中国农产品进口贸易发展的特征、问题与建议

郑国富，于 敏

(广西民族师范学院 经济与管理学院，广西 崇左 532200；农业农村部对外经济合作中心，北京 100125)

一、引言

2001年，中国正式加入WTO，中国农业发展迈入新阶段，中国政府认真恪守“入世”承诺和全面履行义务，积极有序开放国内市场，主动削减农产品关税与非关税壁垒，大幅降低贸易制度性成本，根据WTO发布的《世界关税报告(2021)》：2020年，中国农产品进口平均关税(MFN)已降至13.8%，仅相当于世界平均水平的四分之一，远低于同期的日本(15.8%)、韩国(56.8%)等发达市场经济体，中国农产品进口贸易呈现持续高涨、地位提高、结构优化、层次升级的发展态势(史朝兴和秦淑红，2007)[1]。近年来，随着中国经济高速增长以及人民对美好物质文化生活的向往，中国自海外农产品进口需求增势日渐强劲，中国已跃居当今世界农产品进口贸易第二位，仅次于美国。但囿于国内农业经济供需结构性矛盾加剧，我国农产品国际竞争优势日趋减弱，出口增势持续乏力，2004年，我国首次成为农产品贸易逆差国，且近年来中国农产品贸易逆差金额逐年大幅增扩；此外，中国农产品进口贸易发展中所存在的诸多问题与短板也不断凸显，各类外部风险日益叠加集聚。鉴于此，亟待引起高度重视，统筹规划，精准应对，强化风险管理，以实现我国农业经济可持续健康发展，更好地维护和巩固国家经济安全战略利益。

二、中国农产品进口贸易发展的历程及特征

(一)总量持续增扩，地位不断攀升

2001—2020年，中国农产品进口贸易规模持续高涨，世界排名不断攀升。2001年，中国农产品进口贸易金额只有118.43亿美元，仅占世界农产品进口贸易总额的2.32%，排名第十位，与排名首位的美国(526.83亿美元，占比10.37%)尚有较大差距。2009年，受世界经济危机与全球农产品贸易下滑影响，中国农产品进口贸易锐减10.53%。2010年，中国农产品进口贸易止跌回升，大幅增长37.84%，金额为719.95亿美元，世界排名迅速跃升至第三位，仅次于美国(1043.38亿美元)和德国(865.24亿美元)。2012年，中国农产品进口贸易金额首次突破千亿美元大关，达到1115.86亿美元，增长18.87%，世界排名第二位，首次超越德国，仅次于美国(1302.16亿美元)。2015—2016年，中国农产品进口贸易连续出现微降。自2017年以来中国农产品进口贸易逐步复苏回升，并保持高速增长。2020年，中国农产品进口贸易实现“四年涨”，增速为13.72%，进口贸易金额达到1708.01亿美元，占世界农产品进口贸易总额的10.30%，较2019年再次大幅提升1.25%，中国已连续九年蝉联世界农产品进口贸易第二位，略低于同期美国(1724.73亿美元)，大幅远超排名第三位的德国(1036.94亿美元)(见图1)。农产品已成为中国进口贸易发展的重要构成和社会关注焦点之一，农产品在中国进口贸易中所占比例也由2001年的4.86%持续攀升至2020年的8.31%，略高于美国(7.16%)。

图1 2001—2020年中国农产品进口贸易发展状况

资料来源：联合国商品贸易统计数据库(UN Comtrade)。

(二)来源市场拓展，格局日益多元化

2001—2020年，中国农产品进口对象以美洲和亚洲地区为主，其中，各年份美洲占比将近“半壁江山”，但总体略微下降；亚洲占比基本维持在五分之一左右；欧洲与大洋洲占比较为稳定；非洲占比相对偏低(见图2)。2001年，中国农产品进口地区格局特征表现为美洲(50.34%)、亚洲(20.04%)、欧洲(14.52%)、大洋洲(13.52%)、非洲(1.58%)。2020年，中国农产品进口地区格局特征逐步演变为美洲(48.64%)、亚洲(19.13%)、欧洲(18.91%)、大洋洲(10.83%)、非洲(2.49%)。

图2 2001—2020年中国农产品进口贸易世界地理分布

2001—2020年，中国农产品进口国别(地区)数量得到有效拓展，市场集中度总体趋降，结构趋于优化。2001—2012年，中国农产品进口前十位市场集中度保持稳步提升；2013—2016年，骤然下降、大幅震荡；2017年，中国农产品进口前十位市场集中度止跌回升至70.88%；2018—2019年，前十位市场集中度连续两年锐减，其主要原因是中国自巴西、美国两大主要市场农产品进口规模大幅下降；2020年，再度小幅回升至65.10%(见图3)。

