边缘山村“夜烧秸秆”问题的生成与治理——基于内蒙古东部地区的调研

胡那苏图

(内蒙古师范大学 民族学人类学学院,内蒙古 呼和浩特 010022)

一、问题的提出

随着中国城市化的加速及农业现代化、机械化发展,乡村社会发生巨大变化,农业生产方式、农民生活模式及农村治理手段都在发生转变,也相继出现了农村空心化、农民原子化、农村传统文化衰落等问题。新中国成立以来,国家通过多次改革,不断调整和优化乡村治理模式,基层政府在土地、公共事务、环境治理等多个层面的治理能力空前提升。中国共产党第十九次全国代表大会提出乡村振兴战略,将重点聚焦于“产业振兴、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等方面,为新时代乡村治理和发展指明了方向。历经几年时间,全国各地与脱贫攻坚相结合,相继探索出多样化乡村振兴经验,逐渐走出了一条具有中国特色的城乡融合发展之路。但是,我们也必须承认,乡村治理是一项复杂的工程,当前的治理实践还存在诸多困局。

对内蒙古东部山村的调研发现,多种社会问题阻碍乡村治理。如烧秸秆现象在内蒙古东部山村还普遍存在,并且村民采取比白天焚烧更危险的“夜烧秸秆”①行为。这就需要进一步探究和回答,为什么农业机械如捆草机等处理秸秆机器的应用没有杜绝村民的烧秸秆行为?为什么乡村网格化治理体系中,乡镇政府和村干部未能充分发挥作用?“夜烧秸秆”治理困境应该如何应对?对此,本文基于近两年社会调研的实证材料,揭示“夜烧秸秆”行为生成逻辑和缘由以及边缘山村治理中存在的困局,继而为其提供优化治理建议。

本文将内蒙古东部A镇乡村,定义为“边缘山村”,其“边缘”概念具有如下意涵。首先,从地理区位上看,其处于行政边缘地区。A镇离自治区首府1408公里,离盟(市)143公里,离旗(县)55公里,不仅处于内蒙古边缘位置,也处于盟市边缘地带。其次,基层“展示性治理”[1]体系中,山村处于“治理边缘”的尴尬位置。相较于公路沿线乡村,“检查团”(上级政府)往往难以深入边缘山村,继而导致治理资源也难以投入。再次,先进农业技术难以在边缘山区普及,使其落后于其他农区。如收割机器虽然在东北平原能够发挥重要功能,但是边缘山区地形不平坦,使用机器不便;灌溉井在边缘山村成为“摆设”等。文中所指的边缘山村是行政边缘地区、治理边缘地区和技术落后地区,“夜烧秸秆”问题在此发生,但文末提出的治理路径对存在类似情况的乡村也具有现实意义。

二、边缘山村“夜烧秸秆”问题的原因

“烧秸秆”是乡村中存在的重要社会问题,是污染环境、引发火灾及激化乡村治理矛盾的导火索。针对烧秸秆的形成缘由,有学者认为:“农业现代化过程中传统农业生产方式被工业要素所取代,而农作物秸秆用途消失或现有用途在经济上变得不合算及未能开发有效利用秸秆的方法”[2],也有学者认为“农民的环境意识和法制观念普遍不高”[3]。近年来,有些地区在农业机械化和多样化政策激励下,秸秆的综合利用比例逐渐增高,有效杜绝了焚烧秸秆行为。随之,国内对烧秸秆现象的相关主题研究也淡出了学界视野。但是,一方面,烧秸秆行为在边缘山村频发,另一方面,现有解释框架也无法解释烧秸秆行为,需要进一步探析。

(一)“夜烧秸秆”的客观原因

内蒙古东部A镇,位于内蒙古、黑龙江和吉林三省区交界处,地处大兴安岭和松嫩平原的过渡地带,生产方式为种植业和畜牧业相结合的混合业。调研发现,21世纪初A镇乡村已基本通电,且随着电塔的建设,各村庄电压逐渐稳定,现在已经完全能够满足所有家庭用电需求。不仅如此,现在几乎所有家庭都在使用液化气,也有一半以上家庭冬天会烧煤。电、气、煤的普及逐渐在减少秸秆的使用。但是,即便如此,秸秆的用途也没有被完全替代,没有成为“不合算”的废弃物。与之相反,秸秆依然是最廉价的“热炕之宝”。与此同时,因为A镇是农牧业混合生产的典型地区,很多家庭饲养牛羊,秸秆也是喂养牲畜的饲料。A镇地区农作物秸秆并非无用之物,而机械化收割后所剩的20-50cm秸秆根部成为废弃物。一方面,当前收割机技术不成熟;另一方面,山区有很多斜坡使机器无法运作,只能抬高机器工作,机械化收割将秸秆根部留于地里。这也是农民需要烧秸秆的原因之一。

