税收法定原则三问

李建人

(南开大学 法学院,天津 300350)

一、引言

税收法定原则是近代以来民主法治国家税收立法的“帝王规则”。科学把握税收法定原则诞生发展的历史脉络,从中提炼其在不同社会经济基础和历史发展阶段的制度诉求,有助于我们准确定位和把握当代中国落实税收法定原则的方向。落实税收法定原则不是简单追求所有税种行政法规“升格”为法律的形式之变,其中蕴含着丰富的国家治理能力的考验和博弈。我们有必要在加快落实税收法定原则的今天,重新思考三个基础问题:为什么要坚持税收法定原则?什么理论指导税收法定原则?落实税收法定原则的目标是什么?

二、为什么要坚持税收法定原则

基于马克思主义唯物史观,笔者发现,从1215年《大宪章》肇始,各国践行税收法定原则都是立足于自身经济基础和上层建筑的特殊矛盾关系,积极、审慎回应国家治理的时代之需。在中世纪的英国,创立税收法定原则是为了控制王权,将其纳入封建主义和资本主义的民主政治体制。在近代美国和德国,则是为了完整构建资本主义法治国家的制度和理论基石。基于共通的商品经济基础,当代中国落实税收法定原则,既会呈现出覆盖西方传统先进经验的包容性一面,也将呈现出回应当代中国国家治理的诉求的一面。

(一)维护私人财产权安宁的需要

自然人生存和发展的物质基础是私有财产权的安宁。政府不是物质生产单位,却是人类社会最大的物质消费单位。政府为了维持其生存和发展,必须拥有充沛的物质财富来源,即政府财政收入。政府获取财政收入的来源主体只能是其政治统治下的居民,主要物质载体就是形式上没有对价的税收。私人财产权和政府财政收入之间是此消彼长的对立替代关系。因此,金子宏认为,税收必然带有对国民财产权的侵害性质。[1]6

布莱克斯通认为,自然人拥有三项绝对权利,即人身安全权、人身自由权和私有财产权。从《大宪章》以后,法律对私有财产权的保护是如此严密,以至于不能允许对私有财产权哪怕是最轻微的侵犯,甚至哪怕这种侵犯是出于整个社会的共同利益考虑。[2]财产权为什么必须受到尊重?因为,从法律意义上讲,财产所有权是自由的保证。[3]税收法定原则恰恰就是私人保障财产权,对抗政府滥用课税权的法律之盾。

在中国,我们坚持要求落实税收法定原则的原因首先就是必须“补课”,即保护公民私有财产权的“必修课”。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第13条第1款规定: “公民的合法的私有财产不受侵犯。”此项规定不应当局限在狭隘的来自私法主体的“非法侵犯”,更应当包含行政机关非依据法律明确规定不得“合法侵犯”公民私有财产的深意。于此,当代中国落实税收法定原则仍然具有急迫的现实意义。比如,2007年证券交易印花税税率改革、2011年上海和重庆房产税试点改革、2014年成品油消费税税率改革,就是社会各界广泛批评的违反税收法定原则精神、损害私人财产权的典型案例。

此外,从维护私人财产权的角度而言,税收法定原则兼有私法和公法上的双重法律意义。耶林认为,为权利而斗争不仅是权利人对自己的义务,权利人主张权利也是对社会的义务,在私法上播下的种子,将在公法上结出果实。[4]税收法定原则不应当被狭隘地限定为产权人维护自身私人财产权安宁的私法意义上的个人权利,它还暗含产权人应当积极维护权利的一项公法社会义务,这对构建法治国家具有重要的促进作用。

(二)建设法治国家的需要

1689年,英国《权利法案》正式确立税收法定原则,终于完成了将王权纳入议会控制的600年国家治理梦想。但是,资本主义法治国家的宪法制度和法理基础则分别由美国和德国,又经过200年才最终通过税收法定原则而曲折实现。1787年美国《宪法》共7条,第1-3条分别规定了立法权、行政权和司法权,建立了经典的资本主义三权分立制衡原则。第1条第8项规定了国会权力,其中第一项就是课税权,足见税收法定原则之于国会和《宪法》的极端重要地位。然而,从法学理论上终局性地证明了税收法定原则与资本主义法治国家的内在必然联系,则又过了约100年,由德国行政法学家奥托·迈耶最后完成。

