聚焦民生改善 彰显城市品格——市人大法治引领旧区改造工作回眸

文/徐淑瑜

20世纪90年代以来，旧区改造一直是市委、市政府高度重视、全力推进的民生工程和民心工程，是优化人居环境品质，提升城区功能形象，全面提升上海城市软实力的重要举措。

1992年，市第六次党代会提出到20世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造的目标。至2000年，在政府主导、多方参与下，危棚简屋改造各类旧住房1200余万平方米，惠及居民约48万户。2000年，按照七届市委七次全会提出的加快旧区改造的要求，聚焦中心城区成片二级旧里以下房屋，全市启动新一轮旧区改造工作。2008年，为进一步尊重居民改造意愿，市委研究形成“启动之前听群众、补偿标准数砖头、安置方式多选择、住房保障来托底”的旧区改造思路，全面实施“阳光拆迁”，全市旧改工作有序规范推进。至2011年，全市共改造二级旧里以下房屋770万平方米、受益居民31万户。为推动危棚简屋改造和旧区改造工作，历届市人大及其常委会组织开展了多种形式的监督调研等工作。

党的十八大以来，为推动政府部门积极回应民生关切，着力改善群众居住环境，两届市人大及其常委会在原先工作基础上，始终对旧区改造工作予以高度关注，持续多年通过立法、监督等工作推进旧区改造提质增效。

提速：代表团议案促“十二五”规划目标落地

2013年市人代会期间，来自杨浦、虹口、闸北、黄浦四个代表团的148位代表联名提出议案，要求加快完成旧区改造目标，造福于民。对照“十二五”规划设定的完成改造二级旧里以下房屋350万平方米的目标任务，当年时间过半后，旧改进度与目标任务仍有一定差距，旧改资金缺口较大、适配房源仍显不足、平地收尾进展较慢、毛地出让等问题凸显，中心城区剩余旧改地块的改造难度很大。对此，市人大常委会将旧区改造工作列为2013年专项监督项目，结合代表议案办理工作深入黄浦、虹口、杨浦、闸北、普陀、浦东、金山等区调研，实地了解部分旧改地块的改造进展和遇到的新情况、新问题，听取各方面的意见和建议。经过市、区两级政府不懈努力、创新机制，2013年旧区改造工作完成了全年目标并取得了重大突破。

2014年，为回应代表关切，持续推动旧改进程，如期完成“十二五”规划的原定目标，市人大城建环保委对旧区改造工作情况继续开展跟踪监督，重点关注普陀、虹口、杨浦、闸北、黄浦等区在拆基地的平地收尾、大型居住社区的配套设施建设和后续管理等问题，并针对旧区改造工作的顶层设计、旧改地块的空间利用、地块补偿奖励的平衡措施等方面提出了相关建议。

在市人大及其常委会连续监督推动下，“十二五”旧区改造工作平稳实现了由拆迁制度向征收制度的转变，各级政府进一步形成合力，凝聚共识，积极探索可持续发展的旧区改造新模式，旧改工作呈现出“稳中有进”的良好态势。

提质：加强历史风貌保护立法 推进老旧住房综合改造

2017年伊始，为贯彻习近平总书记关于保护城市历史文化遗产的指示，落实中央城市工作会议精神，着眼于2035年建成卓越的全球城市目标，市委、市政府在广泛调研基础上，将旧区改造的方式调整为“留改拆并举，以保留保护为主”，明确了“坚持留改拆并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件”的总体要求，本市旧区改造工作进入了新阶段。其间，上海既抓紧推进成片二级旧里以下房屋改造，又加大力度保护历史建筑和历史风貌。