虽然存在弊端,可是农民依然选择机械化收割。对于农民,尤其是不养牛羊的家庭来说,机械收割成为节省时间、人力的首要选择。除此之外,乡村青壮年进城就业与老年人的留守也成为人们更愿意选择机械化收割的重要原因。有学者指出:“以代际为分工的半工半耕模式形塑了独具中国特色的渐进式城镇化道路。”[4]调研发现,A镇青壮年农牧民逐渐形成了“春秋务农、夏冬务工”的“半工半耕”生产模式。虽然当地乡村没有出现学者所言的“乡村过疏化”[5]情形,但是青壮年的流失及乡村老龄化问题不容小觑。以A镇S嘎查(行政村)为例,总人口1467人,其中18周岁以下276人,青壮年996人,60岁以上老人195人,占总人口13%,该地已经步入老龄化社会。②每年S嘎查有一半的青壮年会到外地打工,将土地留给家里的老人耕种。在此背景下,一方面,青壮年的务农时间、务农意愿逐渐减少,他们更愿意选择机械化运作方式;另一方面,妇女或老年人对务农“心有余而力不足”,无奈也只能选择机械化运作。由此,机械化收割技术正在逐渐改变边缘山村收割方式,成为农民的首选方式,而不成熟的机械化收割模式也使田地狼狈不堪,增加了清理土地的成本。

虽然捆草机可以清理土地剩余秸秆根,但是相比收割机,捆草机并非农民的必要选择,使用捆草机的频率较低。首先,捆草机整理的秸秆根部无法喂养牛羊,只能当燃料。其次,使用捆草机是一笔不菲的开支,近两年捆草机的平均费用为一亩地30-50元。再次,土地碎片化经营,导致村民土地分布在4-5个不同区域,且没有灌溉设备,收成不高。而经营中租用灭茬机(10-20元/亩)、收割机(30-60元/亩)、捆草机(30-50元/亩),犁地(2-4次)、买种子化肥、洒农药(1-2次)、撒尿素、使用柴油等都是不小的支出。综合考虑之后,农民一般不会选择使用收割机,而采取烧秸秆的办法。

由此,农民烧秸秆是复合问题,与收割机的不成熟、乡村老龄化、土地碎片化经营等具有重要关联。

(二)“共谋”:“夜烧秸秆”的主观原因

“烧”成为村民的最优选择之后,“夜烧”成为村民采取的重要策略。实际上,“夜烧秸秆”行为比白天焚烧更有风险,由于视线模糊,火势掌控能力不足,并且村民熟睡时防火意识降低,一旦走火,救火人手也不足,无法第一时间展开救援,容易造成更为严重的次生灾害。即便如此,村民也只能选择夜晚焚烧,因为这是村干部“给予”的唯一机会,也是村民与村干部“共谋”的一种无奈之举。

当前,乡村社会中普遍存在的“共谋”行为,成为乡村良治的绊脚石,也得到学者们的广泛关注。在社会学领域,有关“共谋”的研究主要集中在基层社会治理领域,特指基层政府层级组织之间的“共谋”行为或基层政府与其他组织和个人之间的“共谋”行为。如针对基层政府之间的“共谋”现象,周雪光认为“‘共谋’行为是指基层政府与它的直接上级相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和监督”,“在中国行政体制中,基层政府间的‘共谋’行为已经成为一个制度化了的非正式行为,有着广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑”[6]。在“夜烧秸秆”行为中体现出的“共谋”逻辑与学者揭示的中国基层政府制度化的组织体系有关,也与村干部的双重身份、村民的“软硬兼施”具有重要关联。

