欧盟外语教育领域中的循证政策运用

张京涛

（河北师范大学外国语学院，河北石家庄 050024）

在教育领域，人们越来越意识到有用证据的重要性，思考如何更好地寻求证据，使科学证据更好地支撑政策，使决策过程和结果令公众信服，使政策更有效地为教育的发展和创新服务。因此，“循证”（evidence-based）思想和理念、“循证政策”（evidence-based policy）在欧美国家教育领域越来越受到推崇。例如，美国循证教育的发展呈现出从循证医学到循证实践、再到循证教育的发展脉络。[1]20世纪90年代，英国学术界和政策制定者越来越重视“循证政策”理论及实践，日益关注教育等公共部门中证据的作用。[2]同样，外语教育领域也关注证据的作用。欧盟就将循证政策运用到了外语教育政策的研究和实践当中。目前学界对于欧盟教育领域的循证政策虽有一定研究，但鲜有涉及欧盟外语教育领域循证政策的研究。鉴于此，本文梳理了欧盟外语教育领域对于循证政策的典型性运用，以期进一步认识和丰富循证政策在外语教育政策等方面的理论与实践，为外语教育政策的制定者和研究者更好地分析相关问题提供一定的参考。

一、循证政策的相关概念

循证思想和理念的真正推广起源于医学领域，后来一些国家开始从循证医学发展中汲取经验并运用到其他方面，使循证从医学领域逐步扩展到了公共政策、教育学、心理学、经济学等领域。在此过程中，循证政策应运而生，并逐渐形成了理论体系。循证政策强调运用经过科学方法检验的证据作为政策制定的依据，在许多领域都有较强的应用价值。与之类似的“循证决策”（evidence-based policy-making）也在诸多领域受到关注。循证政策有助于政策制定过程的科学化，形成政府、专家、公众的三元参与主体框架。

联合国将循证政策定义为一种帮助规划者在更充分的信息条件下决策的政策过程，该过程以最佳可得证据为核心。循证政策通过把能找到的最有用证据当作政策制定等环节的重要内容，帮助政策制定者作出更好的决策。循证政策制定的过程包括政策研究者提供与政策相关的最佳证据，政策制定者根据最佳证据进行政策制定，政策管理者制定政策指南并与其他三方协调沟通，政策实践对象积极参与政策过程的四元结构框架。[3]

高质量的证据是高质量的循证政策的核心。可获得性、真实性、有效性是证据最重要的特性。证据的原材料是信息，需要经过科学加工，其既可以由外部科学研究产生，还可以由一线人员、政策受众的经验等相关系统信息产生。可采用的证据包括组织内部和外部的各种客观数据、现有的统计资料、现有的国内外研究、以前政策的评估、网络资源、专家知识、利益相关者的咨询意见与咨询结果以及个人经验、信念和价值观等。证据可被分为描述性证据、研究性证据、情境性证据和受众性证据等。将证据应用于政策制定中，可参考苏格兰行政院（Scottish Executive）提出的循证政策制定模型 （见图1）。

图1 循证政策制定模型

循证政策在欧美发达国家备受推崇，成为欧盟教育领域研究与应用的重要内容，被欧盟视作优先事项之一，并运用到外语教育政策领域。欧盟如何有效地促进教育政策，特别是外语教育政策，从“基于意见”（opinion-based）和“基于经验”（experience-based），向“循证”转型，成为欧盟（外语）教育等领域中的重要话题之一。

二、欧盟在教育和政策制定领域对循证政策的相关体现

在教育和政策制定领域，欧盟对循证政策的相关运用进行了积极研究和实践，积极推进以掌握有用的证据为基础、前提和动力的相关政策制定。2007年，欧盟委员会（European Commission）发布《以知识为基础的教育、培训政策与实践》文件，指出成员国和欧盟机构需要推行基于证据的政策与实践，使用更加健全的评估工具，来确定最有效率的改革和实践。[4]2008年，欧盟委员会发布《政策制定的科学证据》报告，指出欧盟有责任促使在政策制定中利用科学的证据。2009年，欧盟委员会发起“循证政策与实践”项目，并且为了促进证据在政策制定与教育教学实践中的运用，其还资助了“欧洲教育的循证式政策与实践”项目，来增进证据生产者和证据应用者之间的互动，并提高循证意识和增强循证能力。[5]

