欧盟海洋空间规划理念、方法及启示

王新仪 马学广

（1.中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100；2.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

作为生命支持系统中的关键一环，海洋为全球气候安全、粮食安全以及全球经济发展作出了巨大贡献，如何有效管理海洋资源已经成为人类社会的重要议题。[1]而传统海洋空间治理缺乏应对生态问题的总体方法和规划工具，同时治理活动分散割裂，不同部门的行动协调困难，最终导致海洋治理效果不佳。因此，必须建立一个前沿性的海洋管理方法来改善海洋空间治理难题，为各主体在海洋空间获取产品和服务提供行为准则，合理规划海上人类活动。

以2006 年联合国教科文组织在巴黎举办第一次海洋空间规划国际讲习班为开端，海洋空间规划逐渐从一个概念发展为一种实用的方法。与传统海洋管理相比，海洋空间规划是分析和分配海洋地区人类活动时空，实现规定的生态、经济和社会目标的公共过程[2]，旨在减少资源用途与生态环境的冲突，从而有效应对传统海洋管理中存在的环境挑战[3]。通过海洋空间规划优化海洋空间分配，可以减少人类压力，重建海洋生态，实现联合国可持续发展目标。[2]作为一个促进海洋资源合理优化配置的法定规划框架，海洋空间规划可为海洋使用者之间的竞争冲突提供解决方案[4]，增强部门活动协同性，提高部门协作工作效率[5]，向可持续海洋经济目标推进[6]。与此同时，海洋空间规划追求经济发展需求和海洋自然环境保护之间的平衡协调[7]，重点关注海洋资源的可持续管理[5]，因此它也是促进蓝色经济发展和实现海洋生态可持续的重要手段[8]。

基于此，笔者从《综合海事政策》着手，对欧盟海洋空间规划的政策倡议进行梳理，以最新发布的“全球海洋空间规划2030”项目为例剖析欧盟海洋空间规划中的重点工作方法，以期对欧盟海洋空间规划思路及做法进行较为全面的展示。

一、欧盟海洋空间规划政策发展及重点

截至2021 年，全球超过45 个国家正在实施或批准海洋空间规划，还有数十个国家正在奠定基础,海洋空间规划正在从一个概念成熟为一种实用的方法。[9]1995 年联合国发布了《联合国海洋法公约》，后续海洋空间规划相关政策以此为依据确定海洋空间规划的地理范围，欧盟海洋空间规划事业逐渐兴起，具体见表1，并围绕着整合合作、重视生态保护、可持续以及发展蓝色经济四个关键方面进行发展完善，具体见图1。

表1 海洋空间规划相关政策梳理

图1 欧盟海洋空间规划政策梳理

欧盟海洋空间规划始终贯穿着整合合作思想：一是海洋管理部门职能整合。《综合海事政策》建立了一个有关海洋空间规划的整合框架，以实现相关部门的职能整合和有效合作，与《海洋战略框架指令》共同呼吁成员国在海洋空间规划上采取协调行动。二是陆海统筹协调管理。《2020 欧盟领土议程》致力于实现陆海连续体的和谐和可持续发展，《海洋空间规划指令》强调在规划编制与实施过程中考虑陆海相互作用。三是海洋空间规划跨界合作。《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》明确了跨国界海洋空间规划的优先地位，强调加强欧盟成员国和第三国之间的合作。

欧盟海洋空间规划一直注重生态保护，从《综合海事政策》采取综合海洋政策办法以解决人类活动对海洋生态系统的累积影响的问题，再到《海洋战略框架指令》特别要求各国在合作的基础上制定多样化的包括海洋保护区在内的海洋区域战略，推动建立具有代表性、涵盖多样性生态系统的海洋保护区网络，为基于生态系统方法的运用打下实践基础。2014 年《海洋空间规划指令》提出基于生态系统的方法在海洋空间规划中的作用，自此基于生态系统的方法在海洋空间规划中成为关键方法。

2007 年后，可持续成为重点关注领域，这既是政策颁布背景也是政策作用目标。《综合海事政策》要求以可持续的方式使所有海洋活动得到最佳发展。在此基础上，《海洋空间规划指令》建立了一个海洋空间规划框架，旨在促进海洋经济的可持续增长、海洋区域的可持续发展和海洋资源的可持续利用。考虑到无序开发海洋空间和资源可能对可持续的领土发展产生影响，《2020 欧盟领土议程》提出将海洋空间规划纳入各层级规划系统以使陆海连续体可持续发展具有规划基础。《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》和“全球海洋空间规划2030”也继续将促进海洋及其资源的养护和可持续利用与海洋空间规划相联系。