1.基层政府的“聚合-离散”型治理模式是“共谋”发生的温床

在“聚合-离散”型的治理模式中,基层政府通常会与上级政府、村干部、农村精英等多个主体建立稳定的“非正式网络”,灵活参与基层治理。实际上,作为科层体制末梢的村委会也练就了一身“灵活”本领,无论政策如何变化,都能寻求到一种变通的策略应对上级政府。“夜烧秸秆”是乡镇政府没有做到有效监督的表现,村干部与村民也正是把握了乡镇政府的遗漏而共同谋划出夜晚焚烧秸秆的策略。调研中,A镇政府工作人员表示:“政策文件中明确指出烧秸秆是违法行为,虽然我们不可能每天都去监督,但是偶尔也会派专门的工作组流动检查。这个问题每年都在强调,村委会也都有了管理的一套方法,所以很少出现问题。当然,我们也知道村干部不可能完成所有任务,有时候他们也会对村民‘睁一只眼闭一只眼’,偶尔也有村民直接来政府反映问题,但是村里的事情很复杂,我们也为难。所以,只要不出大问题,我们一般不会介入村里琐碎之事。”③在这种政府分派的任务由村委会灵活实施,以及基层政府“不出事逻辑”[7]的情况下,村干部获得制度合法性,形成了治理乡村的独特方式。针对烧秸秆问题,村干部在政府禁烧和村民焚烧之间寻求了一种“夜烧”的灵活之策。

2.“双重边缘化”角色是村干部“双向共谋”的必然条件

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,可是还需要基层政府的指导、支持和帮助。自此,从静态视角来看,村干部具有国家代理人和村庄当家人的双重角色。但是,从当前村政的生态环境来审视,村干部表现的是“双重边缘化”的角色,“在国家和村庄的夹缝之中,村干部在既干不好,又不愿引火烧身,而辞职不干又未必是明智选择时,对能完成的任务就完成,完不成就拖,对己有利的事情就积极地办,对己不利就应付,做表面文章,秉持一种消极作为、两头对付的态度。”[8]文献中得知,在项目、资金下乡过程中,有些村干部会隐瞒甚至欺骗村民,损害村民的利益;而在上级考核、走访过程中,村干部又通常会与村民站在一起,隐瞒事实,做表面文章。“夜烧秸秆”即为村干部与广大村民“共谋”,隐瞒上级政府的行为。

在“夜烧秸秆”行为中,村干部双重边缘化的角色表现在两个层面。一方面,禁烧是明文规定的政治任务,村干部需要依据村民委员会组织法规定配合乡镇政府进行监督和管理,否则会影响自身的考评、审核,甚至会丢掉“饭碗”。所以在法定工作日,村干部必须严格执行政策规定,严格监督村民白天烧秸秆行为。另一方面,在“礼治秩序未消解、法治秩序未健全”的乡村社会中,村干部本是乡村社会的一部分,若凡事都要依法办事,不讲人情,则会失去民心,失去选票,同样会面临丢掉“饭碗”的困境。在此背景下,村干部一面会走街串巷,告知村民不要白天烧秸秆,对于不听劝的村民则会搬出领导视察、公安下乡等理由进行制止;另一面也告知村民,在注意安全的条件下可以晚上焚烧,但是,遇到公安、林场部门突击检查,则要自己承担责任。由此,村干部在基层政府和村民之间开展工作具有很大的挑战,不敢违反政策规定,也不敢公然得罪村民,只能寻求其他途径操作。

3.个体化的乡村社会是“共谋”得以生长的空间

个体化是一个综合性的概念,通常表述为个体执着于追求个人利益最大化,而又不愿意承担相应的责任和义务,社会信任衰弱,人与人之间的关系松散而无合作等。有些学者指出,乡村社会的个体化对乡村社会关系、乡村治理、乡村文化等产生重要影响。[9]调研中得知,边缘山村“共同的外部化”[10]程度较低,但是村民之间的共同联结逐渐消解,也已步入个体化社会。在个体化社会中,乡村共同体意识淡薄,村(乡)规民约逐渐瓦解,村民之间的交往建立在利益基础之上,为不同主体之间的共谋提供了生长空间。“夜烧秸秆”虽然看起来是村民共同行动的结果,实则是乡村个体化的典型表现。乡村公共性衰竭,村民只考虑自己家的事情,而对共同事务持“事不关己高高挂起”的态度,虽然焚烧秸秆具有火灾隐患,但是却没有人出来制止。同时,在个体化的乡村社会中,更容易出现钱权交易,为了保险起见,村民在焚烧秸秆之前会给某些村干部送礼,或在节假日邀请其来家里做客。这样有些村干部会明确告知何时危险、何时保险等。如此,在乡村社会原子化、个体化背景下,村民的行为得到某些村干部的庇护,为多元主体的“共谋”提供了生长空间。