2018年，为适应“留改拆并举，以保留保护为主”的旧改工作思路，全面强化历史风貌保护工作，市人大常委会将修改《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》列为年度正式立法项目，旨在为深化城市有机更新、实现历史风貌的整体保护提供法治支撑。在2017年预备立法调研基础上，市人大城建环保委结合大调研深入了解优秀历史建筑和历史文化风貌区等保护现状，广泛听取各方面对法规修改的意见建议，推动起草部门就一些关键问题和重要意见加强研究，对分歧较大的内容加强协调。法规修改后确立了历史风貌整体保护和活化利用的理念，在法规层面确立“点、线、面”结合的保护对象体系，对风貌保护街坊、风貌保护道路、风貌保护河道和对具有上海特色的优秀历史建筑的保护制度进行了完善。法规的修改进一步营造了保护历史风貌、传承城市文脉的良好社会氛围，有力促进了城市功能完善与品质提升。

2019年，为进一步探索“留改拆并举”新形势下旧区改造与历史风貌保护的关系，通过旧区改造切实增强人民群众的获得感和幸福感，市人大常委会将本市旧区改造工作推进情况作为重点监督项目，重点关注黄浦、静安、虹口、杨浦四个区二级旧里以下房屋改造情况和瓶颈难题、旧改工作政策机制与历史风貌保护地方立法的有效衔接，以及中心城区未纳入旧区改造范围、无卫生设施的其他各类老旧住房综合改造情况。市人大常委会主任殷一璀亲自研究确定监督工作方案并带队开展实地调研，副主任肖贵玉结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，将其作为大调研主题。在开展专项监督的4个月间，监督调研组深入各区广泛调研旧改工作推进情况，专题听取相关区、企业、基层单位、专家、一线实务操作人员等对推进旧改工作的意见建议，梳理汇总调研中各方面集中反映的瓶颈和难点问题，形成问题清单，并围绕旧改攻坚的可持续能力、城市更新的超前谋划等问题，召集市政府相关部门和法院进行专题研究，共同聚焦难题，合力寻求突破。

由此，2019年本市旧区改造和旧住房综合改造工作取得显著成效。在旧区改造方面，“政企合作、市区联手、以区为主”的旧改新模式有力助推了旧改地块启动，政策和资金支持力度持续加大，旧区改造工作呈现全面加速推进的态势。在旧住房综合改造方面，纳入旧改范围、其他各类“拎马桶”的老旧住房改造工作也同步开展。随着各区成片二级旧里以下房屋改造任务的陆续完成，市人大常委会敦促相关主体着眼长远、早做谋划，进一步研究完善零星地块旧区改造和旧住房综合改造的推进机制，为下阶段可持续开展旧住房改造、推进城市有机更新和功能提升做好相关政策储备。

收官：共商司法执行新机制 聚焦破解瓶颈难题

2021年，为推动本市各级政府和相关部门进一步创新突破、合力攻坚，加快完成剩余成片旧区改造任务，结合城市更新推进旧住房综合改造，努力破解老旧住房成套化改造、既有多层住宅加装电梯等难题，市人大常委会在2019年开展旧区改造专项监督基础上，再次将旧区改造和旧住房综合改造工作情况作为重点监督项目。市人大常委会主任蒋卓庆多次就旧区改造和既有多层住宅加装电梯工作提出要求，副主任高小玫、肖贵玉亲自担任监督调研组组长并带队赴基层一线开展调研。

在专项监督中，市人大调研组聚焦破解瓶颈难题，加强研讨对策方法。通过分别听取市级相关部门和有关重点区政府工作汇报，摸排本市旧区改造底数、工作计划和实际进展，结合实地调研情况认真梳理分析本市旧区改造工作中的主要矛盾和政策机制需求，针对旧改资金平衡难、旧改与风貌保护矛盾、历史毛地无法再启动改造、缺乏持续投入能力等问题多次开展专题研讨，认真总结实践中的成功经验做法，汇聚各方智慧，合力寻求破解旧改难题的新路径。