图3 2001—2020年中国农产品进口贸易前十位市场集中度

2001年，中国农产品进口贸易金额前十位伙伴及占比分别为美国(23.64%)、澳大利亚(11.48%)、巴西(6.63%)、加拿大(6.30%)、俄罗斯(4.69%)、泰国(4.42%)、马来西亚(4.43%)、新西兰(3.03%)、日本(2.27%)、法国(2.23%)，合计为67.93%。2020年，中国农产品进口前十位伙伴及占比分别为巴西(20.65%)、美国(13.90%)、澳大利亚(5.41%)、新西兰(5.25%)、泰国(4.56%)、加拿大(4.24%)、印度尼西亚(3.40%)、法国(2.97%)、俄罗斯(2.39%)、越南(2.34%)，合计为65.10%。

2001—2020年，美国、澳大利亚、巴西一直雄居中国农产品进口贸易来源地的“前三甲”，其中，美国和澳大利亚所占比例总体趋于下降，而巴西所占比例持续高涨(见图4)。2001—2016年，美国曾连续16年位居中国农产品进口贸易来源榜首，各年份所占比例基本维持在五分之一左右；近年来因受中美两国贸易战的影响，自2017年以来巴西迅速超越了美国而跃居中国农产品进口贸易的榜首，2020年，中巴农产品贸易金额高达352.71亿美元，同比增长19.30%。随着中美经济贸易第一阶段协议落实，中国逐渐大规模采购美国农产品，2020年，中国自美国农产品进口贸易飙升67.85%，目前中国已超越加拿大和墨西哥成为美国农产品出口贸易第一大合作对象，占比高达17.21%。

图4 2001—2020年中国农产品进口贸易前三大合作伙伴

(三)产品种类增多，结构日渐改善

2001—2020年，HS12(含油子仁及果实；杂项子仁及果实；工业用或药用植物；稻草、秸秆及饲料)一直位居进口贸易首位，各年份占比均维持在三分之一左右。2001年，中国农产品进口贸易前三大类分别为HS12(含油子仁及果实；杂项子仁及果实；工业用或药用植物；稻草、秸秆及饲料)、HS03(鱼、甲壳动物、软体动物及其他水生无脊椎动物)、HS5101—HS5301(羊毛、动物细毛或粗毛；马毛纱线及其机织物)，占比分别为28.13%、11.27%和6.85%，合计为46.25%。2020年，中国农产品进口贸易前三大类分别为HS12(含油子仁及果实；杂项子仁及果实；工业用或药用植物；稻草、秸秆及饲料)、HS02(肉及食用杂碎)、HS03(鱼、甲壳动物、软体动物及其他水生无脊椎动物)，占比分别为26.32%、17.72%和7.24%，合计为51.28%。囿于中国国内农业资源与自然环境因素等“瓶颈”制约加剧，农产品供需结构性矛盾日益凸显，进口产品种类主要集中于土地密集型产品，合作对象主要集中于土地资源禀赋充裕国家；进口贸易产品中制成品(HS16—HS24，HS3301，HS3501—HS3505，HS380910，HS382460)所占比例相对不足，初级产品所占比例高达82.76%。

以联合国商品贸易统计数据库《商品名称及编码协调制度(2017)》6位为基准：2001年，中国农产品进口贸易产品种类数量为697种，金额超1亿美元为17种，前十位产品占比合计为57.30%，2001—2008年，前十位产品集中度呈逐渐攀升态势，2008年，达到峰值69.15%，但自2009年以来总体趋于连续下降，2020年再次出现小幅回升，增至49.08%(见图5)。

图5 2001—2020年中国农产品进口贸易前十位产品集中度

2020年，中国农产品进口贸易产品种类数量增至808种，金额超1亿美元产品数量增至27种，其中，前十位产品分别为HS120190(大豆)，金额为395.28亿美元，已连续九年位居世界首位，增长11.60%，占比23.14%，进口数量首次超过1亿吨，达到1.00327亿吨，占世界进口总量的63.00%；HS020329(冻猪肉)，金额为93.88亿美元，连续两年位居世界首位，增长159.18%，占比5.50%，数量为324.38万吨，占世界进口总量的50.56%；HS020230(牛肉)，金额为90.04亿美元，占比5.27%，连续四年位居世界首位，数量为177.34万吨，占世界总量的33.24%；HS190110(婴幼儿奶粉)，金额为52.16亿美元，占比3.05%，位居世界首位；HS151190(棕榈油)，金额为41.14亿美元，占比2.41%，位居世界首位；HS210690(未列明食品)，金额为38.43亿美元，占比2.25%，位居世界第二位，仅次于美国；HS520100(棉花)，金额为35.62亿美元，占比2.09%，位居世界首位；HS020714(冻鸡肉)，金额为34.29亿美元，占比2.01%，位居世界首位；HS030617(冻虾)，金额为31.04亿美元，占比1.82%，位居世界第二位，仅次于美国；HS020649(冻猪杂)，金额为26.23亿美元，占比1.54%，位居世界首位。前十位产品占比合计为49.08%(见表1)。