循证政策在欧盟教育和政策制定等领域不断得到体现。2019年，欧盟理事会（Council of the European Union）发布《关于进一步发展欧洲教育区以支持面向未来的教育和培训体系的决议》，指出应“促进对教育和培训‘证据’的合作与分享，因为与教育和培训相关的有效公共投资知识、数据的更新和分析水平的提升，可以帮助成员国发展更具包容性、更有效和反应更迅速的教育与培训系统，同时避免给成员国带来额外的行政负担”。[6]2020年，欧盟委员会发布2020年工作计划报告，涉及“从未来的角度加强决策和执行”，提出“在2020年，欧盟委员会将更多地利用其战略远见能力，确定长期趋势，提高委员会的优先事项确定能力和循证决策能力”[7]。另外，欧盟委员会每年发布《教育和培训监测》报告，以介绍整个欧洲教育和培训系统的发展；还宣称“教育和培训监测”其实就是一种促进和鼓励循证决策的工具。“以掌握证据为基础的教育相关政策制定”已经成为欧盟及其成员国在确定教育评估规则与教育监测体系时被必须遵循的方针。[8]

外语教育政策是教育政策的有机组成部分，所以在欧盟外语教育领域，循证政策在政策文本和政策过程里也多有体现，为相关政策的制定和发展发挥了重要作用。欧盟在制定外语教育政策时，往往是“政策未动，证据先行”，即运用循证政策的模式。循证政策的思想、理念和实践渗透到了欧盟外语教育政策的制定与评估等多个环节，以确保政策的合理性、有效性和科学性。鉴于欧盟外语教育的复杂性，需要其在制定相关政策时运用谨慎科学、实事求是的政策思想和模式，而循证政策的运用无疑是一项符合欧盟外语教育政策要求和特点的选择。

三、欧盟在外语教育领域对循证政策的相关运用

循证政策在欧盟外语教育领域的宏观运用，可以从以下政策过程获得些许端倪。1995年，欧盟开始加大对成员国外语教育的关注程度；2000年，欧盟开始对公民语言能力进行调查；2002年，欧洲理事会（European Council）巴塞罗那首脑会议出台“从很小就教授至少两门外语”方针，提出了欧盟明确的外语教育政策；2005年，欧盟开始对中小学外语教育状况进行调查分析以获得主要数据；2006年，欧洲晴雨表（Eurobarometer）进行相关调查，促进出台相关文件。可以看出，欧盟从1995年加大对外语教育的关注后，并没有很快出台高级别的政策，而是在2000年进行调查以获得证据，之后在2002年明确提出大政方针，之后又于2005年和2006年对外语教育情况进行调查，进行既有政策评估的同时，为后续外语教育政策制定获得新的证据，这样循环往复。欧盟通过循证政策模式收集和分析欧盟层面及其成员国层面的外语教学数据及外语教育信息，并以此为基础制定和发展科学、有效、理性的外语教育政策。循证政策在欧盟外语教育领域的典型具体运用及其主要循证过程，可以通过以下内容进行分析。

（一）欧洲语言能力调查

在外语教育政策领域，欧盟在循证过程中的证据来源较多元，主要包括通过欧洲语言能力调查、欧洲教育信息网（Eurydice）报告、欧洲晴雨表调查等方式获得的内核证据，还包括欧盟统计局（Eurostat）数据，以及通过与欧洲委员会（Council of Europe）、联合国教科文组织（United Nations Educational,Scientific,and Cultural Organization，UNESCO）、经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）等合作获得的外围证据等。下面先来看欧洲语言能力调查相关的循证政策运用和循证过程。

