农村中心工作缘何走向“泛化”？——基于安徽省L市H镇的个案研究

武廷会， 赵守飞

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

一、问题的提出与文献回顾

乡村振兴战略是解决“三农”问题、促进农村大发展大繁荣的重大国家战略。在乡村振兴战略推进过程中，“中心工作”是出现频次极高的一个概念。在农村工作中，什么是中心工作？这一提法缘何产生、缘何流行？

吴毅在调研时发现乡镇干部常常“把中心工作这几个字挂在嘴边”，并把中心工作概括为“围绕上级部署的各种任务而展开的阶段性工作”[1]。此后，学界从多个视角对农村中心工作展开了研究。一是从“体制—结构”的视角考察，将中心工作视为县域党政体制领导和介入治理事务的主要机制，构成了县域党政体制改变县域经济社会面貌和供给经济社会秩序的运行逻辑[2]，反映出县级政府的“强治理”特征[3]，也映射出县级政府在职责权限和资源配置不对称的境况下进行的有意识的行为自主性扩张[4]；二是从“机制—运行”的视角考察，认为作为工作机制的中心工作在选择设置治理议程、重构组织结构、再造行政程式、选择治理策略等方面参与到乡村治理的运行之中[5]，基于内容与目标的差异分化为发展型、协调型和服务型三种类型[6]，同时指出乡镇政府围绕中心工作形成的行政介入形塑并进一步推动了村级治理的行政化[7]；三是从“体系—重组”的视角考察，认为中心工作作为一种治理模式重组了县乡村三级治理体系[8]，导致乡镇“约束型自主”丧失并再生产出乡镇的“依附性自主”[9]；四是从“性质—特征”的视角考察，将农村工作作为执行国家政策的一项“系统性工作”，各项工作分别对应国家政策体系中优先级最高的“一线政策”和其余优先级位于其次的“二线政策”[10]，在农村工作实际运转过程中就分化为了阶段性运动式的中心工作和日常配合协调的常规工作[11]。

既有研究提供的证据表明，中心工作贯穿于农村工作的各个方面，对于观察和理解乡镇政权和农村治理运转的基本特征和内生逻辑具有重要意义。有学者在总结乡村治理现状时指出当下的农村工作出现了“泛化”趋势，即出现了“所有上级职能部门布置到乡镇的工作都重要，只要是布置到乡镇的工作都是中心工作，乡镇几乎所有时间、精力、资源都用于应对上级布置下来的各种中心工作，用于开会，用于应对检查。乡镇范围内真正事关群众切身利益的各项工作，乡镇却无力回应与面对”的局面[12]，但并未给出农村中心工作泛化的确切证据。学界对农村中心工作泛化问题也尚未开展专门的研究。基于此，本文选取安徽省L市H镇作为个案，运用实地观察法和访谈调查法，通过对调研中获取的H镇相关数据展开分析，尝试对农村中心工作是否泛化、为何泛化、泛化的表现和特征等问题初步作出具有一定解释力的说明。

二、农村中心工作现状：基于对个案乡镇的假设和检验

作为本文的核心概念，有必要对农村“中心工作”作出明确的界定。首先，中心工作在性质上通常具有政治任务的刚性。对于县乡两级政府干部和村“两委”而言，中心工作就是必须按照“上面”的要求保质、保量、按时完成(甚至超质、超量、提前完成)的工作，是无法拒绝、推诿、糊弄的政治性任务，与职业发展和晋升通道直接挂钩，做不好中心工作，就要面临着问责处理。其次，中心工作在任务安排上通常具有明确的时效性。时效性体现在两个方面。对于需要长期开展的中心工作，时效性是指与精细的日程安排相对应的工作内容。什么时间需要开展哪些工作、需要在多久的时限内完成等均有明确的部署。对于临时性、阶段性、突发性的中心工作(如疫情、防汛等)而言，时效性则更多地体现在时间的紧迫性上[13]，更需要“挂图作战”、争分夺秒，而对于工作的开展方式不做过多框架性约束，允许变通和创新，允许为了达成目标而采取灵活的处理手段，无需拘泥于常规。再次，中心工作在工作部署上通常具有统筹协调性。一项中心工作均有明确的部门和负责人主抓，由该部门及负责人通盘筹划，集中力量展开系统性攻坚，对下分解任务目标，对上承担包干责任[14]。最后，中心工作在成效验收上通常具有明确的考核指标评价体系。考核指标是评价一项中心工作完成与否、完成得好不好的唯一标准。一般而言，镇级考核指标由县级政府设置，村级考核指标由乡镇政府设置。这个过程中，基于对上级任务刚性的敬畏和对下级执行力的担忧，通常附加着压力的层层传导和加码，乡镇政府会在村级考核指标中提出高于镇级考核指标的要求。因此，频繁的检查、督查也成为农村中心工作运作过程中的一个突出特征。