(三)“共谋”的逻辑与多元主体的态度、行为和影响

如上分析,“夜烧秸秆”的出现并非“偷烧”[11]这么简单,而是当前的基层社会治理体系中多元主体共同形塑的“共谋”行为。从发生机制来看,如图1所示,无论是分管政府还是林场对村民白天烧秸秆行为具有直接管理和监督的职能,如果村民明目张胆地烧秸秆,就会被罚款,严重时要接受刑事处罚。与此同时,村“两委”作为监管的第一责任主体,理应管理和杜绝烧秸秆行为,但是在管不住、不敢管逻辑下,寻求一种“对下妥协、对上隐瞒”的“共谋”策略,默许村民夜晚焚烧秸秆。在此背景下,村民毅然决然地选择一种安全的夜烧秸秆行为。

进一步反思“夜烧秸秆”行为,可总结出表1所示多元主体的态度、行为及对乡村治理的影响。

基层政府是政策执行者,通过开会等形式将管理和监督任务交给村委会,相关部门和小组会偶尔监督和视察相关情况。与基层政府间“共谋”的发生机制相同,基层政府对村委会或村干部的政策执行灵活性特征表示认可,继而助长了村干部与村民之间的“共谋”行为。这也会导致政府与乡村之间的距离加大,阻碍基层政府了解乡村实际问题。村干部是国家政策的基层代理人和村庄当家人,执行政策是本分,维护村民利益是情分,但是在实际工作中往往夹在政策与实际问题中间,双重角色变为“双重边缘化”角色,导致治理能力不足,甚至会滋生社会矛盾,影响乡村社会的正常发展。在原子化、个体化的乡村社会中,公共性缺失,村民间缺乏共同规则和公共意识,为了寻求私人利益会软硬兼施,收买村干部、威胁村干部等行为都是常态。

综上,烧秸秆是违法行为,是引发火灾、污染环境的导火索,在乡村社会中自上而下的禁烧政策不但没有落实,反而以更为危险的“夜烧秸秆”形式出现,阻碍着乡村治理深化和乡村振兴。

三、边缘山村“夜烧秸秆”的治理困境

当前在边缘山村治理体系中存在基层政权的悬浮化、基层治理碎片化、技术治理模式落后以及乡村法治不健全等多种问题。

(一)基层政权的悬浮化与村干部的“共谋”

基层政权悬浮化[12]最直观的表现就是政府与乡村社会之间的分离。一些政府不了解乡村现状、农民不懂政策,政府与乡村社会之间缺少沟通与协商,二者之间存在较大鸿沟。政府人员认为“夜烧秸秆”是村干部应该管理的事情,政府无心顾及所有村民之事,偶尔流动监督已经是付出了很大努力,日常主要将精力投入精准扶贫、禁牧等硬性指标的工作之中,不会轻易参与具体乡村治理事务。在此背景下,村干部在乡镇政府与乡村社会的夹缝之中展开工作,不得不受到多种因素的影响,如村民的恐吓、威胁、哀求等,继而与村民共同寻求解决办法,“共谋”出“夜烧秸秆”行为。从村干部与村民之间的“共谋”中可以看出村干部的无奈:一方面,村干部的身份也是村民,不仅与广大村民具有同样的需求,嵌入人情社会无法做到铁面无私;另一方面,虽然乡镇政府决定干部的任命和考核,但是村民的选票又是其能否连任的关键因素,所以不得不拉拢村民,受制于村民,即使“夜烧秸秆”是违法行为,也依然选择“睁一只眼闭一只眼”。

