内蒙古黄河流域水资源节约集约利用研究

陈小明 李 俊 赵福静

(1.乌兰察布市社会科学联合会,内蒙古 乌兰察布 012000;2.集宁师范学院,内蒙古 乌兰察布 012000)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视黄河流域的保护与发展,深刻阐明了共同抓好大保护、协同推进大治理的一系列重大理论和实践问题,擘画了黄河流域生态保护与高质量发展的新时代蓝图,为沿黄地区生态保护与高质量发展指明了发展方向、提供了根本遵循。

黄河流经内蒙古长度为843公里,流域面积15.19平方公里,占黄河总流域面积的19.1%,贯穿内蒙古中西部7个盟市,其中有5个盟市的部分地区处在我国北方农牧交错地带。内蒙古作为我国北方生态安全的重要屏障,其沿黄地区不仅是国家能源资源和农畜产品生产的重要基地,还是内蒙古城市最为集中、经济发展最为活跃的地区。节约集约利用黄河流域水资源,对提升内蒙古水安全保障能力,实现黄河流域内蒙古段生态安全和高质量发展具有重要意义。

一、内蒙古推动黄河流域水资源节约集约利用的必要性

水资源是保障一个地区经济社会发展和生态安全的命脉。“黄河是中华民族的母亲河”,“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”[1]但黄河流域水资源的时空分配不均和过度超载使用,正在制约着内蒙古沿黄地区的发展。提升黄河流域水资源节约集约利用对内蒙古中西部地区发展重要性的认识,是实现内蒙古沿黄地区水资源节约集约利用的基本保障。

(一)是落实国家重大发展战略的现实要求

黄河是我国重要的生态屏障和经济地带,也是实施乡村振兴战略的重要区域,黄河流域生态保护和高质量发展是“国之大者”[2]。习近平总书记把保护和治理黄河作为治国理政的大事,近年来多次实地考察黄河流域生态保护和沿岸省区经济社会发展情况,并就三江源等重点区域生态保护建设做出系列重要讲话和指示批示。特别是2019年以来,习近平总书记在黄河流域的甘肃、河南、宁夏、陕西、山西等省区实地考察,并发表了系列重要讲话,将黄河流域生态保护和高质量发展确立为重大国家发展战略,提出了“让黄河成为造福人民的幸福河”。推进黄河流域生态保护和高质量发展,水资源节约集约利用是关键。

内蒙古黄河流域是自治区城镇和人口最集中的地区,经济生态地位极为重要。2020年,内蒙古黄河流域人口1238.31万人,占全区总人口的51.4%[3];GDP为17360万亿元,占全区的67.3%。[4]内蒙古加强黄河流域治理保护,统筹黄河流域水资源,对推动黄河流域高质量发展,特别是促进新一轮西部大开发、助力中西部崛起、支撑丝绸之路经济带建设等国家重大战略和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有极其重要的现实意义。

(二)是提升黄河流域水安全保障能力的必然选择

水安全关系到资源安全、生态安全、经济安全和社会安全,是国家安全的重要组成部分,保障国家水安全是实现国家现代化的重要基础。“黄河水资源量仅占全国的2%,承担着全国12%的人口、15%的耕地以及50多座大中城市的供水任务。”[5]而内蒙古河套灌区作为全国粮食主产区,对国家粮食安全贡献巨大。随着经济发展和社会主要矛盾的变化,处理好水资源利用与经济社会发展、水安全供给与生态环境保护的关系,提升黄河流域水安全保障,成为内蒙古当前和未来一项重要的工作,对“十四五”时期内蒙古黄河流域实现经济社会发展、生态环境保护和水资源均衡配置至关重要。

提升黄河流域水安全保障是内蒙古中西部水资源严重缺乏地区发展面临的紧迫任务。2018年9月18日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出,“把水资源作为最大的刚性约束”“以水而定、量水而行”。内蒙古中西部地区属于干旱半干旱地带,降水少,水资源严重短缺,全区多年平均水资源量仅为全国总量的1.9%,其中黄河流域多年平均水资源总量为56.1亿立方米,人均水资源量453立方米/人,不及全区平均水平的1/3,是全区缺水最为严重的地区。因而,水资源的节约集约利用,对内蒙古黄河流域水资源安全保障意义重大。