“泛化”通常是指某种具体、专门、特别的事物扩大为普遍性、一般性的事物。在农村工作的语境下，泛化可以理解为中心工作逐渐扩大化和常规化。乡镇作为我国纵向行政系统的最底层和直面复杂农村社会的最基层，在治理事务繁多的同时可以利用的资源却十分有限，因此，必然要对各项工作展开轻重缓急的分类，一个阶段内必然要围绕一个或几个中心开展工作。一旦中心工作产生了泛化，就会导致工作失去中心，样样工作都要做，样样都做不好。在进入对个案的描述和分析之前，我们做出三个相互联系的假设：第一，农村中心工作的确出现了泛化趋势；第二，农村中心工作泛化有着深层次的现实原因；第三，农村中心工作泛化趋势对于推进基层治理体系和治理能力现代化的意义具有两面性。我们将尝试在对个案的分析过程中检验这三个假设。

近年来，随着乡镇通过考核评价、检查督查等监督手段的日益常规化、规范化和制度化[14]，考核评价指标和检查督查频次日益成为凸显中心工作在乡镇行政事务和乡村治理事务中重要程度的证据。正如一些基层干部所说，“考核和检查就是指挥棒”，围绕考核评价和检查督查开展工作构成了基层干部的行动逻辑，指引着基层干部工作的方向和目标。也就是说，那些在考核评价指标中所占分数和权重较高的、检查督查频次较高的，往往就是中心工作。

基于此，通过对安徽省L市H镇的跟踪调查，本文统计了该镇2021年1月—12月各月重点工作考核评价指标(表1)和检查督查频次(表2)。从表1可知，H镇纳入2021年重点工作考核评价指标的农村工作共15项，其中，防汛抗洪、秸秆禁烧、护林防火为阶段性重点工作，仅在部分月份进行考评，其余工作全年均进行考评。在这15项考评事项中，权重为6的有3项，权重为8的有5项，权重为10的有7项。从表2可知，H镇在2021年共计有17种工作事项接受了省、市、县各级检查督查。检查督查通常采用现场检查督查、定期报送阶段性工作材料两种方式开展(二者其一或二者结合)。从H镇2021年度接受检查督查的频次来看，17种检查事项共接受了镇级自检339次、县级检查182次、市级检查80次、省级检查13次，检查频次依次按照镇、县、市、省递减。需要指出的是，有一些检查督查采取了抽查的形式，表中仅计入了H镇被抽中的频次，有一些未被抽中的检查督查，H镇实际上仍需要做好迎检准备。

