我国中小学减负政策的历史回溯与演进分析

高巍刘凤霞

（1.华中师范大学教育学院 湖北 武汉 430079；2.华中师范大学马克思主义学院 湖北 武汉 430079）

新中国成立至今，国家一直关注中小学生学业负担问题。2021年7月24日，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）颁布，彰显了国家宏观治理学生学业负担问题以及严格规范校外培训机构的决心。当前，中小学生学业负担问题出现新的特征，即从单一的学业负担转向学业和课外培训的双重负担，这让我们不得不去深思如下问题：为何减负从单一的学业负担转向学业与课外培训的双重负担？历年来的减负政策有何演变规律？规律背后的原因是什么？基于此，本研究立足于减负政策文本，从内容构成、责任主体、措施制定三个角度进行比较分析，以此探究减负政策的演变规律，解读落实困难的原因，从而为新时代“双减”政策的落地推行提出建议。

一、我国减负政策的历史回溯

新中国成立至今，国家颁布了23个关于减轻中小学生学业负担的政策文件。［1］这些文件重点关注学生的学业负担，涉及学生身体健康、片面追求升学率、儿童青少年近视等问题，并制定了相关的辅助性文件。例如，1960年《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示》、1983年《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定（试行草案）》，以及2018年《综合防控儿童青少年近视实施方案（征求意见稿）》。以聚焦核心问题的减负政策为研究文本，根据其文件名称、颁布时间和颁布机构，将新中国成立至今的权威性强的减负政策进行统计，结果如表1所示。

表1 新中国成立以来颁布的权威性强的减负政策

有学者按两种维度对减负政策的演进历程进行划分。一是从时间维度，将减负政策划分为三个时间段：新中国成立至“文革”前的相关政策、“文革”时期的相关政策、改革开放后的相关政策［2］；二是从政策指向的目标维度，将我国历年来的减负政策划分为四个阶段：以学生身体健康为中心的减负政策（1949—1965年），以缓解升学压力为中心的减负政策（1978—1990年），以全面推进素质教育为抓手的减负政策（1991—2000年），以深化基础教育课程改革为依托的减负政策（2001年至今）。有的学者基于上述四个阶段进一步细分为六个阶段。［3］有学者从“病毒学”视角剖析我国减负历程并将其划分为三个阶段：教改式减负、清单式减负、根源式减负。［4］总体而言，大多数学者按政策的目标导向进行划分和研讨，其视角立足于宏观层面。本研究将从微观层面聚焦政策文本内容，对其进行比较分析，归纳演变规律，探明以往减负政策落地实施困难的原因，从而为“双减”政策的落地推行提出建议。

二、我国减负政策演变的特征分析

（一）内容构成角度

政策包括政策对象、政策目标、措施手段三个要素。［5］措施手段是政策中主要阐述的内容。通常在制定措施手段时，要对实现政策目标的步骤、条件、原则、措施、方法做出政策性规定，使人们在行动中有所遵循。从内容构成角度出发，对减负政策中原因现象、措施手段的表述字数，以及措施数量进行统计，结果如表2所示。

表2 减负政策内容文本的对比分析

（续表）

1.减负问题的持续化

表2数据统计发现，历年减负政策对原因现象的表述总体呈下降趋势。1955年减负政策中原因现象的表述约占全文的22%，1964年原因现象表述约占9%，1988年约占4.9%，直到2013年减负政策中已没有原因现象的表述。1955年和1964年的减负政策对学生产生学业负担的原因明确细化；1988年至2000年的减负政策中未阐述具体的原因现象，只是将其简单地总述为中小学生学业负担过重是全社会普遍关心却始终未能解决的问题；2013年至今的减负政策未陈述学生学业负担的现象和原因。这一变化表明我国学生学业负担是历史性问题，同时也是国家持续关注和决心解决的焦点问题。

2.措施手段从宏观走向具体

措施手段在文本中的比重总体呈上升趋势。从1955年《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》中占比65.6%到2021年《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中占比87.9%，政策更倾向于措施手段的制定。措施手段的指向由20世纪五六十年代仅针对教育主体（教育部门、学校、教师）制定6条措施，发展到新时代强调全社会的主体责任并对应各主体制定具体的30条措施，这个变化说明我国减负政策对措施手段的制定从宏观逐渐走向具体，由单向度的教育主体扩展到整个社会系统，措施手段的表述更加具有针对性，政策措施更加系统、完善。

