专项审计护航高校科研事业发展和安全的路径分析

王成千

(广州医科大学，广东 广州 511436)

1 高校科研事业发展背景

1.1 科研经费体量增长迅速

在我国创新驱动发展战略推进下，近些年国家在科研经费的投入大幅增长。据国家统计局统计，“十三五”期间，全国研究与试验发展经费(R&D)支出总金额是99530.41 万元，较“十二五”期间提高了71.55%，年均增长率超过11%。高校作为开展科研活动的重要场所，科研资金规模也随着R&D支出的增长而迅速增长，相应的对高校科研资金监管机制的完善提出了更高质量的要求。

1.2 “放管服”政策对高校科研管理改革的要求

“十八大”以来，国家、省市持续深化落实科研经费“放管服”改革，相继出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等一系列重要文件，提出在科研经费管理领域实行“放管服”改革。为将中央有关改革政策落实落细，指导和规范科研经费管理工作，广东省印发了《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见(试行)》《关于省级财政科研项目资金的管理办法》等，赋予科研机构和人员更大的自主权，坚持简政放权，强调通过科学化、精细化的改革提高效率、加强监管。政策颁布后，各高校纷纷以“放管服”政策为引领推动改革，探索建立健全现代化高校科研治理体系。

2 某高校科研经费专项审计护航高校科研事业发展和安全的实践路径

2.1 高校科研经费年度专项审计发现的主要问题

随着科研经费资金投入的增加，高校在科研经费体制机制、预算管理、支出管理等方面存在一定的问题，有关的内部控制、管理制度、资金分配等仍有待提高。

第一，内部控制方面。一是制度不健全。在2014年国家颁布了“放管服”等一系列政策法规后，某高校未能及时修订或更新相应的科研经费管理办法，导致某高校科研经费专项审计的标准依据有偏差；某高校劳务费管控措施不完善、劳务费发放标准不明确、发放方式不符合现金管理规定，项目列支的研究生劳务费标准存在500元/人～6000元/人不等的显著差距，且缺乏对研究生和临时聘用人员的劳务考核、发放方式的管理约束机制；未健全科研购入固定资产管理办法，未建立科研购入固定资产问责制。二是管理存在漏洞，制度没有得到有效执行。部分项目在报销时缺少项目负责人或相应领导审批，经费报销制度执行存在漏洞；对已逾期未结题的项目，未按照 “定期对逾期未结题的科研项目进行清理”的规定及时清理，已到期未结题科研项目的管理工作不到位；科研项目形成的专利成果未统一管理，科研形成的专利证书等研究成果由项目负责人自行保管，没有按要求进行统一管理。

第二，项目管理方面。一是项目结题与经费结题脱节，对结题项目的结余经费缺乏跟踪管理。科研经费结题不结账，项目结题后项目组继续使用项目资金；部分国家自然项目结题超过2年，某高校仍未按《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》进行统筹安排及管理。结余资金长期滞留挂在已结题的科研项目名下，不仅导致这部分科研资金闲置造成科研经费资源浪费，也容易产生不规范使用、擅自挪用资金等管理风险；二是已经中止的项目，结余资金未收回或退回。对项目已中止，未使用完毕的结余资金应当及时收回或要求其退回；三是经费支出结余比例较大，部分的项目经费支出率较低，科研经费结余较大,个别项目合同期末经费结余率超过70%。

第三，预算管理方面。一是劳务费支出与预算计划脱节。项目立项时，项目负责人应实事求是按要求编制经费预算并严格使用。某高校的平均预算编制准确率较高，但个别项目因项目申报时费用预算不合理，支出执行时出现了超预算情况，主要有：项目负责人没有根据项目申报计划和任务书要求，大比例超预算支出劳务费且缺乏预算变更；部分项目超标准发放劳务费，因项目计划书编制的劳务费预算标准严重脱离实际且缺乏变更手续，造成实际执行与预算计划严重脱节，如某项目计划书的劳务费发放标准为400元/人/月,实际发放标准约2000元/人/月，因计划标准严重偏低造成超标准4倍发放。二是经费预算编制粗放。科研人员受制于时间、精力等因素，加上预算科目不清楚，如“会议费”与“差旅费”等容易产生混淆，更有项目负责人将这些内容都作“其他”预算等。在预算编制阶段缺乏合理规划会导致后期无法报销或需耗费大量的时间精力进行预算调整，从而影响项目的进展。