表1 H镇2021年重点工作考评指标

表2 H镇2021年重点工作接受检查督查频次

变异系数是反映一组数据离散趋势的重要统计学指标。变异系数较高，则说明该组数据较为分散，具有明确的中心数据；反之则越集中，中心数据则难以识别。将15项考评事项的权重值、17项检查事项的各级检查频次以及总检查频次分别视为一组数据，表3报告了上述各组数据的描述性统计信息(代表未发生检查的0次数据视为无效数据剔除)。从表3可知，考评权重值、自查频次、县级检查频次、市级检查频次、省级检查频次、总检查频次的变异系数分别为0.18、0.33、0.47、0.59、0.47、0.40，各项数据的变异系数均集中在较低区间内，这表明各项工作的考评权重和检查督查频次均较为集中。实际上，就考评的赋分方式而言，也十分趋同。分析H镇2021年1月—12月重点工作考评方案后发现，无论是“设定赋分指标、按权重折算，初始满分”，或是“设定减分指标、按权重折算”，抑或是“权重等同于分数，设定赋分指标”，其实质都是首先对各项工作作出标准化预设，生成考评方案，再基于整齐划一的考评方案对实际工作情况进行简约化处理，形成最终的量化指标。例如，H镇“党风廉政建设”工作考评方案将此项工作的考核内容划分为7项，分别是：党组织专题研究党风廉政建设工作情况(4分)、县委巡查反馈问题整改情况(6分)、党员干部遵纪守法情况(35分)、“四议两公开”落实情况(4分)、作风建设情况(35分)、工作落实情况(10分)、村纪检委员工作(6分)。这7项考核内容，从召开过哪些会议加多少分、缺少哪些材料扣多少分，到工作计划设置是否合理以及如何赋分、值班记录是否细致以及如何赋分，都作出了非常精细化的规定。

表3 数据描述性统计信息

H镇各项重点工作在考评权重上的集中化、考评方式的同质化和接受检查督查的高频化，说明纳入考评的15项工作和接受检查督查的17种事项在重要程度上已经不存在本质性的区别，只要面临着考核和检查的压力，就必然要全力以赴完成，完不成任务，考核和检查就过不了关，也就要受到问责处理。因此，可以判定，H镇的中心工作已经出现了明显的泛化现象。这种境况下，乡镇政府和农村“两委”有限的承载能力与上级政府持续膨胀的治理任务就形成了巨大的张力。访谈中，H镇党委分管组织工作的W委员、H镇Y村党支部L书记、Y村村民D大爷对此分别有过不同的陈述。

W委员：“只要上头重视，那没有办法，就必须要抓实。就拿这个党风廉政建设来讲，这是我们市委、县委高度重视的，去年整改了一大批问题乡镇和问题村，有的乡镇整个班子成员都被换掉了，所以现在就必须花费大量精力来做好这项工作。但是怎么搞呢？要开会就要有记录、有照片，那么多的会要开，时间都拿来开会那别的事难道就不做了吗？安排不过来，只好每个月找个时间一次性把会都给开了，同一批人，多换几个会标。”

L书记：“上个月我们村有个年轻的小伙子不干了，嫌太累了，钱还少。现在的村干部确实不好干。分工？哪有什么分工，就那几个人，任务一来，全部都要上，要不然干不完。比如说每年的这个秸秆禁烧，那全部都得出去巡逻，发现火点就要被扣工资。现在老百姓贼得很，知道白天管得紧，大半夜偷偷烧，巡逻到半夜是常有的事。还要报材料，你说这有没有火点卫星一拍就看到了，我不知道报材料有什么用？”

D大爷：“现在乡里的干部还有村里的干部，干得都可以，把我们这个村子干得越来越好了。这个水、电、路都修得漂漂亮亮的，以前到处都是偷啊抢啊的，现在也没有了。前段时间我家装了马桶，我说我不会用，也要给我装，说给我家小孩回来用。”

这几段陈述实际上生动反映出基层承载能力和任务持续膨胀之间的张力向基层治理和农村工作所施加的双重影响。一方面，这种张力对治理的运行过程、治理资源的调配和干部的行动逻辑都造成了极大的冲击，并衍生出了一系列后果。另一方面，则不能否认其在治理成果上确实有所建树。如Y村村民D大爷所言，随着各种政治任务大举下乡，乡村建设得以持续推进，乡村社会在脱贫攻坚、环境治理、基础设施建设、乡村民生改善以及新冠疫情防控等方面取得的成效有目共睹。不过，由于参与过程的缺失，群众无法看到其过程中的困境。而且，虽然从客观上看，乡村两级为民服务的宗旨得以贯彻，但乡村两级追求的工作目标实际上却是完成上级下发的任务，某种意义上，乡村干部谋求的首先是职位的稳定和晋升的机会，为民服务只是其完成任务的工作手段和工作内容而不是工作本身的目的。因此，一旦任务因不符合农村实际等原因偏离了为民服务的宗旨，乡村两级在执行过程中就难免出现各种问题，甚至与群众产生矛盾和争端。