（二）责任主体角度

解决学生学业负担问题需进一步明确相关主体的责任，提供具体的实施意见和要求。责任主体是实施和执行政策措施的核心人员和关键力量，是减负政策落地生效的保障。因此，分析和比较减负政策中涉及的主体，可以明晰减负政策责任主体的变化以及其中的变化规律，为分析学生学业负担现状及其变化趋势提供依据。对9个减负政策涉及的主体进行统计分析，结果如表3所示。

表3 减负政策涉及各主体的次数

1.责任主体从单一走向多元

责任主体由1955年只涉及政府部门（教育部门为主）、学校、教师三大主体发展到政府部门（教育部门为主）、学校、教师、家长、社会、培训机构、家校和党八大主体。2021年“双减”政策中新增家校和党两大主体。其中，家校在文件中被提及4次，表明减轻学生学业负担不仅是学校和家长各自怎么做的问题，还需要家长与学校搭建沟通交流的桥梁，实现家校互通。党在文件中被提及7次，表明要加强党对“双减”政策的领导，充分发挥党组织的战斗堡垒作用。责任主体多元化意味着解决学生学业负担问题不仅是学校、教师和教育部门的责任，还是全社会各主体的共同责任。这一变化为真正落实“双减”政策提供多层次和宽领域的监督保障。

2.核心主体呈稳定发展态势

虽然政策主体呈多元化发展趋势，但仍以政府部门（教育部门为主）、学校和教师为主。可见，责任主体核心未发生变化。从责任主体多元化的减负政策中可清晰看到：2000年减负政策中涉及5个主体，其中政府部门（教育部门为主）被提及12次，超过其他主体之和；在2013年减负政策中，教师是被提及次数最多的主体；在2018年和2021年减负政策中，政府部门（教育部门为主）、学校和教师仍是被重点提及的对象。由此可见，政府部门（教育部门为主）、学校和教师是减负的核心主体，是政策实施的关键力量。

3.新兴主体数量逐增

解读表3发现，1955年到2013年的减负政策都未涉及的主体是培训机构，而在2018年和2021年的减负政策中培训机构被提及的次数位居前列，尤其是在2021年的“双减”政策中，培训机构被提及38次，是8个责任主体里被提及次数最多的。此变化表面上呈现出新兴主体，即培训机构对义务教育阶段学生影响之大，但变化的背后折射出我国中小学生学业负担出现多样化和外溢化特征。2013年以前，学生学业负担主要是校内的作业负担，而此后是校内作业负担和校外培训负担的叠加，学生学业负担由校内负担向校外负担外溢、课内负担向课外负担外溢，反映出学生学业负担存在“不减反增”的问题。

（三）措施制定角度

1955年到2021年的减负政策中所论述的主要是作业问题和考试问题，这也是导致学生学业负担过重的直接因素。据此，聚焦历年减负文件中作业和考试方面的措施，将其进行对比统计，结果如表4所示。

表4 减负政策中关于作业与考试措施的对比

1.减负配套措施从单一走向系统

解读表4发现，历年减负政策都强调减少作业量和考试量。在作业方面，1955年和1964年实施分科目减量：主科可布置少量课外作业，副科不必每节课都留书面作业，只在一定时段布置适当作业即可。［6］从1988年起开始实施分年级控制作业总时长的措施，其中1988年至2000年的减负政策要求：一年级不留书面课外作业，二、三年级每天课外作业量不超过三十分钟，四年级不超过四十五分钟，五、六 年 级 不 超 过 一 个 小 时；［7］［8］2018年 和2021年调整为：小学一、二年级不布置家庭书面作业，小学三至六年级书面作业平均完成时间不超过60分钟，初中书面作业平 均完成时间不超过90分钟。［9］［10］可见，减负政策关于减少作业量的措施呈稳定发展态势，而在增质和辅导批改作业方面却不稳定。2021年的“双减”政策才在作业增质、辅导批改、监督管理方面都有了具体的措施。在考试方面，历年减负政策都强调减少考试次数和禁止考试内容超纲，但具体如何监管却未明确规定，这难免会导致政策落实比较困难。2021年“双减”政策中对监督管理有所提及，但还需进一步完善。综上可见，我国减负政策的配套措施从单一逐渐走向系统，措施与方法一一对应，拥有了较为细致精确、周详准确、具体有效的配套措施。［11］