表1 2020年中国农产品进口贸易前十位产品

三、中国农产品进口贸易发展中存在的主要问题及原因

(一)进口贸易增势过于迅猛，总体格局严重失衡

近年来，中国国内农业资源瓶颈约束、有效供给不足、国外需求刚性强劲及进口贸易壁垒大幅削减成为农产品进口贸易迅猛飙涨的重要原因(郑文慧，2015)[2-3]。2020年，中国农产品进口贸易金额较2001年增长幅度超过13倍以上，远高于同期全国进口贸易总额增幅(7倍)。尤其2020年谷物、油籽、畜牧等大宗农产品进口增速十分迅猛，外部风险集聚，国家农业经济安全问题日益凸显。2020年中国农产品进口贸易金额(1708.01亿美元)已接近当年石油进口贸易金额(1763.22亿美元)，关注和重视农产品进口贸易发展问题意义重大、影响深远。在2001—2020年大多数年份中，中国农产品贸易发展均处于逆差状态，各年份中进口增速均大幅高于出口增速。2004年，中国首次成为农产品贸易逆差国，尤其自2007年以来中国农产品贸易逆差呈现大幅连续飙涨态势。2020年，逆差金额高达948.10亿美元，增幅达32.75%，已远超于本年度全国农产品出口贸易金额(759.91亿美元)，总体贸易发展格局不平衡问题日益突出(见图6)。中国农产品贸易竞争力指数(TC)也由2001年的0.15锐减至2020年的-0.38，大幅低于同期的巴西(0.97)。随着中国经济高速发展及国内农业供需结构性矛盾不断加剧，势必进一步推动在未来较长时间内进口贸易延续高涨，加之长期以来我国农产品出口增势相对乏力，中国农产品贸易格局失衡问题或将成为常态化趋势(胡冰川，2018)[4]。诚然，中国农产品进口贸易持续高涨，一方面有效弥补了国内农业供给不足，进而极大地丰富和满足了人民日益增长的物质文化生活需要，并大幅提升了我国农业国际化开放水平；但另一方面也大大加剧了我国农业经济发展的外部风险，尤其各类国际社会自然灾害、公共卫生事件、突发政治军事事件等都将影响或波及我国国内农业经济的平稳运行，危害威胁国家经济安全利益，对此，我们更应居安思危、未雨绸缪、防患于未然(汤毅和王谦，2015)[5]。

图6 2001—2020年中国农产品进出口贸易差额

(二)来源市场拓展有限，市场集中度相对高

2001年，中国农产品进口贸易中前十位市场集中度为67.91%，2020年，微降至65.10%，但总体仍相对偏高，且高于同期美国(60.90%)、日本(62.72%)。长期以来，中国农产品进口高度依赖于少数国别市场，进而弱化国际议价能力，回旋余地小，贸易利益受损。鉴于国际政治关系综合考量，在我国农产品进口贸易前十位合作伙伴中，与美国、澳大利亚、加拿大等政治互信度相对偏低，尤其近年来中美双边政治经贸摩擦频仍，“黑天鹅事件”时有爆发，各种不稳定性因素重叠交织。中国农产品进口重点产品也高度集中于个别市场(地区)，2020年，中国大豆进口主要来自巴西和美国；棕榈油主要来自印度尼西亚和马来西亚；猪肉主要来自西班牙、美国、巴西、德国；牛肉主要来自巴西和阿根廷；婴幼儿奶粉主要来自荷兰和新西兰等(见表2)。长期以来，发达国家企业利用其自身供给大国优势把持世界市场，抢占贸易制高点与国际话语权，操纵世界市场价格，恶意打压我国国内经营主体，以巩固其在华市场地位和维护垄断利益(杨静等，2020)[6]。近年来中国大豆进口均价维持高位，且普遍高于世界主要大豆进口国家进口均价水平；世界主要大豆国家对华出口均价也连续走高，2020年，美国对中国大豆出口均价增长15.54%，增至409美元/吨，高于同期美国对世界大豆出口均价400美元/吨，也大幅高于美国对墨西哥(382美元/吨)、埃及(365美元/吨)等合作伙伴的出口均价。

