重庆中心城区道路交通“首堵”问题分析与对策建议

谢晓忠

（重庆市市政设计研究院有限公司，重庆 400020）

0 引言

“首堵”，起初源于新闻媒体对早期首都北京交通拥堵难题的描述，且一度被国内学者引申为经济学现象专用词。自重庆“首堵”首次从滴滴出行《知道——中国智能出行2015 年大数据报告》[1]进入大众视野以来，重庆中心城区交通拥堵排名逐渐成为各新闻媒体与重庆市民关注的热点。高德地图《2020 年度中国主要城市交通分析报告》[2]显示，全国50 个主要城市（主要包括直辖市、省会城市以及部分副省级城市）当中，重庆中心城区城市路网高峰行程延时指数排名第一，各新闻媒体再度将重庆列为“首堵”城市，引发社会讨论。

1 道路交通运行变化分析

1.1 道路交通运行情况

截至2020 年底，重庆中心城区机动车保有量209.1 万辆[3]，其中汽车保有量180.8 万辆。近十年重庆中心城区汽车保有量由2011 年的57.2 万辆增长至2020年的180.8 万辆，增幅超2 倍（年均增长率超14%），呈现“爆发式”增长（图1）。

图1 近10年重庆中心城区汽车保有量增长情况

受疫情等因素影响，2020 年下半年，重庆中心城区高峰小时城市道路交通运行平均车速为22.4km/h，较2011 年的29.4km/h 下降7km/h，下降幅度较大。

1.2 道路交通拥堵变化趋势

2020 年，重庆中心城区拥堵里程分别为早高峰148km（同比减少20km，减幅11.9%）、晚高峰180km（同比增加6km，增幅3.5%）；拥堵时长分别为早高峰44.6min（同比减少2.8min，减幅5.9%）、晚高峰55.2min（同比增加2.3min，增幅4.3%），现状早、晚高峰小时道路拥堵里程、拥堵时长均呈现明显的“早减晚增”态势。

2 “首堵”发展形势分析

2.1 “首堵”民众关注度分析

基于网络媒体言论热度提取与聚类分析，系统性分析市民对“首堵”的关注程度及情感倾向，多方面剖析市民对交通拥堵问题的关注重点。

（1）拥堵排名的关注热度持续降低。基于高德地图各年度《中国主要城市交通分析报告》发布后2 个月以内的网络平台讨论，利用热度分析模型，2020 年市民对拥堵排名的关注热度整体降低近80%，关注热度显著降低。

（2）城市交通问题关注度逐年上升。基于重庆网络问政平台，近五年涉及交通的相关问题猛增近一倍，其中2020 年交通运行相关言论占总言论数比例为38%，较2016 年的22%，年均增长4%。

（3）道路运行、公交、停车成为关注重点。基于聚类分析，交通言论主要集中在道路运行、公交、停车三方面，其中与道路运行相关的话题数量最多，占比为46.4%，公交相关话题占比为32%，停车相关话题占比为17%。

2.2 “首堵”排名评价标准分析

（1）拥堵排名标准与指标。高德地图、百度地图[4]等均以路网高峰行程延时指数[5]作为交通拥堵排名的指标。路网高峰行程延时指数通常指城市居民平均一次出行实际行程时间与自由流状态下行程时间的比值，即：

高德地图以全国超350 个城市路网交通大数据为样本，基于交通行业浮动车和5 亿用户数据，得出2020 年重庆中心城区路网高峰行程延时指数1.95，明显高于北京、上海、广州、深圳等一线城市（表1）。

表1 高德地图主要城市路网高峰行程延时指数

2021 年3 月1 日，重庆中心城区基于“14+1”桥隧通道，正式实施为期一年的高峰时段错峰通行方案，结合高德地图道路交通拥堵延时排名，3 月重庆在错峰时段实时路网高峰行程延时指数排在15 名之外。