2014年5月，欧盟推出名为“蓝色经济”的创新计划，蓝色经济思想开始纳入欧盟海洋空间规划中。[10]“全球海洋空间规划2030”旨在制定海洋空间规划的国际准则，以规范近岸和海洋水域的人类活动，实现促进海洋的可持续发展，促进蓝色经济增长。

同时，这四个方面又相互联系，相互作用。不同时期的生态保护做法为基于生态系统的方法应用提供了实践条件，采用基于生态系统的方法是欧盟海洋空间规划的重要方法。可持续是欧盟海洋空间规划长期关注的内容，并将在未来随着国际形势变化继续成为重点工作。蓝色经济虽然提出时间较晚，但与欧盟海洋空间规划取得了紧密的联系。发展蓝色经济和推动可持续为规划工作提供了重要指导思想。此外，建立数据共享平台是规划工作的实践支撑，跨界合作产生的尺度重组是其工作策略。具体见图2。

图2 欧盟海洋空间规划内容要素及相互关系

二、欧盟海洋空间规划的指导思想

蓝色经济思想和可持续理念是欧盟海洋空间规划的重要指导思想，在海洋空间规划政策中常被共同提及。海洋空间规划体系将是平衡蓝色经济不同部门利益的重要工具，有助于确保海洋资源的有效和可持续利用。

（一）蓝色经济思想

1.提出背景

蓝色经济思想起源于2012 年联合国可持续发展大会中的绿色经济概念，是加强海洋生态环境保护并提高海洋生态和经济活动可持续性的一种经济活动形式，包括经济活动、生态环境和可持续性三个要素，具体内容包含海洋生态系统和遗传资源的养护、可持续利用和管理的活动等，核心是将社会经济发展与环境退化脱钩，预期成果包括显著减少环境风险和生态稀缺。[11]

世界银行进一步将蓝色经济定义为“在保持海洋生态系统健康的同时，可持续利用海洋资源实现经济增长，改善生计和就业”[12]。其中，蓝色经济中的可持续包括从可持续渔业到生态系统健康和预防污染等海洋可持续性的多个方面。根据联合国环境规划署发布《可持续蓝色经济金融原则》的内容，采用以海洋空间规划为代表的基于生态系统的管理战略，是促进蓝色经济的重要手段。在这一过程中，发展蓝色经济是海洋空间规划制定指导方针、提供有关培训和课程，以及制定跨界路线图的推动力量。[13]

2.发展蓝色经济是海洋空间规划的优先方向

《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》确定了蓝色经济作为优先发展的方向，包括两方面行动：行动一是对支持蓝色经济的海洋空间规划设计和实施的原则进行完善；行动二是就海洋空间规划如何促成蓝色经济的可持续性的最佳做法进行交流，协助海洋空间规划者实现蓝色经济规划目标。

“全球海洋空间规划2030”项目制定了支持蓝色经济的海洋空间规划国际准则，以规范近岸和海洋水域的人类活动，促进蓝色经济增长。在该项目“参与、交流和传播”的工作包中，将产出置于每个地区可持续蓝色经济的中心。此外，项目规定的西地中海、东南太平洋两个地区的试点项目工作也明确体现了建立蓝色经济路线图的任务要求，例如WestMED 倡议—MSP global 联合网络研讨会将如何更一致地利用数据收集和分析来促进地方、国家或区域层面的蓝色经济作为活动主要目标之一。

（二）可持续理念

1.可持续目标的提出

《海洋空间规划指令》体现了欧盟在海洋空间规划中对于“可持续”理念的关注。在对“综合海洋政策”的定义中，规定该政策的实施要做到最大限度地实现成员国特别是沿海、岛屿和最外围区域以及海洋部门的可持续发展和经济增长。该指令建立的海洋空间规划框架旨在促进海洋部门可持续发展、海洋经济可持续增长、海洋区域可持续发展和海洋资源可持续利用。

2.实现可持续发展是欧盟海洋空间规划的重要综合目标

《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》、“全球海洋空间规划2030”提出了关于可持续理念的做法和新要求，在跨界行为、促进蓝色经济、设立国际论坛方面采取相关行动来推动海洋空间规划中的“可持续”。一方面，欧盟推动跨界战略行动计划以实现海洋资源的可持续利用；另一方面，联合国教科文组织政府间海洋学委员会将以生态系统健康、社会经济影响和治理进程为重点，以“水下生物可持续发展”目标为导向，组织专题会议，就海洋空间规划如何促成海洋经济可持续性的最佳做法进行交流，同时，参与海洋空间规划的所有利益相关者将在国际论坛上确定可持续的方式以利用海洋资源。