1895年,奥托·迈耶在其代表作《德国行政法》中提出了“法律保留原则”,这是近代西方资本主义法治国家建立的一个重要标志。他认为,在特定范围内对行政自行作用的排除称之为法律保留。其经典的形式是确定所谓基本权利或自由权利,通过对基本权利的明示或默示保留,保证公民个人自由、财产不可侵犯及其他权力不受侵犯,除非有法律对此做出规定或基于法定理由才可以对上述权利进行干涉。[5]72

何谓法治国家?奥托·迈耶认为,法治由三部分构成,即形成法律规范的能力、法律优先及法律保留。[5]76卡尔·施密特认为,一个国家若欲成为法治国,它对个人自由领域的侵犯就只能以一项法律为根据,因而其行政就受制于奥托·迈耶所说的法律保留和法律优先的原则。[6]拉德布鲁赫也认为,在立宪法治国家的框架下,依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律,而且更强调任何设定负担的行政行为,任何对自由和所有权的干涉,都必须以法律为依据。[7]

“赋税是喂养政府的奶娘。”[8]没有纳税人税金的给养,政府施政能力必然会受到实质性约束。就财产权与国家政治生活的互动关系而言,所有权不只是一种财产权,它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵。所有权受到宪法的保护,是因为它为个人的自由发展及其负责任的生活行为提供了客观基础和物质手段。所有权属于一种宪法权利,这一事实意味着它不受国家的侵犯。[9]

在中国,《宪法》第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”据此,宪法已经明确承认和确立了人民主权原则和法治国家原则,似乎再强调从税收法定原则入手研究建设法治国家已无理论新意。但是,笔者认为不然。笔者对上述两项《宪法》规定的理解是:第2条第1款是政治哲学层面上的人民主权理论到宪法制度层面上的人民主权原则的法权转换和确认,这是依宪治国的《宪法》根基,也是完善国家法制的根本指针;第5条第1款的前半句规定的是人民主权原则之下,国家治理的具体方略是“依法治国”,而不是“以人治国”或者“以法治国”等,后半句则提出了基于人民主权原则、实施依法治国方略的最终目标是“建设社会主义法治国家”,其中蕴含的《宪法》深意是,我们尚处于建设法治国家的进行时态,而且我们的目标是坚定不移走中国特色社会主义法治道路。建设社会主义法治国家,这与资本主义法治国家具有本质区别。

建设法治国家、防范政府滥用权力、建立廉洁政府的根本之道就是尊重和保障私人财产权,将政府课税权严格限制在法律许可的合理范围之内。从这个意义上讲,税收法定原则恰恰就是约束政府权力的最重要的制度“笼子”。

(三)提升国家治理能力的需要

18世纪,法律是个人为了对抗社会而制定的,该理念的典型代表是美国宪法。此后,社会和谐状态就以这样或那样的形式取代了18世纪自然法的权利理论和19世纪形而上的权利理论。[10]基于马克思主义唯物史观,税收法定原则是各个国家在不同社会经济发展阶段,根据其经济基础和上层建筑矛盾关系的特殊结构,回应国家治理能力需求的重要法律对策。

由于生产资料私有制的决定性因素,无论是中世纪封建时代,还是现代市场经济条件下,西方发达国家税收法定原则始终围绕议会和政府之间争夺课税权展开,进而协调议会和政府在国家治理中的地位和作用。简言之,英国税收法定原则树立议会课税权是为了完成反封建的历史任务。20世纪大萧条时期,美国税收法定原则的创新实践则是在坚持议会课税权的前提下,为了完成反危机的历史任务,表现为对授权立法的积极引入,从而增强政府应对经济危机的治理能力。