2012年，在前期循证准备、循证调查等循证过程的基础上，欧盟委员会发布了《首次欧洲语言能力调查：最终报告》及相关技术报告与执行摘要等文件。文件指出，调查旨在向参与国提供有关外语能力的比较数据，以及语言学习的优秀案例。其“不仅是一项语言能力调查，而且还是一项能够提供有关语言学习、教学方法和课程的信息的调查”。[9]首次欧洲语言能力调查公布的数据显示，欧洲学生整体在教育系统获得的语言能力仍须提高。文件用基于《欧洲语言共同参考框架》（The Common European Framework of Reference for Languages，CEFR）的调查表给出了证据。

从表1可见，在第一外语测试里，只有42%的学生达到了独立使用者水平（B1+B2），而在第二外语测试里只有25%的学生达到该水平。此外，第一外语有14%、第二外语有20%的学生甚至没有达到入门级（A1）水平。另外，成员国在外语教育方面的表现差异较大。在第一和第二外语水平及技能方面，不同成员国学生达到较高等级的比例差别很大。调查显示，在第一外语（英语）方面，达到独立使用者水平的学生比例从马耳他和瑞典的82%到法国的14%不等。对于第二外语（非英语），瑞典（西班牙语）和波兰（德语）的独立使用者水平的占比分别为4%和6%，而荷兰（德语）为48%。[10]语言表现方面，英语是最多学生掌握的外语。

表1 欧盟第一和第二外语达到《欧洲语言共同参考框架》各个等级的学生百分比

调查结果凸显了欧盟及其成员国为提高欧盟的外语能力需要应对的挑战。[11]第一，语言能力仍须大幅提高，教育系统必须加大努力，使所有学生继续接受教育和作好进入劳动力市场的准备。在开放式协调法框架下交流优秀案例，将是实现巴塞罗那目标（即从很小就教授至少两门外语）的主要工具之一。第二，语言政策应解决在学校内外以及其他教育机构中，建立语言友好型生活和学习环境的问题。第三，成员国在语言能力方面差异明显，表明在语言政策和学习方面，同辈学习（peer learning）具有巨大的潜力。第四，英语作为一项基本技能和就业能力及专业发展工具非常重要，需要采取具体行动，进一步提高英语能力。第五，虽然在进入劳动力市场时并非所有语言都同等重要，但语言多样性对于文化和个人发展仍然至关重要。因此，在全球化背景下提高语言技能以提高就业能力的需求，必须与促进语言多样性和文化间对话结合起来。在循证政策模式的基础上，调查给出了欧盟外语教育面临的挑战，并提出了外语教育政策制定的建议，体现了循证政策运用。另外，调查结果表明，较早开始学习外语，与所测试外语的较高熟练程度有关，学习更多语种的外语和古典语言也是如此。这为欧盟制定“从很小就教授至少两门外语”的教学对象、课程设置等外语教育相关政策提供了证据。

2012年6月，欧盟委员会发布首次欧洲语言能力调查结果后，其在11月发布的《就业能力、流动性和增长的语言能力》工作文件中就用上了调查的证据。该工作文件在引用调查提供的开创性证据时，认为该调查评估了学生初中毕业后的第一和第二外语的知识程度，是有史以来第一次提供了有关欧洲年轻人跨境交流能力、他们对外语的态度及期望和接触程度，以及该领域教学方法和途径的经验证据。[12]除该调查外，欧盟还进行了其他调查并提供相关报告，运用循证政策为外语教育提供证据。例如，2015年欧盟委员会下属的联合研究中心发布了《语言与就业能力》政策报告，旨在为欧盟的决策过程提供循证科学支持。该报告回顾了有关欧洲公民外语能力的证据，并提出了关于外语技能与就业可能性之间关系的新发现。[13]

