空间规划背景下大连市多规合一“一张蓝图”工作探索

荣文智

摘要：现如今，多规合一“一张蓝图”成为许多城市新时期空间规划的一个主要抓手，大连在新一轮空间规划启动编制前，重新梳理城市空间管控的各个方面，提出四个层次蓝图互补耦合的特色体系，为一张蓝图工作提供了有益的新探索。

关键词：多规合一;一张蓝图;控制线

2018年国家机构改革，规划行业引来新的转变，新的空间规划呼之欲出。新的规划的内容和形式发生变革，但规划的核心功能和追求却没有变化，在这个背景下，各个城市都开始增强“内功”，做好充足准备，迎接2020年新一轮规划期的到来。

大连的多规合一工作，大概可以分为两个阶段，第一个阶段是2015年至2016年，与城市总体规划修编并行的多规合一;第二个阶段是2017年至2018年，多规合一引领的空间规划阶段。

一、把握机遇，两规融合垫底基础

2015年，国家住建部在厦门召开市县“多规合一”试点工作现场会，全国大中城市纷纷开展自己的多规合一工作。大连历来重视规划基础性工作，此时刚刚完成了“规划一张图”一期工作，城市总体规划编制工作也进入最后的完善阶段。结合“规划一张图”与城市总体规划修编工作，大连提出，先开展城市总体规划与土地利用规划的对接和耦合，再开展城乡、国土、发改、环保、海洋、林业、文保等七部门规划的融合，最后拓展到各类空间性专项规划，力求实现全要素多规合一。

大连先开展城市总体规划与土地利用规划的“两规融合”，优势有三：一是空间性规划虽多，但真正能够做到陆域全覆盖，建设与非建设统筹的只有城规与土规，融合后结果覆盖面够广、深度够细;二是大连的城规、土规都需要国务院审批，融合后法定性、权威性够强;三是当时大连的城规、土规都处在窗口期，融合后的规划能够尽快法定化，做到规划落地。

第一阶段，在中心城区1189平方公里内，消除两规用地矛盾图斑80余平方公里，矛盾尚存不足10平方公里，占比只有约8‰。第一阶段的“两规融合”结果，最终通过市级城市总体规划和土地利用规划的修编与获批，真正使“两规融合”作实，并为之后的“七规合一”与“多规合一”垫底了坚实基础。

二、顺势而为，务实开展多规合一

2017年之后，中央更加重视空间规划与多规合一工作。2017年10月，党的十九大报告中要求划定“生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界三条控制线”。2018年，中央机构改革方案出台，自然资源局整合主体功能区、城乡、土地、海洋、林业等规划，空间规划由“分类制衡”进入“集中管理”时代。顺应规划发展的新形式，大连市开始全面推进多规合一“一张蓝图”工作，吸取先行城市经验，走出大连特色的“一张蓝图”道路。

（一）大连“一张蓝图”面临的问题

大连陆域面约13630平方公里，海域面积约30100平方公里，多规合一开展，面临多方面问题：一是“说不清”的蓝图，空间规划亟待战略引领，战略规划缺乏空间落位;二是“叠不成”的蓝图，多头规划、规划打架，一个空间多个规划，彼此冲突;三是“管不了”的蓝图，事权重叠，管理交叉，一个空间多重管控，空间资源管制缺乏协调;四是“看不到”的蓝图，信息孤岛、协同不足，缺少协同编制、并联审批的协调机制与工作平台，城市管理碎片化。五是“作不细”的蓝图，大连辖区面积大，规划层级多，规划与管理的精细化程度参差不齐。

（二）大连“一张蓝图”总体架构

大连多规合一，发挥后发优势，构建“一个战略、一张蓝图、一个平台、一个系统”——“四个一”的多规合一体系。“一个战略”谋定方向，“一张蓝图”构建体系，“一个平台”信息共享，“一个系统”资源整合。多规合一体系下，解析国家机构改革导向与空间规划体系，大连走出一条由“战略性蓝图、管控性蓝图、实施性蓝图到数字化蓝图”的技术路线。

