回应社会关切 突出问题导向破解发展瓶颈—— 珠海五项“小切口”立法助推全市产业高质量发展

张紫微 黄鹤林 许维杰

今年4月，珠海召开产业发展大会，提出要全力打好产业发展攻坚战。此前，在珠海市第九次党代会上，珠海提出坚持“产业第一、交通提升、城市跨越、民生为要”，吹响产业发展新号角。

产业发展要空间、企业发展要环境、安全生产要硬招……为产业提供更好的法治环境，珠海从“小切口”立法规划出发，力图破解城市在产业发展中亟需攻克的难点问题。

根据立法计划，珠海市人大常委会用足用好特区立法权，今年确立了五项产业立法项目，涵盖土地资源供应、民营企业权益保护、市场主体登记、安全生产领域保障四个维度，为产业在珠海的沃土上生根落地、蓬勃发展提供坚实的法治保障。

广度：“五箭齐发”提升产业发展内生动力

产业发展是一项系统性工程，需要多角度、多层次、多维度的综合发力。探寻产业发展的内生动力，法治水平是一项重要的考量标准。

今年以来，市人大常委会坚持切合地方实际、突出问题导向，把地方立法决策同本地改革发展决策更好结合起来，以“小切口”立法把脉产业难题、回应社会关切。围绕市委“产业第一”重大决策部署，市人大常委会制定年度立法计划，确立了五项产业立法项目：民营企业权益保护、工业用地控制线管理、市场主体登记、安全生产、规范政府投资建设工程发包与承包行为专项立法。这些立法项目从土地资源供应、民营企业权益保护、市场主体登记、安全生产领域保障等四个维度出发，力争为产业发展留足空间，为民营经济发展做优环境，为企业生产筑强安全堡垒。

其中，民营企业权益保护规定聚焦民营企业权益保护难点痛点，旨在破解企业发展的市场准入隐性壁垒、要素获取不平等、政策执行不持续等实际问题，让民营企业家扎根珠海，为推动产业发展打下强心针，吃下定心丸；工业用地控制线管理规定打出工业用地管理的“组合拳”，以特区法规而不是规章或是规范性文件对工业用地控制线进行管控，体现珠海破解产业发展难题、筑牢产业地基的魄力；市场主体登记条例深入调研积极回应社会关切，以一系列真招实招对珠海市登记注册、企业开办、涉企审批制度改革、涉企审批服务等内容进行优化创新，满足市场主体对营商环境的更高期待；安全生产条例、规范政府投资建设工程发包与承包行为专项立法为产业发展筑牢安全底线，以立法形式治理违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为，坚决遏制由其带来的建筑领域安全生产风险，维护广大人民群众生命财产安全和切身利益。

7月22日，市人大常委会召开线上座谈会，就《珠海经济特区规范政府投资建设工程发包与承包行为若干规定（草案）》征求专家意见建议 （梁耀明/摄）

深度：全国首部地方法规恪守工业用地红线

珠海提出：到2025年，全市目标工业总产值将突破1万亿元。工业产值跻身“万亿俱乐部”，需要充足的土地空间。

此前，市人大常委会围绕产业发展用地展开调研。调研发现，珠海市存在用地总量少、土地用途变更预期突出、产业用地退出机制不健全等问题，导致产业发展空间受限，亟需从制度上加以规范。

随着《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》出台实施，上述问题迎来一系列“破冰”举措，这也是全国首部专门规范工业用地控制线的地方性法规。

“立法为全市近200平方公里工业用地，划定了最严的法律红线。”市人大常委会法工委主任雍灵介绍。法规对工业用地设“双底线”：全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，工业用地面积不得低于工业用地控制线范围内的总用地面积的75%。同时还明确，除法规规定的特定情形外，不得改变土地用途或者调出工业控制线；工业控制线内城市更新项目严禁“工改商”“工改居”，严防工业配套项目“房地产化”。

“目的是稳定工业发展预期，打击炒卖和囤积工业用地。”市自然资源局党组成员、总规划师李清分析称，通过立法将工业用地作为战略资源加以保护，更有利于控制工业用地流失、稳定工业用地总规模。

除此之外，珠海还通过建立低效用地处置制度，将对工业用地批而未供、供而未建、建而未尽、旧厂房用地低效、开发利用低效、经济产出低效等低效工业用地，予以依法处置。

工业用地控制线管理规定以刚性约束守住土地资源红线，为实现5年内统筹新增和盘活工业用地约50平方公里这一目标，提供强有力的制度保障。

精度：立法先行破解营商环境“痛点”“难点”“堵点”

民营经济是经济社会发展的重要力量，也是珠海挺起工业脊梁的“助推器”。

据统计，2020年珠海民营经济增加值约1 656亿元，占GDP的比例为47.6%，民营经济已成为珠海经济的重要支柱之一。但龙头企业偏少、能级量级不够、产业集群发展程度较低等问题也一直制约着珠海民营经济的发展。

聚焦珠海市民营企业权益保护工作的“痛点”“难点”“堵点”，破解企业发展的市场准入隐性壁垒、要素获取不平等、政策执行不持续等问题，珠海今年3月制定并通过了《珠海经济特区民营企业权益保护规定》。

市人大常委会有关负责人介绍，条例从多层面维护民营企业权益，如建立规范化机制化政企沟通渠道，建立防止违约失信长效机制，破除招投标隐性壁垒等举措。

为给中小微企业提供公平竞争环境，规定政府、国有企事业单位采购、政府工程招投标等活动，不得限制所有制形式、设置与业务能力无关的企业规模门槛和明显超过招标项目要求的业绩门槛等。

与此同时，为满足稳定市场主体、精简登记流程、降低交易成本等实际需求，珠海也将以立法促进商事登记服务再升级，持续提升市场主体登记和企业开办便利化水平。结合前期调研成果，拟借鉴深圳的做法，规定在港澳注册登记的企业，符合相关条件的，可以直接办理从事生产经营活动登记，取得营业执照，从事外商投资准入负面清单以外的生产经营活动。