受蓝色经济思想和《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》的双重影响，在“全球海洋空间规划2030”项目中，促进海洋的可持续发展是其主要目标之一。对于可持续的关注主要体现在促进蓝色经济的可持续发展上，要求采用基于生态系统的方法支持可持续蓝色经济，将项目产出通过各主体的参与、交流与传播置于每个地区蓝色经济的中心，并在试点项目工作中建立蓝色经济路线图。

三、欧盟海洋空间规划的重点工作方法

在欧盟海洋空间规划的现阶段，基于生态系统的方法、尺度重组策略、跨界合作机制和数据共享是其重点工作方法。采用基于生态系统的方法有助于综合管理人类海上活动、保护沿海生态系统等，跨界合作和数据共享能够在一定程度上有效满足海洋的动态管理需求，而尺度重组是其中的重要策略。

（一）基于生态系统的方法

1.基于生态系统的方法的强调

《海洋空间规划指令》首次在背景、定义和目标中对基于生态系统的方法的重要性进行强调，并在对“海洋空间规划”的定义中，将生态作为相关成员国分析和组织海洋地区人类活动的重要目标之一，明确提出基于生态系统的方法以促进海洋经济的可持续增长、海洋区域的可持续发展和海洋资源的可持续利用。海洋空间规划目标也体现了基于生态系统的方法的重要性：在制定和实施海洋空间规划时，成员国应根据不同海洋区域的具体生态系统特性，采用基于生态系统的方法，在经济、社会和环境的情境下支持海洋部门的可持续发展。

2.基于生态系统是海洋空间规划的重要管理方法

《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》旨在促进以生态系统为基础的管理，包括通过制定和传播海洋空间规划，并在成员国内培养相关的技术能力。“基于生态系统的海洋空间规划”的优先发展方向明确指出通过解决冲突和管理海洋活动，为实现良好的环境状况做出重大贡献。同时，海洋环境和自然资源部一直在收集一系列基于生态系统的海洋空间规划的良好做法。在“跨界海洋空间规划”优先发展方向中，明确指出为了实现基于生态系统的海洋空间规划总体的一致性，欧盟成员国有义务在海盆内开展合作。

“全球海洋空间规划2030”项目将为政策制定者、科学家、公民和其他利益相关者的积极有效参与提供条件，以改善多层次的治理环境，通过基于生态系统的方法支持蓝色经济。欧盟海洋空间规划通过加强综合管理，保护和修复海洋和沿海生态系统，以维护健康和多产的海洋，从而实现全球海洋治理目标。

（二）尺度重组策略

1.尺度重组的概念

尺度重组的概念随着世界政治经济地理格局在全球化进程中实现多重空间尺度上的系统重塑[14]而愈发受到重视。尺度重组过程发生在行政体制结构变化、城市治理和区域治理等多个方面[15]。以尺度重组为视角切入的国家空间和城市治理重构[16]、区域发展实践[17]、国家战略区域规划[18]、都市圈构建[19]和旅游发展[20]等主题的研究是目前的主流方向。尺度重组是纵向分化的一个空间重构维度，[21]与再地域化、再边界化等空间重构现象形成交织关系。20 世纪90 年代，区域整体竞争力成为地区发展的重要驱动力，区域合作成为潮流议题，跨边界区域合作发展成为全球范围内尺度重组实践的突出表现形式。[22]目前，尺度重组是欧盟海洋空间规划实践中的重要策略。

2.尺度重组是欧盟海洋空间规划区域合作特别策略

“全球海洋空间规划2030”将全球海洋空间规划的实现分为不同的工作包，期望获得西地中海跨界海洋空间规划和蓝色经济路线图。2017 年欧盟发起了一项促进西地中海地区蓝色经济可持续发展的新倡议，即西地中海倡议，并与“全球海洋空间规划”项目建立了深厚的联系。西地中海倡议推动了海洋空间规划的尺度重组，将对包括西地中海乃至整个欧盟区域的海洋空间规划发展作出突出贡献。

西地中海倡议参与主体打破了欧盟海洋空间规划的欧盟主体范围，由法国、意大利、葡萄牙、西班牙和马耳他五个欧盟成员国和阿尔及利亚、利比亚、毛里塔尼亚、摩洛哥和突尼斯五个南方伙伴国家构成。