（2）重庆“首堵”排名偏高原因分析。城市交通拥堵排名计算标准决定了重庆排名偏高。通过路网高峰行程延时指数计算关系转换，在高峰期实际行程速度同等条件下，自由流行程速度指标值越大，其路网高峰行程延时指数越大，交通拥堵排名越靠前。

国内行业机构用于分析的样本车辆数据主要为车载导航数据，其数据主要采集于城市骨架路网。由于重庆中心城区明显的山地地形特征，城市道路资源相对有限，骨架路网建设标准高，互通立交比例高（242 座），故而骨架道路平均自由流行程速度相对更高。因此，即使重庆与其它城市的高峰运行平均实际行程速度相同（即分母数值一样），但由于平均自由流行程速度指标值更高（即公式中的分子更大），也会使得拥堵指数的数值更大，拥堵排名靠前。

3 交通运行中存在的主要问题

3.1 小汽车增长是引发交通拥堵的“源头”之一

除汽车保有量年均增幅超14%的较高增长率外，重庆中心城区个体机动化出行依然保持分担率35.3%，内环以内车辆聚集度高，工作日汽车使用量已达100.3 万辆，并仍以年均8.8%的增速增长。同时，外地车使用率占比也居高不下，内环以内区域外省籍车日均汽车使用量达10.1 万辆，占总量的10%。随着社会经济发展、汽车利益释放以及居民生活水平提高，民众在抱怨堵车的同时，却并不愿减少自己用车，“打酱油也要开车”现象成为拥堵原因之一。近年来，对照重庆中心城区城市道路建设速度年均增长4.6%（不足汽车保有量增长速度的三分之一），依靠交通基础设施建设来缓解城市交通拥堵的方式难以为继。

3.2 城市交通拥堵排名倍受争论，权威性不足

当前，城市交通拥堵的客观评价与对拥堵的主观感知程度难以对应起来，“我们的城市竟然没有上榜，这不科学! ”等言论在部分城市被广泛认同，国内对于拥堵程度的评价暂无统一定义。一方面，由于各行业机构报告的数据定义和采集标准不一，路网高峰行程延时指数的指标值与排名各不相同，以2018 年第三季度为例，重庆中心城区高德地图指标值为1.87，排名第4，百度地图指标值为1.83，排名第5；另一方面，路网高峰行程延时指数是纵向比较的结论，因为指标计算时的分母并不一样，则将各城市作横向比较并不客观。

3.3 “首堵”评价不全面，但仍反映当前的突出矛盾

对城市建设及其管理者来说，比关注指标和排名更重要的是对本地治理措施的反思，从异地先进经验中收获经验与启示，进而调整和完善相关交通管理措施。结合网络数据调查市民对于因交通拥堵产生的道路、公交、停车等各种问题的看法，表明大数据已经开始扮演越来越重要的角色，正在成为相关领域社会治理的帮手。透过城市拥堵排行榜，可以看出大数据在城市交通管理中的作用正在逐渐显现。在这次发布的榜单中，曾是拥堵榜单TOP10 的深圳就得益于智能交通管理系统，确保了精准发现异常堵点后第一时间出警干预，成功摘掉了其“堵城”的帽子。在传统的“城市拥堵延时指数”之外，高德地图进一步将地面公交等相关指标纳入，综合评价交通健康指数，这些清晰充足的数据成为城市交通的一面镜子，对交通规则的制定、道路的规划调整、市民的出行，都具有参考价值。

3.4 因“首堵”折射的各种交通问题值得深思

交通建设与管理方面，路网规划不合理，快速路不快，道路绕行距离较远，核心区道路基础设施破损严重。其中，交通管理不足是市民反映最为强烈的问题，占道、占路停车以及占道施工、三轮车随意行驶、商贩非法占用道路治理不足等问题突出。公共交通方面，轨道交通与地面公交换乘不便，地面公交候车时间过长、高峰期拥挤严重是市民关注的重点问题。