第四，收支管理及会计核算方面。一是经费入账时间较长。主管部门拨款到某高校后，科研部门再根据到账单、立项通知书分配项目款项报财务部门，财务部门受理后分设项目经费，项目负责人才能查询到款信息。二是科研经费未及时、足额配套资金。审计发现有的项目经费未足额配套，甚至有的已结题但经费未完全到位。因经费未及时、足额到位影响项目进度，无法保证科研经费支出的实效性。三是费用支出经济分类有误。部分科研支出没有按照实际经济业务做经济分类，如部分项目将委托业务费、测序费、检测费、专利费、知识产权服务费等误入材料费，部分应入材料费的支出误入测试化验加工费等，报销内容与实际经济业务不相符。

第五，其他方面。一是费用开支不合理，列支与项目不相关的费用。部分项目经费支出不规范，经办人员审核把关不严，报销与项目内容无关的继续教育费用、非项目组成员差旅费等,甚至部分项目以实验材料等名义报销从百货公司购买的“公文包”“工作服”等，部分项目从劳务费列支医药费、人员培训费等不属于工资性质的劳务支出等。二是发放研究生劳务费未按规定代扣代缴个人所得税。如2016年6月某项目一次性发放硕士生劳务费6000元、2016年7月某项目一次性发放硕士生劳务费5000元均未代扣代缴个人所得税。虽然经向项目负责人了解核实发放的劳务费对应劳务期间超过三个月，但从报销资料及凭证记录上均没有体现，引发某高校逃避个人所得税的风险。三是材料和设备未能按规定进行采购。部分大额支出未按规定进行招标，如某高校规定10万元以上的货物与服务采购必须进行校内招标，但审计中发现部分10万元以上的科研经费支出未履行招标程序。四是部分大额支出未见签署合同或者签署的合同流于形式。如有的发票开具日期为同一天且发票号码连号，但通过分几次报销单审批规避授权审批限制，大额支付检测服务费；有的大额支出未见签订相关服务检测合同，即使有的签订了合同但协议的签订流于形式，如项目经费支出在合同落款日期3个月前、合同落款只有项目负责人签名没有加盖单位公章等。

2.2 高校科研管理问题原因分析

第一，内部控制机制方面。一是制度不完善，造成经费使用缺乏有效控制、经费分配不及时等；二是制度设计不合理，包括内部控制缺失等，导致科研经费使用不规范、预算控制不严格、项目结题经费不结账等；三是沟通不畅，包括部门之间缺乏合作、科研人员与管理人员缺乏有效沟通等，而项目负责人之间却串通违规、错误的信息导致的问题等。

第二，预算管理方面。一是缺乏对预算编制、预算控制、预算考评的全过程管理，造成预算编制不合理、预算控制力度不够等。二是预算编制方面，有的科研项目负责人为了“争夺”科研经费虚高预算，导致经费结余；有的项目负责人由于对财务知识的不够了解，导致科研经费预算编制脱离项目实际。三是预算控制方面，财务、科研等管理部门没有把握好科研预算控制关，特别是在“放管服”政策后科研项目预算更是随意，缺乏科学性和合理性。

第三，监督与信息披露方面。一是监督缺位，外部监管受限。高校对科研经费管理的监督如果只是做表面工夫，监督就会缺位、受限，没能充分发挥“放管服”改革过程中的监督作用。二是对信息披露机制不足，只公布立项了多少项目、不公布查出了多少问题的“报喜不报忧”，对科研违纪违规查处披露及处罚力度不大。出于“家丑不可外扬”等方面考虑，高校管理层对涉及科研经费违纪违规使用的行为不会主动去公开，且对这些行为也止步于追回款项，缺乏处分问责举措。不能公之于众的科研经费违纪违规行为及缺乏问责举措起不到真正震慑、警示效果，甚至会让知情人员侥幸心理更盛。