(三)是实现中央对内蒙古发展定位的重要支撑

黄河是内蒙古中西部盟市主要的水源地,内蒙古黄河流域水资源的安全有效使用,对保障国家生态安全、粮食安全、能源安全及乡村振兴等国家战略的实施具有重要作用。习近平总书记多次对内蒙古的发展做出重要讲话和重要指示批示,确立了内蒙古“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”的发展定位,同时指出要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念,以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策,这为我们提高水资源集约安全利用水平指明了主攻方向、战略目标和重点任务。

作为内蒙古最重要的经济核心区和最强劲发展引领区,内蒙古黄河流域内煤炭、石油、天然气等资源丰富,集中了全区大部分煤化工、装备制造、大数据、建材和农畜产品加工等产业,不仅是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地,也是我国农畜产品主产区之一,还是我国北方重要生态安全屏障,而内蒙古黄河流域水资源的缺乏不仅影响到工农业生产领域,还威胁到北方生态平衡。2021年,生态环境部组织力量深入黄河流域52个地市开展明察暗访,制作了《黄河流域生态环境》警示片,内蒙古沿黄盟市在违反“四水四定”(以水定城、以水定地、以水定人、以水定产)和违规取水用水、盲目上马“两高”项目、生态环境破坏和侵占文物古迹、环境污染和环境风险等方面均有涉及。“四水四定”的要求落实不到位、水资源利用效率偏低、违规取水问题时有发生等问题,已经成为影响黄河流域生态保护和高质量发展的主要问题。

二、内蒙古黄河流域水资源及其开发利用的基本现状

内蒙古的地理位置决定了其水资源基本现状(见表1),特别是沿黄地区水资源禀赋条件差,时空分布不均匀,配置也不尽合理;流域内部分盟市水资源开发利用过度,地表水和地下水超载,引发生态环境问题;流域内资源型缺水与工程型缺水并存,用水效率、用水结构有待进一步提高,水资源刚性约束也日益增强。这些水资源开发利用现状及其存在的主要问题,需各行业有清醒认识。

表1 内蒙古与全国水资源供水对比

(一)内蒙古黄河流域水资源总量供给紧缺

一方面,黄河水量分配指标(客水)有限,黄河流域地表水可分配量为370亿立方米,平均分配给内蒙古地表水量为58.60亿立方米,其中包含了干流水权55.58亿立方米和支流水权3.02亿立方米。另一方面,流域内自产水资源不足,黄河流域多年平均水资源总量为51.45亿立方米,其中地表水资源量为19.23亿立方米,占全区的5.2%,地下水资源量为45.63亿立方米,占全区的20.9%,黄河流域自产水资源量仅占全区水资源量的10.3%。此外,流域内可利用水资源匮乏,可以利用的常规水资源总量仅为89.20亿立方米。而资源性、水质性、工程性等缺水问题是制约区域可持续发展的主要因素(见表2、表3)。

表2 内蒙古主要流域多年平均水资源量对比

表3 黄河内蒙古段干流水量情况 单位:亿m3

(二)内蒙古黄河流域工农业生产用水紧张

黄河流域内蒙古段集中了全区33.7%的耕地和62%的电力装机、80%的重化工业,但内蒙古黄河流域水资源占有量仅为10%,与区内其他流域相比,水资源可利用量、地表水可利用量、地表水可利用率均排在靠后位置(见表4)。加之用水模式粗放、高耗水产业占比较大、农业用水占比大且效率不高,用水量已接近或超过可利用量,城镇居民和农村居民生活用水量均低于全国平均用水量。[6]以农业生产为例,黄河流域农业用水占用水总量的60%以上,而内蒙古农业用水占比较高,约为70%左右,其中巴彦淖尔市达到90%以上。内蒙古粮食产量虽由1980年的79亿斤增长到2021年的768.06亿斤,且连续4年粮食总产量保持在700亿斤以上[7],但代价是农业灌溉用水量快速增长和地下水严重超载。据测算,内蒙古每年调出商品粮400亿斤以上,相当于调出水量70亿立方米以上。

表4 内蒙古主要流域水资源可利用量对比

(三)内蒙古黄河流域水资源开发利用效率不高

内蒙古黄河流域水资源开发不尽合理且利用效率不高,节水潜力较大。目前,内蒙古沿黄地区水资源开发利用程度高达87%,已接近临界超载,远超国内一般流域的40%。呼和浩特、包头、乌海、巴彦淖尔等地的地下水开发利用已处于临界超载状态,鄂尔多斯、乌兰察布、阿拉善等地开发程度均超过70%。农业作为用水第一大户,受资金、政策等因素制约,内蒙古黄河流域农业现代化建设有所滞后,高效节水灌溉发展力度不足,与流域内干旱缺水、迫切节水需求还有较大差距,部分灌区仍然存在大水漫灌、渠道渗漏损失严重等问题,农田灌溉水有效利用系数低于全国平均水平,与发达国家0.7的水平相比差距更大(见表5)。加之地下水灌溉面积快速增长,井灌区区域性超采严重,部分地区地下水灌区超采严重,地下水水资源承载能力已经无法支撑现有的农业灌溉规模,农业用水管理亟待加强。