4 对策建议

4.1 推动编制城市交通发展白皮书，超前谋划交通发展方向

在当前城市规模扩大与交通发展形势下，交通拥堵问题已严重影响到城市高质量发展进程。城市交通发展白皮书作为政府制定的施政纲领及政策导向，既是指导近远期城市交通规划、交通政策和实施计划制定的纲领，也是政府在发展交通方面对广大市民的承诺。结合新时期重庆国土空间总体规划、综合交通体系规划以及“十四五”建设规划，紧扣“成渝地区双城经济圈”“双核”的战略部署与主城都市区“一小时通勤圈”发展目标，推动编制《主城都市区交通发展白皮书》，制定中长期城市交通发展与交通缓堵政策，明确未来城市交通发展目标、愿景、战略任务、重大政策，可为下一步交通缓堵工作明确方向。

4.2 持续开展城市交通缓堵工作，努力提升缓堵工作成效

在研究道路交通拥堵问题时，绝大多数人通常将主要矛盾集中在城市道路建设上。近年来，重庆中心城区持续投入数百亿元开展道路建设，城市道路网结构持续完善，核心区规划道路实施率达75%，已相对较高。在绿色发展、绿色交通发展要求下，依靠大规模城市道路建设增加交通供给，缓解交通拥堵难以为继。2017 年，重庆正式实施了《主城区“内畅外联”三年行动方案》，政府对城市交通开展了超前力度的科学有效综合治理，围绕“功能布局优化、基础设施建设、公交提升提质、管理挖潜增效”四大方面实施工作，集聚了主要行业主管部门、研究单位以及国内外专家的智慧，几乎涵盖了当前所有主要缓堵有效措施，是一套“组合拳”，且实施四年来，在交通需求持续大幅增长情况下，道路交通运行车速仍基本保持平稳，交通拥堵恶化的趋势得到了初步遏制。若能有条不紊执行与推动，交通缓堵成效必将日益显现。

4.3 科学实施小汽车使用管控，合理控制交通出行需求

重庆中心城区2018 年实施了 “一禁三限”（嘉陵江大桥禁止通行，渝澳大桥、黄花园大桥、嘉华大桥按照尾号限制通行），内环以内高峰运行车速同比提升1.1km/h，私家车出行强度下降2%；2021 年进一步实施“15+1”高峰时段桥隧错峰通行方案（即15 座桥梁及真武山隧道），内环以内高峰运行车速提升3.7km/h，私家车出行强度下降9.4%。两阶段的交通需求管控措施取得了预期效果，得到了广大市民的支持。在小汽车出行持续增长、疫情防控复杂变化的形势下，可进行效果与舆情分析，进一步深化下一步交通需求管控措施，包括深化研究桥隧错峰通行方案，如扩大错峰范围、延长错峰时段等，进一步强化桥隧错峰实施效果；丰富交通需求调控内涵，多措并举、综合施策，开展试点拥堵收费、限购，探索小汽车使用频率与机动车保险优惠减免挂钩等多项交通需求调控策略，制定相关实施方案。

4.4 加快建立智慧交通管理平台，强化多源大数据整合

针对国内行业机构交通拥堵排名引发的争议，除排名标准、指标的不全面、不客观以外，各城市自身交通大数据平台的监测与评估能力不足也是其中的一个主要原因。总体来看，当下城市可以利用的数据源众多，包括城市用地、道路、公交、停车等交通基础设施，手机信令、APP 位置服务（LBS）、公共交通刷卡与GPS、出租车和网约车以及道路RFID、卡口、监控等交通运行数据，涉及规划、交通、建设、管理、运营等众多行业主管部门与企业。目前，虽然重庆的规划、建设与管理等行业主管部门各自均建设有自身的交通大数据平台，但样本不一，指标各异且各自独立，缺少统一管理，规范性差，“信息孤岛“现象严重，结果权威性难以服众。重庆尚未建立一套整合多源数据的智慧交通服务平台，亟待强化部门间协同配合，共建共享，围绕跨领域业务综合应用、整合共享能力提升、政企数据融合应用等方向，积极探索交通运输大数据融合应用新模式，有力有效有序、创新科学合力地推进城市交通服务大数据应用工作。