其中，为破解旧改地块征收工作难以收尾的难题，市人大常委会根据市委《关于加快推进我市旧区改造工作的若干意见》，会同市住建委、市房管局、市高院、市二中院和相关区精心研究、合力攻关，形成了在旧改征收中实施司法执行新机制的方案，经过先行试点，于2021年全面推开，使平均征收周期缩短半年以上，有力助推旧改征收基地收尾进程，降低旧改征收成本，形成了良好社会效应和法治效应。在实践基础上，将旧改司法执行新机制写入了当年制定的《上海市城市更新条例》。

2021年，在“十三五”时期成片旧改超额完成任务的基础上，本市零星旧改加速推进，旧住房综合改造工作稳步实施，其中住宅小区设施设备改造、旧住房成套改造、住房卫生设施改造有序推进，历史风貌和历史建筑保留保护不断加强，既有多层住宅加装电梯工作也不断提速，人居环境得到了切实改善，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

展望：深化城市有机更新 开创人民城市建设新局面

30年来，在市委高度重视、市人大持续监督和市政府合力推进下，本市旧区改造攻坚战取得重大胜利，并于2022年7月提前完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造的既定目标。当前，上海城市发展已逐步由增量建设转变为存量更新的阶段。在本轮疫情中，“城中村”、零星二级旧里、非成套旧住房小区等区域暴露的公共卫生安全隐患仍亟待解决。

今年，市人大常委会对《上海市城市更新条例》开展执法检查，旨在以法治的力量促进加快零星旧改、旧住房更新、“城中村”改造等“两旧一村”更新改造工作。在下阶段工作中，市人大常委会将继续推动市政府相关部门研究形成“两旧一村”改造工作方案，力求将“两旧一村”区域打造成为绿色低碳发展、体现全过程人民民主、传承历史文化、展现城市特色风貌的示范区，促进城市功能品质进一步提升，城市健康宜居、安全发展，不断开创人民城市建设新局面。

市人大助力旧改大事记

2004年2月

市人大常委会组成人员视察思南路花园住宅区、衡山路—复兴路历史文化风貌保护区、徐家汇藏书楼和多伦路文化名人街等，调研文化风貌区和优秀历史建筑保护工作。

2005年11月

市人大常委会组成人员视察世博园区动拆迁及安置基地建设情况、虹口区历史文化风貌区保护和北外滩规划建设情况，并在代表年终集中视察活动中视察两个“1000万”工程建设项目的进展情况及浦江世博家园，三林世博动迁基地和顾村、江桥等动迁基地。

2009年4月

市人大常委会组成人员、市人大代表调研保障性住房建设及推进旧区改造工作情况。

2011年5月

市人大常委会组成人员、市人大代表视察宝山区顾村镇馨佳园经济适用房及配套设施建设情况，开展住房保障体系建设专项工作监督调研。

2013年

市人代会期间，来自杨浦、虹口、闸北、黄浦四个代表团的148位代表联名提出议案，要求加快完成旧区改造目标，市人大常委会将旧区改造工作列为年度专项监督项目，推动旧区改造工作取得突破。

2018年

市人大常委会启动《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》修改工作，并在市第十五届人民代表大会常务委员会第十四次会议上通过，自2020年1月1日起施行，为深化城市有机更新、实现历史风貌的整体保护提供法治支撑。

2019年

为进一步探索“留改拆并举”新形势下旧区改造与历史风貌保护的关系，通过旧区改造切实增强人民群众的获得感和幸福感，市人大常委会将本市旧区改造工作推进情况作为年度重点监督项目。旧区改造全面加速推进，纳入旧改范围、其他各类“拎马桶”的老旧住房改造工作也同步开展。

2021年

市人大常委会将旧区改造和旧住房综合改造工作情况作为重点监督项目，切实推动本市零星旧改加速推进，旧住房综合改造工作稳步实施，历史风貌和历史建筑保留保护不断加强，既有多层住宅加装电梯工作也不断提速，人居环境得到了切实改善。

2022年7月

在市委高度重视、市人大持续监督和市政府合力推进下，本市旧区改造攻坚战取得重大胜利，提前完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造的既定目标。