由此可见，这种持续不断将农村治理工作转化为政治任务，依赖高强度的事前反复动员、事中高频检查和事后统一考核，依托压力型体制施行行政包干制和政治统合制，开展“晋升指标赛”[15]，通过政治激励、动员和整合，从而实现上级党委政府期望看到的治理结果的工作模式，实际上是对运动式治理的滥用，造成的结果就是中心工作的泛化。

三、农村中心工作走向“泛化”：问题呈现与原因探析

(一)农村中心工作走向“泛化”引发的问题

要客观评价中心工作泛化，不能单纯地唯过程论或唯结果论，而是应将其置于治理现代化的视野之下，审视其对于治理能力和治理体系现代化的影响。诚然，泛化的中心工作模式从成果上来说一定程度上促进了乡村建设，但这无法遮蔽其在机制上的弊端。

第一，一定程度上制约了治理效能的提升。有学者指出，基层治理实际上是一种“选择性治理”，乡镇政府往往会趋利避害，只热衷于完成对于自身有利的工作，这严重制约了其为民服务的能力[16]。某种程度上而言，中心工作的泛化就是一种异化的“选择性治理”。乡村两级的大量精力都耗费在了完成越来越多的中心工作，这些工作大多是上级党委政府重视的事、领导交办的事，但上级领导重视的事和人民群众的真实需求未必对等，这就造成了乡村两级对农村中其他关系到群众利益但尚未被上级领导关注的事无力回应，人员流动和领导干部更替造成的“治理断档”也将难以缝合。

第二，乡镇的过度动员和村“两委”的工作内容趋于行政化。除了紧凑周密的安排部署，高强度、反复式的动员也成为乡镇的常态(如H镇W委员所说的要开的会议太多即是一种体现)。对于村这一级而言，所要做的就是完成镇里布置的“作业”。传统上认为，乡镇是我国行政体制的末梢，实际上，随着村干部的职业化，村“两委”的工作性质逐渐走向行政化，完成乡镇政府布置的“作业”成为其工作的重心。

第三，工作的完成过于依赖非正式资源。其次，由于可供使用的正式资源十分有限，任务的完成往往高度依赖于“人情”“关系”“面子”等非正式资源。长期以来，无论是乡镇政府和村“两委”打交道抑或是村“两委”和群众打交道，非正式资源均在其中发挥着重要的中介作用，吃饭喝酒本身甚至成为了乡政村治的重要工作，因此有学者将中国的基层政治称为“应酬政治”[17]。虽然党的十八大以来，“应酬政治”的现象有所收敛，但由于乡镇权、责、利不对称的根本问题并未改观，出于完成政治任务的必要，为了使村干部、村民配合工作，仍难以避免要采取一些非常规的工作手段创造性地调配非正式资源。

第四，乡村两级干部长期高负荷运转成为常态。H镇工作人员共78人，其中班子成员10人、普通干部68人；镇域内共21个行政村，每个村村两委成员均为7人左右。不谈日常的常规工作，仅从面临考核和检查压力的中心工作的任务量来看，这样的人员配置也是远远不够的。因此，为了完成应接不暇的任务，乡村两级干部的分工实际上非常模糊。除了岗位基本工作以外，乡村两级干部还要应对各种中心工作和突发状况的临时灵活调配，“5加2”、“白加黑”成为工作常态，难免感到“心累”，滋生职业倦怠感和“躺平”心理，进而引发乡村干部留不住的问题。

第五，任务繁重导致基层工作策略主义盛行。无论是强调将考核与绩效挂钩的激励与约束机制，或是“无论如何，摆平、搞定就行”“人民内部的矛盾用人民币解决”，抑或是难以根除的基层留痕主义、形式主义和官僚主义，实质上都是由于任务不得不完成的刚性与任务难以完成的困境之间的矛盾造成的策略主义，即基层干部不得不通过各类超越规则与成本的手段和策略来完成任务，从而使变通的工具理性与价值理性、技术性与合法性相分离[18]。