（二）欧洲教育信息网报告

欧盟的欧洲教育信息网是一个机构网络，也被称为“欧律狄刻网络联盟”等。20世纪70年代中期，欧洲共同体（European Community）教育部长理事会决定建立一个便于成员国教育信息交流与共享的网络平台，并以此为基础加深成员国间的教育交流。作为这一政策性建议的结果，欧洲教育信息网在1980年正式建成并投入使用。[14]它由在布鲁塞尔设立的欧洲部（European Unit）和在所有参加欧盟教育行动计划“苏格拉底计划”的国家设立的国家部（National Units）组成，不仅涵盖欧盟成员国的教育系统，还涵盖欧洲自由贸易联盟①欧洲自由贸易联盟是由冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士组成的政府间组织，于1960年成立。和欧洲经济区②欧洲经济区包括欧盟国家以及冰岛、列支敦士登和挪威，于1994年1月1日成立。国家，以及参与“苏格拉底计划”的欧盟候选国的教育系统。欧洲教育信息网是“苏格拉底计划”的组成部分，开展与博洛尼亚进程等相关的工作，自2014年也被纳入“伊拉斯谟+”计划。欧洲教育信息网是一个多部门联动的动态相互依赖网络。欧洲部负责协调活动，起草和分发大部分的文件，并设计和管理欧洲教育信息网数据库和中心网站，在需要时支持欧盟委员会与其他机构、国际组织等开展的工作。国家部提供并参与处理数据，并确保数据结果到达该国国内的目标群体。在大多数国家，国家部设在教育部内，但也有少数设在图书馆资源中心或行政和研究机构。自1980年以来，欧洲教育信息网一直是欧盟委员会及其成员国为支持欧洲在教育领域的合作而存在的战略机制之一。它作为机构网络，收集、监测、处理和传播关于整个欧洲教育体系与政策的可靠、易于比较的信息，其首要目标是致力于为决策者和教育相关人员提供适合其需求的信息与研究。欧洲教育信息网旨在通过增进对制度和政策的理解、信息交换来促进欧洲范围内教育领域的合作，对教育系统内普遍性的问题和欧盟感兴趣的特定主题进行比较研究等。同时，其所发布的报告等信息是欧盟外语教育领域运用循证政策的重要证据来源。

为满足政策制定者、管理者等用户的需求，欧洲教育信息网编写并发布有关教育系统的可比较且定期更新的文件。这些文件可大致分为对国家教育体系的描述、针对特定主题的比较研究以及指标和统计数据，涵盖学前教育、高等教育以及教师培训等内容。2005年，欧洲教育信息网和欧盟统计局等合作发布关于学校外语教学的“主要数据”报告，提供欧盟及其成员国在外语教育领域的重要信息。2005年版“主要数据”报告使用了不同的指标，来解析欧洲教育信息网所覆盖的教育体系中语言教育的相关情况，涉及家庭语言和学校语言状况、外语教学开始和结束时间、外语语种规划、各阶段所学外语的数量、外语教师等。自 2005 年版以后，欧洲教育信息网又陆续发布了三版阶段性报告。这四版报告主要分析了欧洲范围内的学校外语教育，特别是中小学外语教育状况，本文结合该报告的范围、主要内容、关键词等，将其译为《欧洲中小学外语教育主要数据》（Key Data on Teaching Languages at Schools in Europe）。欧洲教育信息网发布此类报告的目的是将欧洲相关教育系统的统计数据和定性信息结合起来，以专题报告的形式给出外语教育的相关指标，提供清晰、准确和可比较的信息，并配以图表和简短的评论。《欧洲中小学外语教育主要数据》的指标主要涵盖初等和中等教育，也有涉及学前教育；大部分指标与普通教育相关，少数与职业教育有关。这些“主要数据”为欧盟制定和评估外语教育政策提供了证据与依据，并且构成了“主要数据”系列。例如，2005年第一版、2008年第二版、2012年第三版、2017年第四版《欧洲中小学外语教育主要数据》都解析了影响欧洲国家外语教学的主要政策，涵盖外语进入政策（外语教学起始年龄、两门外语开设等）、外语语种政策、外语课程政策（课程性质、教学时长等）、外语教学法政策、外语师资政策等；数据主要来源都为欧洲教育信息网和欧盟统计局；数据涵盖范围都包括欧盟当时的所有成员国、欧洲自由贸易联盟和欧洲经济区国家、当时的特定欧盟候选国等，如2017年版涵盖了当时的欧盟所有28个成员国以及波斯尼亚和黑塞哥维那、瑞士、冰岛、列支敦士登、黑山、前南斯拉夫马其顿共和国、挪威、塞尔维亚和土耳其。既有的4份《欧洲中小学外语教育主要数据》系列报告之间的时间跨度分别是3年、4年和5年，对于了解欧盟及其成员国外语教育政策的发展脉络和趋势可以起到很好的参考作用；可以有助于对欧盟整体外语教育的起始年龄、学生学习特定外语的人数增减趋势等作出判断；可以发现欧盟外语教育领域需关注的主要证据，为欧盟在教学对象、语种政策、课程政策、教学法政策、师资政策等外语教育领域运用循证政策提供证据库和证据网络。