改革开放之后,中国恢复商品经济调节机制,税收法定原则亦逐渐成为提升国家治理能力的重要策略。在公有制经济基础之上,在《宪法》确立的人民主权原则制度下,人民代表大会和人民政府的根本目标是一致的,二者不再是西方式的对抗与制衡的传统关系,而是决定与执行、监督与被监督、协调一致开展工作的关系。落实税收法定原则应当在秉承历史传统的前提下,在全面建设社会主义现代化国家新征程上,针对目前我国国家治理在法律层面面临的新课题,从多个视角综合提升国家治理能力。

诚然,税收法定原则在英国诞生的国家治理根源是私人财产权和政府课税权之争。但是,在当代中国,蕴含于税收法定原则的国家治理需求发生了根本性改变,如果依旧偏执于古典英国式的固化甚至夸大纳税人与政府之间的矛盾关系,则不符合历史唯物主义发展观,与“取之于民,用之于民”的社会主义税收本质相悖。我们应当在社会主义税收本质基础上,友好确定公民税负,防范政府滥用课税权力,和谐匹配公民纳税负担和政府课税收入,夯实人民当家作主的民主政治基础。

中国落实税收法定原则的焦点问题是税收授权立法存废之争,这是当前国家治理能力的重大考验。我国税收法定原则启动于1980年和1981年全国人民代表大会(包含全国人民代表大会常委会,下同)三部涉外税收立法。1984年和1985年,全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)两次对国务院进行立法授权。从此,全国人大自主立法和国务院授权立法成为我国税收立法的并行模式。学术界普遍将授权立法与税收法定原则对立看待,认为落实税收法定原则就应当废止授权立法。笔者认为,这种看法值得商榷。在当代中国,基于人民代表大会和人民政府协调一致开展工作的关系模式,全国人大为了克服税收立法能力不足的国家治理短板,大力推行授权立法,保障了改革开放事业的顺利发展。2021年,即使在加快落实税收法定原则之际,全国人大常委会又对国务院实施了房地产税立法授权。这充分说明,税收授权立法是当代中国对中世纪英国和近代美国经验的超越,它是中国国家治理的宝贵经验,落实税收法定原则绝不应当废止授权立法,而是应当规范授权立法。这也将是对我们自觉树立“四个自信”的现实考验。

从古至今,中国国家治理的最大课题莫过于央地政府关系。[11]财税分权关系又是其中最重要、最敏感的领域。1993年分税制改革对于增强中央政府宏观调控能力发挥了决定性作用,有力保障了国民经济整体持续稳定发展。当然,分税制也引发了一些批评意见,认为地方政府财权被严重压缩,难以承担事权责任。落实税收法定原则是我们破解分税制再改革困局的良好时机。我们应当对现有剩余的增值税、消费税、关税、房产税、土地增值税法、土地使用税法等六个税种在加快落实税收法定原则时,适度扩大地方政府的立法权限或者调整央地政府分成比例等,从局部间接启动“分税制”再改革,动态调整央地政府财权与事权匹配关系,推进国家社会经济整体和谐、健康发展。

三、什么理论指导税收法定原则

从本质上讲,税收法定原则是各个国家在不同历史发展阶段实施国家治理的一项重要举措。各国在构建本国税收法定原则制度时,均客观存在某种法学理论指导其实践的进程。中世纪英国600年间,税收法定原则理论是议会课税权理论,它经历了从封建主义民主政治到资本主义民主宪制的飞跃,即从“王在议会之中”到“王在议会之下”的质变。近代美国200年间,税收法定原则理论则经历了复制英国议会课税权理论到有限税收授权立法理论的提升。在当代中国,税收法定原则实践迄今虽然只有短短不足50年时间,但是其法学指导理论却正在经历从借鉴西方理论到原创中国理论的中国化转型。

(一)日本税法理论启示反思

改革开放以来,随着商品经济的逐渐恢复,落实税收法定原则成为中国理论研究和实务工作的热点。分析中国学者的研究路径,可以发现,最重要的法学理论来源是1989年日本学者金子宏教授的中译本著作《日本税法原理》。