2.措施监管从模糊走向精准

根据上文对9个减负政策措施内容的分析，可按照主体将措施划分为四个层面：政府层面、学校层面、家长层面和社会层面。［12］根据表3对减负责任主体的统计，从人员参与角度分析，我们发现责任主体逐渐多元化，细析政策措施发现，责任主体也逐步定位精准。从政府主体角度分析，发现1955年至2013年的政策中政府主体主要涉及教育部门，而2018年减负政策落实了教育行政部门、公安机关、民政部门的具体责任，2021年“双减”政策落实了省级政府、地方各级政府、教育部门、网信部门、宣传部门、民政部门、市场监管部门、政法部门、公安部门，以及人民银行、银保监、证监部门等的具体责任；从社会主体角度分析，发现1955年至2000年减负政策中社会主体并未明细，仅宏观地表述为社会，提及次数比较少，2013年开始对社会主体明细化，尤其是2021年“双减”政策中涉及社区、新闻媒体、群众、社会专业人员、志愿者、少年宫等社会主体。可见，我国减负政策的责任主体逐渐走向明细化，措施的实施和操作更有针对性，更有利于减负政策的落实与推行。

综上所述，我国减负政策具有减负问题连续性、措施手段从宏观走向具体、责任主体从单一走向多元、核心主体呈稳定发展态势、新兴主体从空无走向壮大、减负配套措施从单一走向系统、措施监管从模糊走向精确等演变特征。从演变规律中不难发现，减负政策的落地推行较为困难。

三、以往减负政策落地实施困难的原因

分析我国9项减负政策文本，发现学生学业负担“不减反增”，表现为学生不仅存在作业负担，还有大量的课外培训负担。虽然历年减负措施都在不断完善，但减负政策确实存在落地推行比较困难的问题。参考上述分析的演变规律，深思落地困难的原因是引导“双减”政策顺利推行的有效经验。

（一）减负措施单一化成为实施之困

作业和考试是加重学生学业负担的直接因素，因此，减负政策对其都做出了规定。根据上述对措施制定方面的比较分析，发现减负政策对措施的表述存在单一化的问题。对比发现，2013年之前的减负措施重点关注作业量的减少而忽视作业质量的提高，导致减负配套措施不完善，致使教师无法单方面做到减量。此外，单方面减少作业量还会导致家长对孩子学业的担忧，推动家长转向课外培训。可见，减负的同时还需提质，以此才能保证学生有效掌握知识。2021年的“双减”政策对作业增质、辅导批改、监督管理方面都有了具体的规定，减负措施逐渐走向系统化，配套措施相应地走向完善。

（二）监督体制不健全成为落实之困

“双减”政策出台前的减负政策存在监督体制不健全的问题。［13］第一，监督主体不明确。根据表4统计发现，之前的减负政策没有与执行措施对应的监管措施，仅在政策结尾处进行总括，致使监督主体不明确，监管责任得不到一一落实。第二，权力问责不健全。9项减负政策中涉及权力问责措施的仅有6个文件（1955年、1964年和1988年的减负政策未涉及），其中1993年至2013年的权力问责仅简单强调要进行督导检查，据统计，字数未超过100字。对比发现，2018年和2021年的减负政策对权力问责的措施表述有一定的完善，明确了社会监督责任、监督途径（监管平台、专门举报电话等），以及督查组的监督方式（各省自查、跨地区交叉检查、随机抽查、实地督查等）。但政策中并未详细说明具体该如何问责，一定程度上会影响减负政策的落地推行。第三，监督方式单一化。统计发现，在6个关于监督问责的减负政策中都涉及教育督导部门的检查，但社会监督主要在2018年和2021年的减负政策中提及，特别是“双减”政策更加明确地指出社会监督的途径与方式，明确要求设立监管平台和专门举报电话，畅通群众监督举报途径，这些规定为社会监督提供了具体明确的监督方法。

（三）全面实施无试点导致推行之困

根据上述对9项减负政策的统计，发现2021年“双减”政策之前的减负政策都未明确提出政策的试点工作，致使某些地区和学校无法真正落实和就地推行。对于落后地区而言，无法为学生提供更好的课后服务保障，导致有些学校无法有效开展课后服务工作。［14］以前的减负政策因全面推广而没有采取精准的试点工作导致推行困难，这是没有正确处理问题普遍性与实施特殊性之间的关系所导致的。2021年“双减”政策明确要求试点工作，并将试点的城市和具体试点的内容逐一列出，解决了问题普遍性与实施特殊性之间的矛盾，有利于“双减”政策在推行中不断改进和完善。