以欧洲教育信息网为内核证据来源和证据处理平台，欧盟运用循证政策加工整合部分外围来源证据，为欧盟外语教育的循证过程提供官方数据和信息等证据。外围证据主要包括欧盟统计局、欧洲委员会、联合国教科文组织、经合组织的数据等。其中，经合组织的数据主要包括两种，一是“国际学生评估项目”（Programme for International Student Assessment，PISA）数据，它是经合组织主持的15岁学生阅读、数学、科学能力评价研究项目；二是“教师教学国际调查”（Teaching and Learning International Survey，TALIS）数据，它是经合组织主持的大规模全球教师研究项目。另外，外围数据还包括“国际阅读素养进步研究”（Progress in International Reading Literacy Study，PIRLS）数据，它是国际教育成就评价协会（International Association for the Evaluation of Educational Achievement，IEA）主持的大规模对学生阅读素养进行评价的比较研究。欧洲教育信息网提供的内核证据主要包括欧洲国家的外语教学政策信息等;其他机构、组织提供的外围证据一般包括其他相关数据。2005年版的《欧洲中小学外语教育主要数据》报告包含的外围证据有2000年的PISA数据和2001年的PIRLS数据。2017年版的《欧洲中小学外语教育主要数据》报告包含的外围证据包括两个来源，欧盟统计局提供的有关学生语言学习参与率的补充统计数据；经合组织的TALIS提供的有关教师跨国流动的背景数据。[15]另外，外围证据还按教育程度，提供学生所学外语总数及所学外语平均数的统计数据，提供学习特定外语学生比例的数据；所有数据都反映特定年份的状况，根据特定教育水平的总入学人口计算。这些外围证据是欧盟在外语教育领域运用循证政策和证据网络的重要组成部分。

（三）欧洲晴雨表调查

1973年以来，欧盟委员会通过欧洲晴雨表官方民意调查项目，定期发布调查报告，即欧洲晴雨表调查。调查范围涉及欧洲公民意识、欧盟扩张、社会形势、教育、卫生、文化、信息科技、环境等方面的内容。调查结果是欧盟运用循证政策采集的关于民意等方面的证据，是欧盟进行循证决策的重要依据。调查分标准调查和特别调查两种，多以访谈、问卷调查等形式进行。例如，2017年秋季“标准欧洲晴雨表”和“特别欧洲晴雨表-欧洲未来”两项调查均采用面对面访谈的形式，前者在所有欧盟成员国及候选国访谈了33,193人，后者在成员国访谈了27,881人。

自 2000 年开始，欧洲晴雨表组织了四次与外语水平、外语态度、外语教育等有关的具有社会语言学调查特征的调查（见表2）。因其主要运用循证政策模式为欧盟外语教育政策提供民意证据，所以是循证过程中循证意识、循证文化构建的重要组成部分。四次欧洲晴雨表调查在外语教育方面为欧盟的循证政策提供了评估先前政策和制定后续政策的证据。例如，2005 年9 月发布的“欧洲人和语言”调查显示，76%被调查者的第一外语在中小学习得，在其他领域习得占20%及以下，确认了先前政策里中小学是欧盟外语教育及制定相关政策的主战场的做法。此次欧洲晴雨表调查显示，在小学开设外语课程的成员国，以及在小学学习外语的学生数量都有较大的增加；在不少成员国都有超过30%的小学生在学校学习一门外语。[16]这些证据既证明了欧盟2002年制定的外语教育政策取得了一定效果，也为后续外语教育政策制定、继续加强政策力度奠定了证据基础。