关于税收法定原则的理论内涵,金子宏提出课税权法定理论,得到了中国财税法学界的普遍认同。他认为,税收法定原则是现代法治主义在课税、征税上的体现。所谓法治主义,即以权力分立为前提,国家权力只有依据法律来行使才能得到承认并依此来保障国民的“自由和财产”。税的课赋和征收必须基于法律的根据进行。换言之,没有法律的根据,国家就不能课赋和征收税收,国民也不得被要求缴纳税款,这就是税收法律主义。税收法定原则的理论内涵包括课税要件法定、课税要件明确、合法性原则、程序保障、禁止溯及立法、纳税人权利保护。[1]47

2015年《中华人民共和国立法法》修正前,关于税收法定原则,财税法学界迫切需要解决的理论课题是税收行政规范的法律化。金子宏的课税权法定理论可以很好地满足我国在形式立法层面落实税收法定原则的迫切需要,所以其代表作《日本税法原理》成为我国学者讨论税收法定原则问题时引证最多的国外学者文献,并主导了学术界讨论税收法定原则的学术话题,对我国财税法学界产生了较大影响。

2001年,我国又引入出版了另一部重要的日本税法著作,即北野弘久教授的《税法学原论》。他提出税收法定原则阶段理论,认为租税法律主义(即税收法定原则)有三个发展阶段:第一阶段为确定课税权属于立法权范畴,实现形式上的税收法定,这已由近代市民革命完成;第二阶段为按照现代宪法精神,保障纳税人人权,实现实质上的税收法定;第三阶段为真正彻底维护纳税人人权,以广义的租税概念(租税的征收与使用相统一的概念)为前提,并以它作为广义的财政民主主义的一环来构成和展开,此为租税法律主义理论的终极方向。[12]

金子宏和北野弘久为当前中国挖掘税收法定原则的理论内涵和实践层次提供了两个颇具参考价值的理论框架。比较二者的观点,他们都是立足于法治国家的社会背景,通过维护纳税人私人财产权的共同路径,分别展开设计落实税收法定原则的具体规则。不同的是,在金子宏的理论体系中,税务机关是中心,主张通过严格的法律形式确认和规范税收机关的课税权,通过税法要素法定的立法策略,防范税务机关滥用行政权力,最终实现纳税人权利保护。而在北野弘久的理论体系中,直接将纳税人置于中心地位,通过抽象提炼纳税人在不同历史时期应当享有的法律权利或权力,递进勾勒出税收法定原则的立法演进过程,即应当是从监控税务机关课税权到彰显纳税人人权或主权的转折过程。

从金子宏到北野弘久,日本税法理论对我国改革开放以来落实税收法定原则发挥了一定的积极作用,对我们思考完善税收授权立法亦有所裨益。当然,客观地说,上述日本税法理论也存在较为明显的思想局限性。金子宏的课税权法定理论反对税收授权立法,但是其理论基础则带有明显的中世纪英国议会课税权理论的思想窠臼。北野弘久的税收法定原则阶段理论虽然试图强调纳税人的核心地位,但是在西方资本主义民主政治体制的阶级局限性下,西方发达国家落实税收法定原则的立法建构始终将目光集中在国家机关内部税权之争,而不敢正视国家课税收入和人民纳税负担的主要矛盾关系,故而其理论设想难觅现实社会基础,并不为统治阶级的主流观点所认可。

(二)中国税收法定原则理论构建思考

2015年立法法修正后,税率法定成为法律的强制性规定。同年3月26日,由全国人大法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》经中共中央审议通过,宣布我国将在2020年前全面完成税收立法,将全部税收暂行条例上升为法律或者废止,届时收回1985年的授权。尽管目前仍有六个税种尚未实现税收法定,但是,毫无疑问,在不久的将来,我国将在立法技术层面全面落实税收法定原则。因此,我们需要思考一个新问题:形式意义上的税收法定原则实现后,我们需要什么样的实质意义上的税收法定原则?