表5 内蒙古水资源用水效率情况

(四)内蒙古黄河流域水资源刚性约束持续增强

未来一个时期,黄河水资源总量减少,区域经济社会高质量发展对水资源的刚性需求日趋增加。“十三五”期间,内蒙古年均用水总量为191.13亿立方米,完成国家下达的年度用水总量控制目标,但与全国用水平均水平相比,农业用水占比大,还有较大的节水空间(见表6)。“十四五”期间,全区用水总量计划控制在223.91亿立方米以内,总配置水量202.33亿立方米,万元GDP用水量较2020年下降16%,万元工业增加值用水量较2020年下降10%,新增大、中型灌区续建配套与现代化改造面积730万亩,农田灌溉水有效利用系数达到0.57以上。从行业来看,农业用水147.45亿,占72.87%;工业用水17.01亿立方米,占8.41%;生活用水12.95亿立方米,占6.40%;生态用水24.92亿立方米,占12.32%。相较2019年,农业用水减少约10亿立方米,生态用水基本不变,生活和工业用水有小幅增加。[8]水资源的刚性约束给“两个基地”、特别是国家重要农畜产品生产基地的建设提出了严峻的挑战。

表6 内蒙古与全国水资源用水对比

因此,强化节约用水,大力推进水资源集约高效利用,是未来内蒙古黄河流域水资源统筹利用的关键所在,也是实现黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略的必然选择。

三、内蒙古实现黄河流域水资源节约集约利用的举措

黄河流域水资源节约集约高效利用,事关黄河流域生态保护和高质量发展战略的贯彻落实。“十四五”期间,我们应以《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《内蒙古自治区黄河流域生态保护和高质量发展规划》为依据,把水资源作为最大的刚性约束,制订具体实施方案,细化政策措施。[9]坚持量水而行、节水为重,抑制不合理用水需求,降低水资源开发利用强度,提升流域用水效率,部署深度节水控水行动,逐步形成节水型生产生活方式,实现黄河流域用水方式由粗放低效向节约集约的根本转变。

(一)强化水资源刚性约束,管控用水总量和强度

加快完善水资源制度管理体系。内蒙古自治区要严格实行用水总量和强度“双控”制度,沿黄盟市普遍开展水资源承载能力综合评估,建立水安全风险等级制度,定期发布沿黄地区水资源和水安全评估报告。完善水资源论证制度,建立流域内水资源网格化管控体系,健全流域内三级用水总量和用水强度分年度控制体系。落实水资源税差别化征收政策,把节水作为约束性指标纳入实绩考评范围。

全面推动“四水四定”落到实处。沿黄盟市要落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,以水资源的节约集约安全利用支撑黄河流域经济社会的高质量发展。依据水资源承载力分区状况,编修沿黄城市发展规划,严格管控城镇开发边界,科学制定产业政策,优化产业结构和产业布局,调整沿黄盟市农牧业种养结构,细化工业用水定额,适度压减农业用水,有效控制工业用水,保障基本生活用水,满足河道生态基本用水需求。

从严监管流域内各类取用水。沿黄盟市要严格执行取水许可制度,加强地下水开采管控,特别是加强黄河干支流取水口和超载区地下水监测,健全各行业取用水动态监测和计量管理制度,落实超计划用水累进加价制度,逐步实现取用水数字化管理。禁止新增工农业取用地下水,压减农业生产地下水开采量,用再生水、疏干水逐步置换工业取用地下水,综合治理地下水超载区,实现重点区域地下水采补平衡,恢复地下水储备能力。从严整治违规取水行为,对划定水资源超载区、临界超载区和未超载区实施差别化管控。

科学管控生态建设用水。依据沿黄盟市降雨量和水资源供给能力,合理分配、高效使用黄河水资源,合理统筹生态建设用水,坚决遏制利用黄河水挖湖造景,城市绿化用水应优先选用合格再生水,国土空间绿化要因地制宜,在年均降水量200-400毫米的沿黄地区,城市绿化应适当减少高大乔木、景观树种、花卉等高耗水植被大面积种植,宜选用耐旱节水树草种绿化;在阿拉善盟、乌海市、鄂尔多斯市等年均降水量低于200毫米的沿黄地区,不宜过度植树造林。