(二)农村中心工作走向“泛化”的原因探析

从乡村两级内部来看，村级中心工作泛化，一定程度上是由于乡镇向村“两委”投放越来越多的行政任务。但这并非乡镇的自主性行为，其根源于乡镇所承接的行政任务数量的同步增加。在村“两委”面临着乡镇党委政府考核、检查压力的同时，乡镇党委政府更是面临着来自于县级甚至市级、省级的跨级考核和检查压力。从这个意义上讲，乡村两级是共同体，不能将中心工作泛化简单地归结于乡村两级内部的治理资源缺乏、行政路径依赖等因素，而应该将视野置于县域治理乃至国家治理层面来展开探讨。

第一，科层局限与治理有效。根据马克斯·韦伯的观点，科层制组织的基本特点包括明确的规则系统、层级节制的权力体系以及组织管理的非人格化，因而，科层制组织所具有的科层理性使其成为最理想的组织形式[19]。不过，科层制组织也存在着诸多固有缺陷，突出表现在无法适应和兼容当代社会高度的复杂性和动态性，而后者恰恰是转型时期中国社会所具有的典型特征。在中国的行政体系中，行政与政治的边界具有模糊性，中国的党政干部通常既要执行行政命令，也要领悟并贯彻行为背后的政治逻辑。这个逻辑在对治理有效性的追求上得到充分体现，具体表现为既要有效率、又要有效果的“既要又要”逻辑。科层制组织的优点是效率极高，但缺乏对效果的保障机制。因此，各级政府(尤其是县级政府)不得不寻求超越科层制度的工具来完成任务，如高强度的动员、约束和激励机制等(反映到乡村两级，则是组织运行过程的人情化和关系化)，这样就形成了有别于常规工作的中心工作。随着农业税取消和城乡关系的转换，国家将大量的资源投向农村，各种既要效率又要效果的政治任务也自然而然地伴随着资源下乡而下发至乡村两级，中心工作也就越来越多。不过，这些超越科层制度的治理工具在治理实践中也与科层制度的基本要素产生了深度融合。例如，职位晋升通常被作为重要的激励机制，最重要的约束机制则是问责机制。而在我国治理实践中高频的考核评价和检查督查，本质上就是由于纵向垂直行政部门上下级之间严重的不信任。

第二，党政体制与使命践行。科层局限性是一种经典的解释，但对党政体制缺乏足够的关照，尤其缺乏对党组织在其中如何发挥作用的解释。作为使命型政党[20]，中国共产党始终践行为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命。某种程度上，在当代中国，党的建设和国家建设是一体的。党组织通过组织建设与制度整合，嵌入并重组政府结构，从而实现党对政府各项工作的全面领导，这就使得各级政府同时兼具“使命党性”和“科层理性”。从现实来看，各级党组织也确实深刻介入到各类治理实践之中。党性和理性既有兼容的一面，也有紧张(甚至冲突)的一面，这种紧张和冲突尤其体现在党组织对经济社会充满情感的全面重视和政府作为科层组织照章办事的机械性之间。同时，中国共产党的使命宏大且具有紧迫性，党组织就不得不频繁地调用党组织的权威性资源并向上集中政府的行政权力，用以实现使命践行过程中的阶段性任务，于是，中国共产党自革命时期以来一直善于使用的中心工作模式便频繁地进入农村工作领域。

第三，国家意志与社会整合。在近代以来中国社会变革的过程中，日益集中化的国家权力和高度分散化的传统社会是一对具有张力的元素。从这个意义上讲，中国走向现代化的过程，就是社会走向国家化的过程。国家通过将意志输入乡村社会从而实现乡村社会的变革，而乡村社会则以对传统的改变和改造回应国家意志的输入。这个过程中，国家对乡村社会的干预越来越广泛和深入，“任务”作为一种介质也越来越多地进入到乡村社会。尤其是全面推进乡村振兴战略以来，以任务下乡重塑乡村社会的农村工作方式得到空前强化。从历史的视角看，乡村社会天生的分散性要求国家意志必须深入到乡村社会的最基层，通过不断地组织和动员，才可保证乡村社会始终成为当时政治体系的一部分。历史也确实表明，一旦国家从最基层抽离，乡村社会的分散特征就会增强。从现实的视角看，农业农村现代化建设依旧任重道远。历史和现实的双重动因决定了围绕各种任务展开的中心工作呈现出只增不减的趋势。