四、“双减”政策落地推行的建议

对比分析我国的减负政策发现，2021年出台的“双减”政策在措施手段、主体责任、推行方式等方面都更加完善、精准和科学。同时，“双减”政策明确了工作目标，即教育教学质量和服务水平进一步提升，作业布置更科学，课后服务满足学生需要，培训机构全面规范，家长教育支出负担1年内减轻、3年内成效显著。［15］政策中明确的工作目标更有利于检验减负政策实施的成效。“双减”政策作为党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度上做出的重要部署，体现了国家对义务教育阶段教育公益性的恪守，对异化利益观的纠正，对学生身心健康发展的重视。当然，我们应理性看待“双减”政策，它不是医治学生学业负担问题的“万能药”。对此，基于上文的比较分析，对“双减”政策的实施提出三点建议。

（一）减量增质，规避“一刀切”

根据表4数据统计，发现减少作业量是减轻学生负担的重要措施，而作业量却以时间尺度为衡量标准，这难免会产生减量不精、提质有限的问题。学生的学习能力并非处于同一高度，同一学生对待不同科目的学习态度也会有所不同，因此，不能片面地将时间作为学生作业量的衡量尺度。［16］“双减”政策在实施过程中应规避“一刀切”的错误范式，注重按照学生不同科目的能力水平对其作业量进行分类布置，统计学生不同科目的学习支出，进而规划每门科目的作业量，实现学生能力水平与作业量对应统一。减量的同时必须提质，实现从单纯减量向提高质量的创新转化。教师在坚持做好“压总量、控时间”的基础上，要加强“调结构、提质量”的设计要求，打好作业设计“组合拳”（见图1所示）［17］，即以基础性知识为“主导拳”面向全体学生，保障全体学生对基础性知识的掌握；以提升性知识为“伴随拳”面向良好水平阶段的学生，满足此类学生的最近发展区；以扩展性知识为“辅助拳”面向优秀水平阶段的学生，提高此类学生的学习能力。作业“组合拳”是由面到线再到点的逻辑思路，在减少作业量的总要求下，实现分学科、分主体、分层级的作业设计模式，提高作业布置的针对性和有效性。［18］

图1 作业“组合拳”设计模式

（二）双管齐下，完善监督制度

“双减”政策集聚社会各方力量对教育内外部环境进行治理和监督，各地区要加强对培训机构的巡查和监管，扫除盲点，强化监督。积极引导校外培训机构贯彻党的教育方针，落实我国教育“立德树人”的根本任务，统筹各部门工作，严格按照政策规定执行工作。［19］“双减”政策在监督主体、监督方式、权力问责方面相较于其他减负政策更加完善、系统和具体。但在实施过程中要注意双管齐下，进一步明确线上、线下宣传的途径和方式，明确线上、线下监督的具体形式。从显性和隐性双路径出发，完善监督的流程和形式，规划好责任主体，落实监管责任，以强制性措施为保障，以宣传性手段为依托，形成双管齐下的治理轨道，全面落实监督责任，以此推动“双减”政策的有效实施。

（三）试点先行，推广优秀典型

“双减”政策的亮点之一在于明确规定了试点措施。政策中强调，在全面开展治理工作的同时，确定北京市、上海市、沈阳市、广州市、成都市、郑州市等9个市为全国试点地区，其他省份至少选择1个地市开展试点［20］，这项措施是“双减”政策的历史性创新。国家要站在战略高度积极引导试点地区的减负工作，指导各地区以《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》为最高指示，制定符合本地区实际情况的具体措施，实现中央政策与地区实际情况相结合。国家在大力引导地区试点工作的同时，还要做好优秀典型的宣传和鼓动工作。［21］加强区域之间的交流与合作，基于各地区实施的具体情况和实践成果，广泛遴选推介优质课堂教学实录、优质作业设计思路、优质课后服务资源、优质评价管理模式，积极引导各地区向优秀典型看齐，认真总结成功经验，实现课堂教学质量、作业设计质量、课后服务质量、评价管理质量的有效提高。