(二)乡村治理碎片化困境

治理强调多元主体的参与,乡镇政府和村干部无法有效实现治理时,应该寻求其他替代或补充的策略。但是,当前的基层社会治理表现出碎片化困境,即表现在治理主体碎片化与治理过程碎片化[13],多元主体之间缺乏协同合作,没有形成社会治理体系;治理过程中即使有多元主体参与,但分工不明确,很多时候都是各做各的,无法合作。尤其在所研究的边缘山村,基层治理主体力量不足,除了乡镇政府和村委会,无其他治理主体,发育中的农村社会组织仍然处于萌芽阶段或无心顾及社会治理,能力有限。而且受制于偏远的地理位置、相对落后的经济条件,也无法吸纳外地专业社会组织,参与当地社会治理。针对烧秸秆的需求,现在只有农机公司可以提供捆草或清理土地的有偿服务,因此村民往往不愿意再增加成本,直接选择烧秸秆。除此之外,再无其他社会治理主体可以参与解决问题的过程,无法提供相关的服务。

(三)缺乏技术治理

随着互联网的普及和技术的提高,技术治理成为基层社会治理创新的有益模式,对基层政府的治理能力提升具有重要作用。但是在边缘山区,路灯、电塔、“电子眼”、灌溉井等一系列硬件设施还未健全,农民无法灌溉土地,下雨天无法用电,常遭遇因缺乏公共监控设施而失窃、被诬陷等事件。不仅如此,因缺乏农业、畜牧业专业技术员,农牧民很多时候都是依靠经验去经营,亡羊补牢式地解决问题,难以实现良治。如果有技术支持,不仅能够解决废弃秸秆难题,还能有效监督“夜烧秸秆”行为。但是,乡村社会缺乏技术治理涉及生产、生活等各领域。

(四)法治建设薄弱

边缘山村又一重要困局是乡村法治不健全,村民缺乏法治观念,权责意识淡薄,“村民只谈论权利而缺乏责任和义务意识,在道德层面、法律层面、政治层面,都不谈作为一个人、一个法律主体、一位公民所应当承担的义务和责任。”[14]“夜烧秸秆”的出现表现出村民面对经济利益时,看重经济利益而违背法律,追求个人利益而忽略集体利益。在此逻辑下,乡村不断出现乱开荒、违建房屋、破坏公共场所等违背法律而追求个人利益的行为,可是相关人员也没有受到应有的监管和惩罚,违法成本极低,更加助长了村里所谓“狠人”的违法行为。

四、边缘山村“夜烧秸秆”的治理路径

在深化社会治理时期,边缘山区、深度贫困地区是巩固脱贫成果的关键地区,也是乡村振兴的重点地区,更是实现“两个一百年”奋斗目标的关键所在。由此,边缘山村治理应该做到下述四点,实现对“夜烧秸秆”的治理。

(一)加强基层政府与乡村社会之间的协同治理

协同治理强调多元主体间的沟通与协商,遵循共同目标、相互信任、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交流等原则。为了形成上下联动机制,基层政府可以从三点入手。一是政府应提升自上而下的乡村治理能力。如可借鉴脱贫攻坚实践中的经验,以“专项小组”“第一书记”等形式,深入农村,排查核实,了解村民烧秸秆的真正原因,以合法途径解决问题。二是乡村社会应建立村民代表大会等自治组织。建立乡村问题村民发现、村民考虑、村民解决的机制。如可借鉴浙江省桐乡市的“积分制”[15]模式,通过给予村民一些实惠,让村民积极向村干部或乡镇政府提出有关烧秸秆问题的改进意见。三是建构上下联动的部门,可倾听村民声音,让政府的治理有的放矢。如可以效仿“接访办公室”模式,成立“乡村治理办公室”专门负责乡村治理事务。