就现实情况而言,金子宏的课税权法定理论依然在我国学术界具有较大影响力。但是,笔者认为,相比之下,就理论广度而言,北野弘久的学术视野更具前瞻性,甚至对金子宏的研究内容具有一定的包容性。就立场观点而言,在金子宏的理论体系中,纳税人不是税收法律关系的中心,尽管通过严格的法律化形式可能实现对税务机关权力滥用的预防,但是其对纳税人权利保护的立场却是含蓄的。然而,北野弘久的理论基础是纳税人主权,对保障纳税人权利的态度立场鲜明,契合中国《宪法》第2条第1款确立的人民主权原则,对我们思考新时代落实税收法定原则更有裨益。

探索新时代落实税收法定原则的指导理论,我们既应当关注国际通行的立法经验,更应当坚持中国问题意识导向,秉持解决中国问题的实践目标,坚持理论创新的学术自信。笔者建议,我们应当以《宪法》第2条第1款确立的人民主权原则为指针,批判借鉴金子宏和北野弘久理论体系中的合理成分,结合当前我国社会经济发展现状,提炼出当前我国落实税收法定原则的主要矛盾,对他们的理论框架进行创造性的中国化改造,因地制宜地提出当前我国税收法定原则理论内涵的思想表达,传递出中国财税法理论的新时代声音。税收法定原则应当是形式和实质的和谐统一,税收制度不仅应当具有法律的外观形式,更应当具有新时代良法善治的内在要求。

笔者认为,基于当代中国经济基础和上层建筑的矛盾关系,落实税收法定原则应当构建和贯彻人民民主税收理论。简言之,落实税收法定原则的制度根基是《宪法》第2条第1款确立的人民主权原则。税收法律关系由主要矛盾关系和次要矛盾关系构成,主要矛盾关系是人民纳税负担和国家课税收入之间的替代关系,次要矛盾关系是全国人大国家立法权和国务院税收授权立法之间的协调合作关系。落实税收法定原则应当以税收法律关系的主要矛盾为突破口,在人民主权宪法原则制度下,遵循习近平总书记提出的全过程人民民主①,在税收立法、征收、支出、监督四个阶段,坚持以人民为中心,坚持国家一切权力属于人民,建设和完善税种实体法和税收程序法。全国人大国家税收立法权和国务院经由全国人大授权获得的税收立法权都是人民主权原则的有机组成部分,国务院税收授权立法属于全国人大落实税收法定原则的实践范畴。

四、落实税收法定原则

《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”笔者发现,2015年立法法修订后,随着第8条税率法定的尘埃落定,学术界对税收法定原则的研究热度开始下降。笔者认为,落实税收法定原则不应当只是在形式上实现税制法律化,更应当以宪法确立的建设社会主义法治国家为基本指针,研讨落实税收法定原则的细分目标。全过程人民民主是新时代背景下人民民主的最新形态[13],我们应当衷心践行《宪法》确立的人民主权原则,完善人民民主税收理论,有意识地培育和贯彻以下四项子原则,在此基础上从新的视角进一步完善我国税收实体法和程序法。

(一)税法民主原则

所谓税法民主原则,是指税收规则立法权应当集中于最高权力机关,最高权力机关制定税法时应当充分贯彻民主集中制原则,广泛听取人民群众的意见建议。从法理上讲,行政机关不是民选机关,在本质上不代表民意、反映民意,行政决策机制也不是为立法需要而设计,它更多强调效率而不是民主。[14]实践中,国务院及其下属财税机关制定税收行政法规、部门规章时,出于行政管理效率优先的考虑,一般不向社会公开征求意见建议,难以充分反映民意。

作为法律,税法则必须由人民群众的代表(即人大代表)集体讨论和反复审读,充分体现立法过程的民主集中制原则,必要时最高权力机关应当直接向社会公众召开听证会或公开征询立法建议,比如2005年个人所得税法修订听证会,还应当向专家学者“开门立法”,发挥其智库作用。目前,落实税收法定原则的首要之举是完成税种基本制度的去行政化改革。在关系自由和财产侵犯时,如何在一定程度上规定行政活动受法律的约束限制,显得越发急迫。[15]

(二)税收民权原则

所谓税收民权原则,是指在税金征纳环节应当严格规范收税机关的税收行政行为,依法充分保障纳税人权利。目前,中国税制建设的重点是税收实体法(即税种制度),纳税人权利处于相对次要和冷遇的境地。2001年,税收征收管理法总则大幅增加了纳税人权利的规定,此后国家税务总局亦陆续发布了若干专门保护纳税人权利的部门规章,比如《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》(国税发〔2008〕93号)、《关于纳税人权利与义务的公告》 (国家税务总局公告2009年第1号)等。