(二)科学配置流域水资源,合理开发利用水资源

科学统筹黄河流域水资源。“十四五”期间,全区规划地下水配置水量减少约10亿立方米,地表水配置水量小幅增加,其他水配置水量增加约50%,黄河内蒙古段水资源配置也会相应增减。因而,一方面要科学合理确定内蒙古自治区黄河干支流河湖适宜生态流量(水量),加强黄河内蒙古段干支流日常水量统一调度和监督管理,统筹使用当地水与外调水。另一方面沿黄盟市要加快重大水利工程项目建设,提升水资源科学化、数字化、精准化调度水平,保障城乡供水水源安全,建设城市应急备用水源,推进水源地标准化建设,实施农村饮水安全巩固提升工程。

积极开发利用非常规水资源。统一配置黄河流域非常规水资源,建立再生水利用保障机制,实行再生水配额管理,提高再生水利用规模和比例,工业生产、服务业非接触性用水优先使用再生水,提高市政建设和景观用水再生水利用率,将再生水作为河湖湿地生态补水,建立旗县市区间再生水利用交易机制,实施跨区域再生水循环利用。优化配置利用疏干水,在沿黄大型煤炭基地推广疏干水回收利用,提高企业疏干水的利用规模和比例。因地制宜配套建设雨雪水集蓄利用设施,加强雨水集蓄利用技术创新与示范推广,提高雨雪水在旱作农业、城市杂用、生态景观等方面集蓄利用率。

合理调配黄河流域生态流量。沿黄地区应将湿地生态用水纳入生态流量保障机制,建立湿地生态补水机制,降低水资源开发强度。完善干流和主要支流、湖库生态流量监测预警机制,增强沿黄水利枢纽和水库调度能力,保障生态流量下泄。全面提升生态安全保障能力,加快应急补水工程建设,推进引黄项目的实施,开展大、小黑河流域生态流量保障治理,确保乌梁素海、哈素海、岱海等重点湖泊湿地水域面积、生态水量和大黑河、浑河等重要支流生态流量。

(三)加大工农业节水力度,集约节约利用水资源

突出抓好黄河流域农牧业节水增效。“量水而行”必须抓好农业用水这个大户。有资料显示,地球上开发利用的水资源70%消耗在农业和畜牧业上。因而,要高度重视黄河流域农牧业节水,特别是流域内农牧交错带的农业生产节水,鼓励节水性生态农业的发展壮大。以农业供给侧结构性改革为动力,科学确定农牧业产业结构和空间布局,坚持因水施种(养)、量水生产,发展农业节水服务业,打造农业节水产业链,促进沿黄地区农业绿色转型。科学调整种植结构,合理确定粮食生产目标,以水定粮,压减农业用水,在水资源短缺尤其是地下水超载地区,不能再走“以水换粮”的老路。补齐节水工程短板,推进河套灌区等大中型灌区节水设施现代化改造,在高标准农田建设区、国家农业绿色发展先行区,实施农牧业节水示范工程。加强农业用水精细化管理,普及农业用水计量设施,推广水肥一体化和测墒灌溉,提高农田水利设施和管护力度,清退旱作农业区大型喷灌设施,加快微循环灌排体系建设,提高田间水管理水平。因地制宜发展草食畜牧业、草产业,改造沿黄大中型养殖场,提高奶牛、生猪、家禽养殖业用水效率,发展节水型畜禽养殖。

重点开展黄河流域工业节水减排。限制高耗水高耗能高排放行业扩张,严格实行沿黄地区工业用水定额管理,逐步推进工业和服务业用水智能计量,全面推行超定额累进加价制度。开展工业节水技术推广行动,推广先进节水工艺,开展循环用水改造,推进工业废水资源化利用和疏干水回收利用,在重点用水行业企业开展“水效领跑者”行动,推进高耗水行业企业节水增效。补齐节水基础设施短板,新建工业园区配建节水设施,推动企业和园区用水系统集约化,创建节水标杆企业和园区。

(四)推进城乡节水降损,形成节水型生活方式

推进城乡节水型社会建设。树立全民节水意识,将节水理念与绿色发展的理念,融入黄河流域水资源的开发、利用、治理、配置、再利用等环节和过程,推进沿黄地区城乡居民自觉节约生活用水。建设流域内污水资源化利用示范城市,制定节水型社区和乡村建设标准,实施沿黄地区县域节水型社会达标建设,加强农村集中供水和节水配套设施建设,引导城乡居民形成节水型生活方式。