3 促进高校科研事业发展和安全的建议3.1 体制机制方面

第一，建立健全科研经费内部控制。财政部《行政事业单位内部控制规范》的发布开启了我国行政事业单位内控制度建设的步伐，随后印发的内控制度建设指导意见和内控评价的通知更是规范了行政事业单位内控制度建设和评价工作。某高校应借助内部控制制度建设和评价的推进提高内部治理水平，进一步制定、细化科研经费监管细则，通过合理设置岗位、分配权责，对业务流程中的关键环节进行风险点控制，明确二级学院和各职能部门的科研经费监管分工和界面，保证科研管理目标的实现。另外，高校应探索开展内部控制审计，以内部控制为手段，以内部控制闭环管理、外部监管为保障降低科研经费风险，从而确保高校科研经费管理改革政策能够落地落实，保障科研事业发展和安全。

第二，强化预算控制。预算是科研经费收支的基本依据，预算管理是科研管理的核心，包括科研经费专项审计在内的所有科研管理活动均是以预算管理为基准开展的。项目负责人应依法据实编制科研项目经费预算，按照批复预算和合同(任务书)使用经费，并自觉接受有关部门的监督和检查。高校应以预算编制为基础，从立项开始，在实施、验收、成果管理等全过程科研管理中都应以所编制的预算为基准进行监管。立项申请时编制的科研经费预算要精准，强调科研经费预算计划的重要性；在项目开展时，要按预算标准进行控制和监管，增强预算控制力度；在发现偏差时，要运用预算约束，对不正确行为进行惩罚；在项目结题时重点对比决算与预算的匹配度，建立预算在科研经费内部控制的基础作用。

3.2 审计管理方面

第一，建立健全审计结果公开制度。高校应逐步建立非涉密科研项目的信息公开和回访制度，实行科研经费财务审计报告公开、整改情况公开、处理结果公开。高质量的信息公开披露是审计监督的基础，审计结果公开是适应新时期发展的需要，审计结果的不公开为抱侥幸心理的科研人员提供了腐败的温床。高校应建立健全审计结果公开机制，除涉密内容和不宜对外公开披露的内容外，对科研经费专项审计发现的问题应通过会议形式反馈被审计单位并通过内部网站向社会公布，让审计报告置于公众可以随时查阅的地方，接受民众的监督，促进审计监督与舆论监督相结合，切实提升审计成效。

第二，注重审计结果运用。注重科研项目审计结果的运用，提高审计监督效能。对在专项科研经费审计报告中评价优秀的项目予以肯定，并在后续工作中多给予支持，对审计发现的问题不仅要提出规范的建议，还要专门将审计发现的挪用经费、弄虚作假、铺张浪费等问题启动问责机制，将有关线索及时移送纪检监察部门，必要时移送司法机关追究法律责任。

3.3 科研管理方面

第一，强化责任担当,完善科研诚信机制。强化责任担当意识，从思想上重视科研经费管理工作，按照责权利相一致原则，坚持“谁审批谁负责，谁使用谁负责”立场，建立健全权责清晰的授权审批制度，确保不相容职务相分离。项目负责人应与高校签订科研经费规范使用承诺书，提高项目负责人责任意识，加强科研人员廉洁自律，按照制度规定和标准使用经费。建立科研单位和科研人员诚信档案系统，完善科研经费管理奖惩机制，营造良好的科研诚信环境，坚持对科研失信行为零容忍。将专项审计、中期财务检查、财务验收和绩效评价等结果作为科研项目申请和经费预算分配的重要依据，后续指标向科研经费管理规范、科研绩效突出的单位、个人及项目倾斜。

第二，加大披露和处罚力度。加大对高校科研经费违纪违规案例的公开披露及处罚力度，建立科研失信问责制度，将科研人员违反科研经费规范等不诚信行为纳入个人信用管理,将失信和渎职行为者列入“黑名单”。与其科研考核、项目申报、职称评定及评先评优等直接挂钩，并依法追究学术不端的行政或刑事责任。对违纪违规案例充分进行披露和针对性处罚，使当事人员得到惩戒的同时也对其他科研人员起到警示和震慑作用，消除科研人员的侥幸心理，有效避免类似事件的再次发生，让科研环境更加安全有序。

4 总结

“十四五”规划强调，要坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势，完善科技创新体制机制，扩大科研自主权和加大对基础前沿研究支持。在高校科研管理“放管服”政策改革实践中，只有正视并重视对潜在风险的防范，放管结合，将科研经费专项审计提升到以提供高质量的科研服务为中心，才能真正将改革政策落地，保障高校科研事业发展和安全，推动国家科研事业的发展与安全，助力国家科研战略目标的实现。