(二)提升农民再组织化能力,加强农村社会组织的功能

随着社会治理的深化,社会组织越来越发挥着重要功能。在乡村,多样化农村社会组织的发展有助于乡村振兴的落地,更有助于乡村公共性的建构。从对内蒙古东部地区的调研中也发现,多样化农村社会组织在乡村振兴中发挥了重要作用。[16]“夜烧秸秆”行为也反映出当地村民缺乏公共意识,缺少互助合作理念。虽然A镇邻近地区有组织化建设案例,但是整体来看组织化程度较低。对此,可从四点着手:一是政府应提供多样化的支持。政府具有人力、物力、财力资源,应积极探索和创新多样化农村社会组织建设路径,给村民提供场地、培训、物资、信息,培养村民再组织化能力。二是培养乡村精英。培训在乡村中有威望的、热心的村民,使其成为农村社会组织的中坚力量,助力农村社会组织发展。三是加强对村民的教育,以“利益”带动“公益”。农村社会组织发展的核心在于村民的接纳和村民的自主参与。在很多农村地区,村民的文化水平、知识结构以及价值观都有待提高,因此,应加强对村民的教育。而且,在原子化的乡村社会,村民首先考虑的是个体的利益。对此,农民的再组织化也可以以“利益”开头,如种植经济作物、制作手工作品等,吸引村民参与,再将组织扩大,逐渐将利益性参与转变为自助、互助等公益性参与。四是引进大学生和专业社会工作者,加强专业队伍建设,助力农村社会组织的长期发展。

(三)加强乡村社会技术治理

“夜烧秸秆”最直接的原因是收割机技术不成熟,“电子眼”、烟雾探测等技术设施欠缺也是无法有效监督“夜烧秸秆”的原因之一。因此,要加强乡村社会技术治理。首先,加强“电子眼”、烟雾探测、天气预报、农机技术提升等方面的投入。如在基层社会治理中应用天气预测雷达、洪水预警机器等可以大大降低村民受灾风险;加大对农机的开发、研究和投入力度,降低农机使用成本,让农民愿意选择使用农机;加强乡村的基础设施建设,安装路灯、“电子眼”、烟雾探测等设备。其次,加大技术员、电子档案、诚信系统、反馈系统等方面的投入。如基层政府可以聘用农业、畜牧业等领域的专家,开展调研后解决问题;也可以针对村干部的违规操作和村民的违法行为制作电子档案或诚信系统,增加其违法成本;与此同时,也需要关注村民,及时了解村民的动态和诉求,拉近乡镇政府与乡村社会之间的距离,真正为民办事、为民谋事。

(四)增强村民主体性,促进乡村法治建设

随着我国进入“后扶贫时代”,当前的主要任务是怎样建立长效机制,在巩固脱贫成果的基础上提升乡村自主性和能动性。但是,在边缘山村,村民的自主性、主体性意识较差,依然有很多村民想依赖政府,寻求政府的直接支持。这是思想观念的问题,而非物质问题。对此,应基于脱贫的经验,进一步转变村民思想观念。与此同时,基层政府也应加强法治建设,在乡村社会宣传法律知识,张贴法律公告,或以生动的文字和图片做法律宣传,让农民知法、懂法。如对烧秸秆、贿赂基层干部、引发火灾等行为的法律后果进行深入宣传,让村民充分认识法律,杜绝违法行为。自2018年,在基层社会中建设的新时代文明实践中心,通过县、镇、村(社区)的层层推进,现已取得了良好的成效。但是,A镇的新时代文明实践活动较少,未来可以建设新时代文明实践中心,加强农牧民的思想建设,继而改变以往制度依赖的思维,积极投身乡村治理,这也是乡村振兴的应有之义。

五、结论

如何保障村民利益、解决治理困局、提升村民自主性及建构乡村公共性等问题一直是乡村建设的重点,更是当前实施乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果所要注重的问题。边缘山村较落后,在乡村治理实践中还存在一些需要攻克的难题。文章阐述的“夜烧秸秆”即是一个治理难点,如果烧秸秆是农业现代化与农耕机械化的不成熟、乡村法治秩序的不健全以及土地碎片化经营等原因所致,“夜烧秸秆”的出现则是村干部与村民“共谋”所致。对此,应该建构基层政府与乡村社会联动机制,提升技术治理能力,加强多元主体协同治理,促进乡村法治建设,提升村民的主体性,培育和发展多样化农村社会组织,也要积极推进新时代文明实践中心的建设,继而实现自治、法治、德治相结合的乡村美景。

[注 释]

①秸秆指小麦、水稻、玉米、棉花、甘蔗和其他杂粮等农作物秸秆,本文主要指玉米秸秆。

②2021年9月获得的S嘎查调研数据。

③2020年4月10日,A镇政府工作人员的访谈。