表2 2020年中国部分重点进口农产品来源结构

(三)产品种类数量不足，贸易结构尚不合理

中国农产品进口种类数量不足，增长源较为集中单一(林学贵，2018)[7]，2020年，中国农产品进口贸易产品种类数量为808种，虽然较2001年有所增加，但仍普遍低于同期世界主要农产品进口国家如美国、德国、日本等。2001年，中国农产品进口贸易中前十位产品集中度为57.30%，自2008年以来中国农产品进口贸易中产品集中度虽然已连续下降，但总体仍相对偏高，2020年，中国农产品前十位产品集中度大幅高于同期世界主要农产品进口国家(见表3)。中国农产品进口贸易增长主要依赖于大豆、牛肉、奶粉等少数产品，而其他绝大多数产品贸易潜力尚未充分挖掘，2020年，中国第一大进口贸易农产品——大豆金额高达395亿美元以上，且各年份所占比例基本维持在25%；而同期美国第一大进口农产品HS210690(未列明食品)金额只有63.73亿美元，所占比例仅为3.69%。2012年，中国大豆进口数量只有5838.26万吨，2020年，急剧增至1.00327亿吨，而同期国产大豆数量仅为1960万吨左右，对外依存度已高达83.66%，外部风险大幅积聚。目前大豆在中国自巴西、美国农产品进口贸易中占比分别高达70.63%、44.81%。

表3 2020年世界农产品贸易前十大进口国产品结构

(四)非法走私活动频发，扰乱正常进口秩序

近年来，中国农产品走私已步入高发期，层出不穷、日益猖獗，部分企业为逃避关税、非关税壁垒限制及海关监管，谋取非法利益，其中，食糖、大米、牛肉、生猪、烟草、冻品等已成为走私重点产品，严重危害国家经济安全、食品卫生安全及人民身体健康。据中国海关统计：2018—2020年，全国海关立案侦办的农产品走私案件数量分别为465起、829起、1129起，涉案金额分别为102.5亿元、368.4亿元、451.2亿元，分别占全国立案侦办总件数的12.91%、19.75%、28.80%，分别占全国走私涉案总金额的22.72%、47.13%、48.66%。2020年，中国海关侦办农产品走私案件中，冻品395起，涉案金额299.9亿元；食糖39起，涉案金额7.6亿元；香烟283起，涉案金额14.5亿元。其中，伪报贸易方式走私、“水客”走私、绕关走私、低报虚报价格走私等现象较为严重，近年来也有部分进口企业利用海关对跨境电商等新模式的监管盲区及政策漏洞而大肆从事非法走私活动，2018年12月13日，广州海关曾破获一起特大跨境电商走私奶粉案件，走私奶粉数量为62万罐，涉案金额高达1.38亿元。同时，部分海外企业为抢占与垄断中国国内市场，时常以倾销、补贴等不正当竞争方式扩大对华出口，排挤对手，操纵价格，抢滩市场，扰乱进口秩序和国内市场竞争格局，严重损害我国国内相关产业长远发展利益，如2017年食糖进口保障措施案和2020年澳大利亚葡萄酒倾销案等。

四、优化建议

(一)提升国际竞争力，平衡贸易格局

积极推进国内农业经济体制改革，加速传统农业向现代农业转型升级，加大对农业投入与政策扶持力度，全面落实科技兴农战略，推广和提升机械化水平，完善“三农”发展基础设施平台，深化农村土地制度和户籍制度改革，实施最严格的耕地保护制度，推进耕地整合改革与土壤改善工程，提高耕地质量，完善大型水利工程建设。深化农业经济“供给侧”结构性改革，鼓励扶持国内优势农业企业成长，培育壮大一批农业集团和龙头型企业，增强规模效应与集群效应。提升国内农产品供给规模与产品质量，走绿色高质高效发展之路；合理引导国内消费走势，不断提升本国优势农产品其国内市场中的影响力与占有率，提高重点农产品自给率，适度降低对外依存度。统筹推动农产品进口与出口业务协调发展，妥善化解贸易格局长期严重失衡问题(倪洪兴，2014)[8]。重视对农产品进口贸易的科学引导与宏观调控，做到合理、有序、稳妥、渐进地开放国内市场与相关产业，完善农产品进口检验检疫管理制度，提升进口产品质量标准与层次，建立进口预警信息化系统；提振本国农产品出口贸易规模，动态化缩减贸易赤字规模，改善国际收支，平衡优化贸易格局，实现均衡、协同、稳健、可持续发展(戴鹏，2015)[9]。