大连的多规合一不是空间规划的单方面整合，而是力求空间规划、项目建设、城市管理、环保监测等跨领域、全信息的系统整合。“一张蓝图”是大连多规合一的核心与枢纽，承接构建大连新的空间规划编制、管理体系的重要使命，同时也是空间规划与项目审批改革对接的直接环节。

（三）谋划战略性蓝图

城市战略性规划是城市长远发展的风向标，但是空间属性非常薄弱，难以落地。大连市在编制城市愿景规划的同時，开展战略性蓝图工作。自下而上，通过对城市产业发展、民生保障、生态保护、交通支撑、市政设施和历史保护等专项领域空间管控要素的充分梳理，形成规划底数支撑战略性规划编制;自上而下，对愿景规划、城镇体系规划等提出的发展图景进行评估，做到“顶层有引领、底层有支撑”，真正实现战略性规划的空间落位。

（四）筑牢管控性蓝图

工作范围上，先试点、再全域，先城镇、再农村，用三年时间，逐步做细作全市域蓝图。工作对象上，以第一阶段“两规融合”工作为基础，先七规融合，再全要素融合，从现状到规划，摸清底数、理清底图。工作方式上，转变传统的先规划后信息化的工作方法，以多级变焦的思维，打破规划层级间的条块分割，开展规划融合工作。

管控性蓝图以城市所有的空间性规划信息为基础，开展第三方资源环境承载力评价与国土空间开发适宜性评价，以独立评价的方式保证分析的客观性。在双评价的基础上，寻求科学分析、事权管理、生态保护三者的最大公约数，对接生态保护红线、永久基本农田、各节点城镇规模边界，正向划定生态空间与农业空间，反向框定城镇空间与城镇开发边界，最终锚定“三区三线”。

构建大连特色控制线体系，以“三区三线”为一级控制线，对应部门事权与规划内核，确定二级控制线体系。保证控制线划得准，对接不同部门管理的核心，不同规划的技术内涵，寻找规划不同的根本原因，不以简单解决图面矛盾为目的，以管理共识、技术共识修正规划矛盾。保证控制线管的住，出台相应标准，明确每条控制线由那个规划明确，那个部门管理，控规如何落实;利用多规合一平台，对接实施性蓝图，让控制线成为一张城市规划管理的无形网络，保证控制线落地，防止侵蚀。

（五）创新实施性蓝图

规划最主要的功能性是指导城市建设。然而规划虽好，建设却往往走样，究其原因，规划传导中信息流失是最主要的原因。构建实施性蓝图的目的，就是打通从规划逐级传导一直到指导项目建设的信息通道，转变传统的只依赖核心指标控制的规划传导反馈机制。以平台为载体，构架全信息的规划传导方式，将现状问题、规划定位、设计理念、空间布局、城市设计意见、三维管控、民意诉求、历史遗留问题等用信息化网络方式有机的链接起来，用智能化的手段统筹呈现给最终决策者。

（六）联通数字化蓝图

空间规划信息具有多样性、可细化性、并附有逻辑。传统的规划信息化只是简单将规划切片，空间对位，放入平台，海量的信息本身就降低了规划的易用性。大连多规合一“一张蓝图”通过对规划本身逻辑的数字化构建，以及使用者习惯与关注内容的深入解析，构建了多级变焦的数字化“一张蓝图”。通过对空间规划不同内容之间的穿透逻辑、不同层次之间的变焦逻辑、单独数据的体征逻辑三个层次的信息逻辑构建，达到使用者“所想即所见”的使用效果，提高规划实用性。

三、结语：

无论空间规划如何变革，本质上是要指导城市空间建设。大连市多规合一“一张蓝图”，以城市的全域、全程、全方位的空间规划管控为目标，利用信息化手段，重塑地方规划管理体系，在规划管理与应用方面探索寻找最优解决方案。

参考文献：

[1]王唯山.机构改革背景下城乡规划行业之“变”与“化”[J].规划师，2019（01）：5-10.

[2]罗彦，蒋国翔，邱凯付.机构改革背景下我国空间规划的改革趋势与行业应对[J].规划师，2019（01）：11-18.