但是,如果仔细剖析纳税人权利的现实境遇,却可以发现,在纳税人权利保护规则条文丰富的表象下,纳税人权利存在受限或受损的可能。[16]纳税人只有在受到直接损害后才可以起诉,而很多时候,相对于纳税人受到的损失,诉讼成本是很高的,尤其是由于税收政策失误给众多纳税人造成损失时。[17]因此,完善中国税制,必须在税务机关收税环节构建完备的纳税人权利保护制度,从而平衡纳税人和税务机关之间的权利义务。

(三)税支民生原则

税支民生原则,是指政府向纳税人收取税金时应当遵循量能课税原则,体恤经济困难纳税人的税收负担,政府收取税金之后,税金支出应当以增进纳税人福祉为首要和主要目的。文明社会的共通立场就是政府课税必须经由纳税人代表集体协商确定,以纳税人集体利益最大化为立法宗旨,充分保障民生福祉。

税支民生原则在我国不同时期的财税制度中都有明确规定,如1994年预算法第19条、2014年预算法第6条及相关税收优惠政策等。但是,目前我国税收制度中践行税支民生原则的力度仍需加强,某些税制设计中的人文关怀仍然不够。比如,关于个人所得税法规定的税收优惠政策,第4条“免税”的很多法定情形的现实作用可以形容为“锦上添花”,而第5条“可以减征”的两种法定情形却难以达到“雪中送炭”的应有效果。此外,在全球新冠疫情背景下,我们应当在2020年2月出台的《新冠肺炎疫情防控税收优惠政策指引汇编》基础上,继续加大工薪阶层、残疾人、灾区居民、小微企业等群体的减免税力度,减轻居民衣食住行的间接税负担,继续加大教育、环保、社会保障等公共领域的税收支出力度。

(四)税金民治原则

所谓税金民治原则,是指政府预算应当接受人民监督,政府在支出税金前必须依法编制政府预算,按照权力机关批准的预算报告执行预算,政府所有财政收支全部纳入全口径预算管理,依法及时向群众公开。从法理上讲,纳税人履行法定纳税义务之后,所缴纳税金的法律性质转化为政府财政收入,属于公共产品范畴。[18]对于政府财政收入这种公共产品,政治学意义上的抽象人民是其终极产权人,拥有完整、绝对的产权权能;公法意义上的个体公民是其相对产权人,拥有部分产权权能,其中最重要的权利就是知情权。[19]在民主社会里,知情权是公众的一项基本权利,公众应当有权利知晓政府在做什么,为什么要这样做。[20]

早在1987年,党的十三大报告就明确提出:“重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论。”依法公开政府预算应当是各级政府的“规定动作”,而不是“自选动作”。[21]然而,普通民众对中国政府预算信息知情的总体水平较低。[22]实践中,普通民众行使政府预算知情权时还会受到来自某些不当法律程序的严重约束。[23]从税收法定原则的立场出发,强调纳税人拥有对政府财政收支的知情权,有利于调动公众对政府预算全过程的社会监督,有助于消除腐败,建设廉洁政府。[24]

五、结语

“诚然,政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他的同意,即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势,主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的。因为,如果另一个人可以有权随意取走我的东西,那么我还享有什么财产权呢?”[25]作为民主法治社会调控政府课税行为的最高法律指针,落实税收法定原则应当是一个持续动态发展的再完善实践过程。在当代中国,税收法定原则不应当是狭隘的规范形式问题,而是税收高质量立法的制度保障。[26]它是审慎严肃的国家治理态度和方略,也是社会公众普遍信奉的日常生活习惯。

[注 释]

①2019年11月2日,习近平总书记在上海考察时深刻指出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上明确要求“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”。2021年10月13日,习近平总书记在中央人大工作会议上具体提出:“坚持以人民为中心,坚持国家一切权力属于人民,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民平等参与、平等发展权利,发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。”