(二)推进“走出去”战略，打造全产业链

在“双循环”新发展格局下，充分利用国际国内两个市场和两种资源，推动我国农业实施“走出去”战略，提升国际农业资源配置能力，提高我国农业对外开放水平与层次，积极增进同“一带一路”沿线国家农业合作，强化“农业外交”，促进同各国农业发展战略的良性对接，强化国际农业合作顶层设计及长远发展战略规划布局，整合农业“走出去”公共信息服务平台，统筹推进财政、海关、金融、保险、交通等部门协同合作，构筑部分重点农产品海外平稳供应基地及安全流通渠道，提升我国农产品国际竞争力与供给保障能力(廖嗨烽和高雷，2021)[10]。深化国际农业全产业链合作(见图7)，鼓励推动农业对外产能投资合作，共建国际产业园，增进投资与贸易有机结合、相辅相成、共生发展，着力保障重点进口农产品产地供应稳定与运输渠道安全，提高我国农业抗风险能力与实力。推进国际农产品贸易新秩序构建，加强同各国农业部门间对话，深化国际产能合作，增进互补性合作，减少竞争性冲突，拓展合作交集，探索合作最大公约数，提升农产品贸易领域的自由化与便利化水平，完善互联互通基础设施建设，优化农产品国际运输与区域配送协调效能，全面提升农产品物流综合效益。

图7 中国农业“走出去”全产业链投资合作

(三)实施多元化战略，优化贸易结构

2013年，中央一号文件首次提出，“进口来源多元化”；2021年，中央一号文件再次提出，“优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略”，“支持企业融入全球产品供应链”。不断丰富农产品进口贸易种类数量，加大国内农业生产中已处于劣势的农产品进口贸易规模。新时期，全面加强同周边国家间农业经济合作，推动双边和多边检验检疫政策沟通与对接，实现贸易合作顺畅发展；扩大自发展中国家和最不发达国家农产品进口贸易规模，创新贸易方式，探索发展“农产品贸易+”模式，紧密结合国际贷款、国际援助项目等，实施“一国一策”差异化合作战略，共同维护世界农产品市场秩序；积极扩大自中小型国家(地区)农产品进口规模，优化进口市场多元化格局，提高国际话语权，不断增强自身国际影响力，维护国家贸易利益(崔连标等，2021)[11]。针对重点农产品实施进口多元化战略，广泛拓展中小型市场来源渠道，强化国别进口数据监测与预警机制，减轻对个别市场的过度依赖，如拓展大豆进口来源市场数量，在继续维持与巴西、美国等传统伙伴合作的同时，可增进同世界大豆主产国间贸易合作，如阿根廷、巴拉圭、俄罗斯等。增扩重点进口产品替代品种类以降低产品集中度，如进口油菜籽、葵花籽、花生、橄榄、棕榈等油脂类原料产品，进口豆粕、玉米、薯类等饲料类产品。加强对重点敏感农产品(如大米、小麦、玉米、大豆、食糖、棉花等)进口业务实时监控，重视对国际市场供需走势预测分析，加大对国内农业重点产业风险评估。积极利用我国进口大国综合优势不断提升自身国际影响力和议价能力，切实维护国家利益(曹亮等，2013)[12]。

(四)打击违法行为，维护正常秩序

完善农产品进口贸易管理制度，借鉴国际规则与发达市场经验，建立健全我国农产品进口检验检疫体制，完善农产品溯源管理制度，强化国计民生重点农产品的进口监管力度与质检标准要求。2014—2021年，中央一号文件曾多次提及，“维持对农产品走私高压态势，继续实施‘国门利剑’专项行动计划”，新形势下，亟须在“打、防、管、控”方面加大力度，精、准、狠地实施联合农产品走私犯罪活动，构建农产品反走私协同体系，遏制走私活动的猖獗势头，依法严处各类违法违纪行为，维护合法权益，提升综合治理效能，确保国内农业经济安全及市场有序发展。推动“互联网+海关监管”升级，提升数字化、智能化水平，探索创新对跨境电商等新业态高效监管。积极运用WTO关于“两反一保”贸易救济措施和国内反垄断法律法规，充分发挥行业协会功能与作用，依法依规及时对进口农产品开展贸易救济调查，严厉打击各类违法进口行为，减少减弱不正当竞争对我国农业经济发展的负面冲击，维护正常进口贸易秩序和国内市场竞争秩序，有效保障国内相关产业的正常发展，巩固和发展国家农业经济安全战略利益。