首先，倡议形成了一致性的动力目标。成员国愿意为该地区的共同利益共同努力，并且愿意为加强海上安全和保障，促进蓝色经济增长和就业，保护生态系统和生物多样性等目标进行合作治理；其次，倡议具有坚实的政治推动力。该倡议不仅是《欧洲地中海蓝色经济部长级宣言》的后续行动，而且促使各成员国的外交部长与地中海秘书处联盟一道开展进一步倡议；最后，倡议拥有丰富的政策基础。该倡议以欧盟在海洋流域和宏观区域战略方面的长期经验以及该区域有关的其他政策为基础开展工作。具体见图3。

图3 西地中海倡议示意图

西地中海指导委员会提供组织条件以确保实现该倡议的预期成果，并监测其实施情况，成员包括来自参与国、欧盟委员会和地中海秘书处联盟相关部委的国家协调员，以及来自国际组织和金融机构的观察员；同时，西地中海援助机制与西地中海指导委员会及其技术工作组密切合作，提供业务、后勤和行政支持。

综上所述，西地中海倡议作为欧盟支持发展蓝色经济和海洋可持续的重点项目，其尺度并没有局限于欧盟成员国，而是下沉至西地中海区域，并与南方伙伴国家建立了合作关系，并有着坚实的动力机制和组织条件。尽管该倡议的重点是西地中海地区和构成“5+5”对话的10 个国家，但由于跨界性，其行动范围和潜在惠益很容易外溢，因此，行动可能涉及整个地中海的伙伴，同时保持对其他国家的开放。

（三）建立跨界合作机制

1.海洋空间规划跨界合作的必要性

为充分利用共享的或相邻的海洋资源，避免与邻国发生冲突，海洋空间规划应延伸至更广泛的区域，因此，妥善解决跨界问题成为关键。目前，欧盟海洋政策的利益攸关方已经认识到欧盟区域各国地理位置关系复杂并且对于海洋活动有着较大的需求，所以在海洋空间规划上实施跨界合作具有必要性。

根据已有政策和倡议来看，国际上多个区域已采取措施推进海洋空间规划的跨界合作。在国际层面，大堡礁海洋公园，佩拉戈斯海洋保护区和亚喀巴湾和平公园等区域都已经进行了具有借鉴意义的跨界合作实践。从欧盟尺度看，《海洋空间规划指令》已经明确将确保成员国之间的跨界合作作为海洋空间规划的最低要求之一。

同时，欧盟海洋空间规划纲领和欧盟成员国海洋空间规划专家小组将海洋空间规划的跨界合作工作凭借组织平台的作用日益制度化。[23]跨界合作能够通过国家间的合作沟通和知识交流，促进海洋空间规划行动者之间一体化进程，最后达到积极协同的结果。

2.跨界合作是海洋空间规划的必要实践模式

《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》确定的跨国界海洋空间规划、以生态系统为基础的海洋空间规划、加强能力建设、加强相互沟通和交流四个优先发展方向都体现了海洋空间规划跨界工作的部署要求。在进行“基于生态系统的海洋空间规划”建设时继续与成员国合作，遵守区域海洋公约，加强关于跨界环境压力的知识传授，并将其转化为实际决策。此外，为了更好地建立相互理解和沟通的海洋空间规划，可通过设立国际论坛和制定交流战略的方式就海洋空间规划工作进行沟通，以确定跨界行动的优化方案。

“全球海洋空间规划2030”项目与海洋空间规划的跨界合作关系最为密切。该项目试图采取多方面的工作行动为海洋空间规划的跨界合作铺路。首先，制定关于跨界合作和跨界海洋空间规划的国际指导，将跨界合作的良好做法在国际层面上进行传播。其次，通过有经验的当局参与，加强利益攸关方关于跨界工作的交流，及时沟通和传播项目进展和成果。再次，在蓝色经济背景下支持区域、国家和地方各级主管部门之间的对话，以促进跨界合作。

（四）依托数据共享平台

1.数据共享平台建立的必要性

为了更好地促进海洋空间规划的跨界合作，处理好在不同司法管辖区管理的海域中大量的零散孤立的数据，是成员国需要着手进行的一项重要工作。定期交流有关海洋开发和未来发展的最新知识，建立一个实时更新的数据共享平台，是提高利益相关者参与积极性和流程可信度的关键。