加强城市建设管理高效用水。因地制宜开展城市更新行动,推进生活节水降损工程建设,改造更新城镇老旧破损供水管网,降低供水管网漏损。借鉴国内外先进地区海绵城市建设经验,建设雨雪水积蓄利用设施,提高雨雪水资源化利用水平。合理选用城市节水绿化植物,提高城市景观绿化、建筑施工、市政清洁等再生水利用水平,建立城镇供水管网精细化管理平台。

强化服务业和公共机构节水管理。分类制订水量和价格标准,严控高耗水服务业用水,提高中水循环利用率。开展公共机构节水技术改造,加强重点用水单位监控,更新公共建筑的非节水型用水器具,推进政府机关、学校、医院等单位开展对标达标建设,示范引领全社会节水。大力推广普及生活节水器具和节水新产品,全面推行水效标识、节水认证和合同节水管理,适度提高引黄供水城市水价标准。

(五)大力发展节水产业,形成可持续节水新动能

积极引导节水产业发展。探索节水产业发展新模式,因地制宜建立“政产学研用”节水合作新载体,政府主导,市场引导,以节水企业为主体,推进科研成果转化。加强农业、工业等重点领域节水技术改造,推广国家成熟适用节水技术应用。企业引领,培育壮大节水产业和市场,引进和创新先进节水技术工艺,提高节水技术装备国产化率。

形成农业节水新动能。培育发展农民用水户协会、农民合作社、龙头企业等新型生产经营主体,提高沿黄灌区土地规模化、集约化经营水平。创新农业节水投融资体制,通过税收优惠、政府与社会资本合作等方式,鼓励和引导社会资本参与节水灌溉工程建设和运行管理。要发挥财政预算、资产等政府资源在节水产业发展中的撬动、约束和补短板作用。特别是要支持创新农业绿色高效用水关键技术,培育抗旱节水优质作物新品种,创新种养业节水增效标准化技术体系。通过科技型节水龙头企业带动,建立起黄河流域农业绿色节水增效新模式,形成可持续节水发展新机制。

(六)深化水价综合改革,构建高质量发展新模式

深化水价综合改革。要加快水价改革,充分体现水资源的稀缺性和经济价值,强化价值规律基础性调节作用,减少行政配置资源方式,防范市场扭曲效应,特别是要在深化农业水价综合改革下大功夫。自2016年我国实行农业水价综合改革以来,节水取得了明显成效,应认真总结农业水价综合改革经验,需要对出现的问题进行深刻的解析。比如,因为节水之后获益不够明确,改革主体包括用水主体——农民的节水积极性不高,市场主体——企业的节水积极性也不高,这个问题需要高度重视。

用科技推动改革创新。进一步深入推进农业水价改革的核心意义,就是要解决科技节水、科技创新的原动力,解决市场投资积极性,真正建立起主体积极、节约高效的农业用水制度。按照中央要求进一步深化农村改革,内蒙古黄河流域“十四五”期间需搞好农业水资源台账建设,全面推进农业水价综合改革,建立健全农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制。加快计量设施建设,逐步实现大中型灌区渠首取水口在线计量监测,完善农业灌溉机井IC卡、以电折水等多种用水计量方式,推进河套灌区水权转让工程。

总之,内蒙古黄河流域水资源节约集约利用,是“十四五”时期乃至未来经济社会高质量发展的重大课题。深入学习领会习近平总书记有关黄河流域生态保护与高质量发展的重要指示批示精神,贯彻落实习近平总书记“十六字”治水方针和治水重要论述,牢牢把握中央对内蒙古的发展定位,全面贯彻落实节水优先,积极参与黄河流域生态保护和高质量发展是我们义不容辞的责任。因此,合理配置、节约集约利用有限的水资源成为保障内蒙古水安全的重要基础。“十四五”期间,内蒙古要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面、科学落实国家和自治区有关黄河流域发展规划,要将节水优先导向贯彻在水资源系统配置的全链条之中,健全水资源最大刚性约束管控体系,将节水的杠杆贯穿水资源开发、保护、用水、调水、治水过程,打好深度节水控水攻坚战,积极应对内蒙古黄河流域水资源短缺的现实挑战,以水资源的节约集约利用,支撑内蒙古黄河流域生态保护和经济社会高质量发展。