四、走出农村中心工作“泛化”困局的对策建议

农村中心工作的泛化不仅仅是由于农村工作和基层治理方式出现了偏差，作为治理方式的中心工作走向泛化，实际上也就意味着作为治理内容的中心工作走向了“去中心化”。中心过多，也就没有中心可言。短期来看似乎提升了治理效率，但过于僵化的治理过程和对行政机制的过度依赖，却极大地削弱了基层社会的活力和韧性，进而造成了自主包容和弹性处理复杂治理情境能力的缺失。因此，必须着眼于农村工作和治理实践的实质内涵，走出中心工作泛化的困局，迈向基层治理现代化和实现乡村振兴的转型之路。从调研中积累的经验来看，以下几个方面是可行的思路。

(一)优化各级部门的权责配置，合理整合行政权力

行政权的合理化整合要从纵横两个方向展开。从纵向上来看，无论是中心工作泛化过程中任务目标界定的精细化，或是督查和问责权力的强化，都反映出行政权力向上的集中化配置。这一定程度上提升了基层治理的规范性和制度性，但也造成了自上而下的行政规则与自下而上的基层社会真实问题需求难以构成对称性匹配。因此，纵向上的行政权力合理化整合，必须以基层社会的真实问题与需求为导向，畅通自下而上的反馈渠道，构建自上而下和自下而上结合的行政运行机制。从横向上来看，同一层级权力部门之间权力的分散、交叉甚至重叠和冲突，是制约行政权力合理化的主要动因。横向上的权力整合，不能寄托于构建权力协调机构。实践表明，利益无法达成一致的情况下，协调机构不能够促进权力的合理化，反而更容易加剧原有的冲突。因此，必须着眼于行政事项和内容的合理化配置，明确责任落实，加强依法行政。

(二)平衡行政权的上收下放，提升基层自主能力

行政权力向上集中导致的必然结果就是对乡村两级基层组织自主性的剥夺，乡村两级的权力、责任和利益呈现出严重的非对称特征，灵活性和柔韧性逐渐丧失。虽然在政策执行过程中，乡村两级依然能够巧妙地创造出诸如高度强化的内部动员和灵活的人员机制等工作方法，但这实质上是一种行政高压之下不可持续的乱动和过热状态，不利于治理效能的提升。因此，有必要进一步优化权力的收放平衡，找回乡镇政府自主权和村民委员会的自治权，促进乡村两级在行政事务上权责利实现均衡。同时，要鼓励基层在法治框架下开展创新，允许其探索应用灵活的治理工具，提升乡村治理的柔韧度和可持续性。历史经验表明，乡村两级权力过大，极易滋生滥用职权的问题，因此监督手段仍不可或缺。更为关键的是优化监督机制，提升监督的有效性，用高效监督取代当下的高频监督。

(三)拓宽群众参与乡村治理渠道，激活乡村社会活力

中心工作的泛化，反映出政府大包大揽的管理惯性，这种惯性则进一步加重了机制的臃肿化和任务的繁重化，人民群众作为基层社会的主体，拥有强大的治理能量，却无法参与到治理过程之中[21]。因此，破解中心工作泛化困境，必须激活基层社会的力量，激发人民群众参与乡村治理的积极性、主动性和创造性。首先，要提升村民自治的治理效能。通过将自治下沉到自然村、村民小组层面，优化村民自治制度，提升村民自治能力。其次，要加强村规民约建设[22]。依托村规民约的成文规范，进一步组织群众、教育群众、引导群众参与公共事务[23]，找回乡村社会的公共精神。最后，要加强农村协商民主建设。通过有效的制度供给，构建农村协商民主的机制、平台和组织，运用“清单化”和“积分化”等治理工具，提升乡村社会通过协商治理解决问题和自我满足需求的能力，从而激活实现乡村振兴的内生动力。