮扶的政策视野和维度。在风险发生前、风险影响过程中以及风险致损后等三个阶段均进行了深入的理论探讨，并且指出了其中关键的政策要素，这对于防返贫监测预警实践具有较强的参考价值，有利于地方全面且精准地推进防返贫监测预警工作，总体上能够起到助推防止返贫政策全面落实的作用。该框架以风险和生计过程为中心，能够体现监测预警与帮扶并重，更突出预警与预防，同时该框架也延续了脱贫攻坚时期的“精准识别”“精准防治”治理理念。

注 释：

①《中央农村工作领导小组关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》(下称《指导意见》)明确监测对象以家庭为单位，包括监测脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户，重点监测其收入支出状况、“两不愁三保障”及饮水安全状况等(下称“三类群体”)。

②在脱贫攻坚期间，脱贫户收入最重要的参考标准便是国家每年所公布的贫困标准，脱贫攻坚目标任务完成之后，中国政府不再公布贫困标准，但是今后脱贫户稳定增收的工作却需要一定的参考。我们用2010—2020年期间的贫困标准进行了不同水平的模拟，本研究所模拟出的2025年中间水平的“收入贫困标准”约在7500元左右。

③数据来源：中国政府网.河北省完善落实防止返贫监测和帮扶机制.http：//www.gov.cn/xinwen/2022-02/12/content_5673226.htm。

④数据来源：通辽市政府网.通辽市2022年第一季度防返贫监测帮扶集中监测工作取得实效.https：//www.tongliao.gov.cn/tlzfwz150500/bmdt/2022-04/11/content_bd4cacbedd414ea7ae234514c3 e6b10d.shtml。