数据共享平台可将各成员国掌握的信息以及现有的数据收集工具共同利用起来。数据包括在规划活动中收集的环境、社会、经济数据和海洋物理数据；数据收集工具包括国际管理计划和其他相关的联盟政策。该平台能提高数据获取的可靠性并减少可能带来的行政成本，避免工作重复。

《海洋空间规划指令》在适应性管理、提高信息可靠性和加强工作监督三个方面进行数据共享工作：各成员国应向委员会发送其海洋空间规划和任何更新的副本，以便委员会能够监督本指令的实施，掌握最新进展情况。欧盟委员会将利用成员国提供的信息和欧盟立法下的现有信息，向欧洲议会和理事会通报执行该指令的进展情况。

2.数据共享平台是海洋空间规划的支持平台

从数据共享实践平台的搭建来看，以欧洲海洋空间规划平台为代表，由欧盟海洋事务和渔业总局资助，是海洋空间规划项目中产生的中心交流论坛，旨在为所有欧盟成员国在未来几年实施海洋空间规划提供支持。目前该平台已收录260 余项相关数据以供分享，并提供交互式信息网络平台，展示从现有的海洋空间规划进程和项目中提取的各种知识和资源，以及专家团队不断收集的有关经验、资金和培训机会等相关活动信息，通过问答服务快速准确地回复有关建议和问题的请求，提供来自不同学科的最新发展。此外，该平台还会进行海洋空间规划数据研究，评估实施海洋空间规划的知识差距。平台涵盖了海洋空间规划的数据和信息需求，以及规划者需要了解的内容和如何翻译、使用数据的方法，解决诸如如何将原始数据转换为有用的规划格式以及如何实现跨境共享数据等技术问题。

欧盟海洋空间规划的指导思想和重点工作方法在海洋空间规划工作上是相互联系和相互作用的。蓝色经济作为重要的海洋空间规划理念，需要采用基于生态系统的方法予以落实，需要跨界合作为之搭建工作框架，同时，它又丰富了跨界合作的内涵，并推动了海洋可持续发展。跨界合作机制一方面为蓝色经济提供了工作框架与工作机制，另一方面又促成了欧盟海洋空间规划的再地域化，实现了尺度重组的运行。基于生态系统的方法同数据共享的实践所发挥的作用相类似，前者是工作方法，后者是工作工具，二者皆交叉融合于欧盟海洋空间规划的各个方面。

四、欧盟海洋空间规划的启示

欧盟作为开展海洋空间规划的重要区域性组织，海洋空间规划的理论研究和管理实践在其区域内实现了长足发展，不断推出相关政策和项目。从欧盟实施的“全球海洋空间规划2030”项目来看，蓝色经济、基于生态系统的方法、可持续、跨界合作、数据共享和尺度重组从来不是孤立存在的，而是相互联系，相互融合，为推动欧盟海洋可持续发展作出贡献。结合我国国情和海洋空间规划工作情况，欧盟的许多做法能够为我国海洋空间规划发展提供经验借鉴。

第一，随着我国经济发展从陆地经济为主转向关注蓝色经济的趋势逐渐明显，加之面对发展蓝色经济的迫切需求，有必要在我国“海洋强国”战略中持续推动海洋经济发展，继续强化陆海统筹的思想，实现蓝色经济逐步向陆地地区经济的辐射，扩大蓝色经济受益区域，开展有利于可持续性发展的项目，促进陆海区域经济协同发展，在实践中明确中国国情下的蓝色经济发展模式。

第二，在海洋空间规划中贯彻基于生态系统的方法，将海洋的可持续发展和基于生态系统的方法有机结合起来，以海洋的跨界性质为依据，实现海洋管理部门的统一合作与协调，开展跨尺度海洋生态系统的海洋保护。以生态文明建设为背景，将生态保护与修复的理念融合到海洋空间规划的实践中，推进“美丽中国”海洋生态文明建设，保护海洋生态环境。

第三，在海洋政策和海洋战略的指导下，按照一套技术准则对行政边界、生物特征、人类活动等信息进行收集和整理，建立海洋空间规划的专有网络平台，实现海洋空间规划的跨界融合，形成利益相关者协调机构，并提供可以交流经验的平台。

第四，应在中共中央的领导下，妥善借助亚太经合组织、东南亚国家联盟、金砖五国等合作组织平台开展海洋空间规划的区域间合作。通过尺度重组的形式，树立问题导向意识，健全法律政策与合作机制，建立健全信息共享平台，提高跨界合作的效率和效力。