表2 欧洲晴雨表与外语教育相关的调查

欧盟为公民制定了除母语外掌握两门语言的目标。2012年欧洲晴雨表调查指出，只有8个欧盟成员国（大多数是人口较少的国家）有半数以上的人口实现了这一目标，包括卢森堡（84%）、荷兰（77%）、斯洛文尼亚（67%）、马耳他（59%）、丹麦（58%）、拉脱维亚（54%）、立陶宛（52%）和爱沙尼亚（52%）。在卢森堡，3/5的受访者（61%）除了母语之外，还能说至少三种语言。相比之下，除了母语之外，受访者能说至少两种语言的人数占比最少的国家是葡萄牙（13%）、匈牙利（13%）和希腊（15%）。[17]欧洲晴雨表调查提供的公民民意、语言态度和语言国情等证据，为欧盟后续运用循证政策，在外语教育领域制定相关政策等提供了循证依据。

总之，上述的语言能力调查、欧洲教育信息网报告及其发布的《欧洲中小学外语教育主要数据》报告、欧洲晴雨表调查等，都按多项分析指标对欧盟层面及其成员国层面的外语教育进行了统计、分析及比较，有助于欧盟了解外语教育相关现状与进展，构成制定外语教育政策的证据，提高政策制定的科学性、针对性和有效性。调查结果和主要数据向欧盟所有成员国与欧盟社会公开，在某种程度上可作为对成员国政府的刺激、督促手段来推进政策的执行和落实。此外，调查等“循证”过程，还可能起到另外一种重要作用，即了解并公开民意，并将民意作为欧盟制定外语教育政策的证据。另外，欧盟还把专家知识、意见等作为外语教育领域的证据。例如，为了支持欧盟理事会发布的《关于语言教学的综合方法的建议》的实施，并促进同行交流，欧盟委员会组织了一系列关于语言学习的实施研讨会（implementation seminars）。这些研讨会为与会专家提供了在《关于语言教学的综合方法的建议》发布的背景下，分享知识和经验，以及就与语言教学有关的问题和挑战进行辩论的机会。[18]这些研讨会及相关专家知识、经验、辩论结果等，往往为各种调查、报告等打下证据基础，也构成了欧盟外语教育领域的循证政策运用和循证过程。

四、结语

欧盟外语教育领域中循证政策的上述系统性、典型性运用，体现了欧盟的循证意识、循证理念、循证实践和循证过程。为了通过循证政策优化外语教育，欧盟积极构建证据库、证据网络，使证据来源多元化，遵循了从外语教育证据到外语教育政策的循证过程和循证机制，促进了欧盟外语教育政策的科学化、理性化、循证化。在循证政策的典型性运用中，欧洲语言能力调查积极寻找有效证据，通过循证过程发现外语教育领域需关注的教学对象、课程设置等重要内容。欧洲教育信息网报告利用《欧洲中小学外语教育主要数据》等内核证据，以及欧洲统计局、经合组织数据等多元外围证据，为欧盟在教学对象、语种政策、课程政策、教学法政策、师资政策等外语教育领域，运用循证政策提供证据库和证据网络，促进了欧盟外语教育领域循证政策的运用。欧洲晴雨表调查实现了外语教育相关者之间的互动，在获得民意、语言态度和语言国情等证据的同时，培育增强了欧盟公民的循证意识、循证文化，为欧盟在外语教育领域后续运用循证政策打下了循证基础。

展望未来，欧盟外语教育领域中循证政策运用的重心，是强化外语教育信息向外语教育证据转化，促进外语教育证据向外语教育政策转化。欧盟委员会、欧盟理事会等机构应加强顶层设计，构建一体化的证据传输平台，建立跨机构协同的组织机制和沟通渠道，实现外语教育政策制定、评估等的跨机构协同。欧盟应加强循证政策模式下系统、连续的证据储存，通过构建“知识池”记录各类以证据为中心的外语教育循证过程，促进证据共享和循证政策的体系构建，实现欧盟外语教育领域中循证政策运用的可持续发展。