政府采购中的“逆效率”现象研究——基于公共财政的管理理论

杨雪雪,刘见鹏

(1.云南省政府采购和出让中心,云南 昆明 650000;2.云南省中医医院,云南 昆明 650000)

1 公共财政管理理论

公共财政(public finance)是指国家(政府)集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。这是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。资源配置是公共财政的一个重要职能，通过财政的支出活动，引导社会资源的分配。而政府采购作为财政支出的一个重要方式，政府采购的效率高低直接影响财政支出的效益，进而影响财政政策的实施效果，最终影响资源配置、国家总体宏观调控效果。

随着政府采购领域不断深化“放管服”改革，在政府采购领域的一个重要表现是分散采购规模占比逐年提升(如图1所示)。由此可见，政府采购领域“放管服”改革已经取得一定的成效。随着《政府采购法(修订草案征求意见稿)》《政府采购需求管理办法》《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》等制度措施的出台实施，政府采购制度改革的方向已非常明确，即越来越强化采购人的主体责任。然而，实践中采购人往往有权却不会合理使用，甚至是不用，会带来一系列不良影响，如政府采购程序耗时长、效率低，影响财政资金的使用进度，进而影响财政支出的效率等一系列政府采购“逆效率”现象。

图1 2015—2020年全国分散采购规模占政府采购的比重

2 政府采购领域中“逆效率”现象的具体表现

2.1 政府采购领域履行“非必要”程序的做法频现

政府采购法自2003年开始实施，实施的前几年实践中，经常会出现采购人将同一品目的货物、服务，以化整为零的方式，规避政府采购、公开招标等问题，但是随着我国改革进程中监督检查强度的增大，采购人从一个极端又走向了另一个极端，即过度关注程序的合法合规而忽视采购效率的现象。诸如：本来没有达到公开招标限额可以采用非招标方式采购的项目，非要公开招标，为了所谓的“更能体现公开、公平、公正”。本来不属于集采目录内的项目，可以委托社会中介代理机构采购的，非要委托集采机构采购，认为由集中采购代理机构来采购“更加规范化”。对于集中采购目录外，且政府采购限额标准以下的采购项目，本不属于政府采购法强制适用范围，采购人可以根据本单位内部控制制度的相关规定自行采购的，仍要遵照政府采购法委托代理机构实施。公开招标失败后，按照相关法律规定属于可以变更采购方式的情形，如根据《政府采购非招标采购方式管理办法》规定“招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购”，对这些特定情形的规定，法律法规设置的初衷也是为了提升采购效率，而实践中却鲜有采用。采购人往往为了所谓的程序规范化，组织重新采购，再走一遍公开招标流程。这样“非必要”的做法，不仅使得采购程序流程烦琐、耗时较长，而且往往容易造成不必要的人力、物力、财力资源的浪费。

2.2 采购人主体责任履行“缺失”的现象时有发生

评审过程中采购人代表本可以参加评审却不参加评审，怕与供应商有利害关系，引起不必要的麻烦，直接从外部选派专家参与评审；本可以走电子卖场进行线上的，非要委托集采机构按照传统的采购方式走线下采购。一方面不利于加强预算管理；另一方面影响财政支出进度，降低财政资金的使用效率，不利于国家治理能力的提升，影响到国家整体经济的高质量发展。

3 政府采购“逆效率”现象的原因分析

3.1 政府采购制度的目标导向转变

长期以来政府采购以程序导向型为目标，使得采购人往往只注重过程的合法合规，过多关注程序，而不注重采购结果是否“物有所值”。采购人过多关注程序的原因有以下四点。

第一，怕担责。随着我国改革进程中监督检查强度的增大，巡视巡察的全面覆盖、向下延伸，采购人因为怕审计、纪检监督检查，怕出问题的心理，主观意愿上怕担责，为了降低自身犯错误的风险而过多关注程序的合规性忽视效率。

第二，采购人员专业水平低，不熟悉政策法规。各采购单位内部的采购人员专业素质良莠不齐，尽管财政部门要求设立专职采购人员，但实践中，很多单位都没有专职的采购人员，都是有采购项目时临时调配人员，无法保证采购人员自身的素质，无法做到熟悉掌握并较好运用政府采购相关法律法规，势必会降低工作效率。例如，对各种采购方式适用的法定情形、具体程序等不熟悉了解，不能合理的确定采购方式甚至是选择法律所禁止的情形。对于技术规格统一、明确的货物设备采购，是不允许采用竞争性磋商方式的，而实践中，公开招标限额下，采用非招标采购方式只有竞争性磋商可以进行综合打分，其余采购方式都是低价原则，采购人为了能够进行打分，往往对此类政府采购项目也采用竞争性磋商采购方式等情形时有发生。

第三，政府采购法与招标投标法两法分立带来的弊端。在以预算资金管理为主线和以程序管理为主线相交叉的采购制度背景下，两法分立增加了预算绩效管理流程的复杂性和预算绩效管理制度设计的难度，增加了制度性交易成本。

第四，政府采购法和招标投标法在最初的立法阶段都是确立了公开招标为主的导向。这导致社会主流观点认为，非招标方式是辅助的采购方式，且非招标方式达不到充分的竞争，因此，实践中不少采购人不敢用非招标方式采购。

3.2 采购人往往缺乏追求效率的动机

政府采购作为财政支出的重要组成部分，本质上是对“市场失灵”的补位，而通过政府采购购买公共物品，公共物品本身具有非竞争性和非排他性，采购人更多关注的是政府采购带来的社会总体效益而非单纯的经济效益，因此采购人缺乏竞争压力，往往没有追求效率的动机，会造成政府采购领域的“政府失灵”，进而导致资源配置的低效率、无效甚至是浪费。为了尽可能压低价格分占比，将本应定性为货物类的项目设置成服务类项目，完全不顾成本收益分析，以期采购到所谓的“优质”产品，却造成了资源的浪费。

4 减少政府采购领域“逆效率”现象的对策

4.1 加大非招标方式的实践应用

在立法层面明确招标方式与非招标方式处于同等地位，采购人应当根据政府采购项目需求特点、绩效目标和市场供需等情况，确定采购方式。从历年的政府采购数据来看，公开招标方式在规模和数量上都居于绝对的主导地位，除竞争性磋商可以采用综合评分法外，竞争性谈判、询价等非招标方式受低价优先、采购人主观认为其竞争性差等因素影响而不被采用。而竞争性磋商法定适用情形又比较局限，所以非招标采购方式普遍不受采购人青睐。但随着《深化政府采购制度改革方案》的出台，其中一个重要的改革方向就是稳步推进《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)的修订，进一步规范非招标采购方式，使非招标方式发挥其应有的作用迫在眉睫。相比公开招标方式，非招标方式往往具有执行过程中更灵活、时间较短、不受场地制约、采购周期更短、采购效率更高等优势，通过立法修订，不断完善非招标方式的管理。例如，在采购人需求编制、采购计划实施、评审办法的选择、供应商的确定等方面，继续强化采购人的主体责任，扩大其自主选择权，非招标采购方式程序的设置更灵活一些，从而促使非招标采购方式发挥应有的作用。

4.2 健全高效交易规则

政府采购制度设立初衷是为了反腐，所以更多注重过程的可控，但是随着经济、社会、国情的不断发展变化，以及相关法律法规制度的不断健全完善，现在政府采购制度的反腐功能已基本实现，反而又走向过度关注程序的合法合规而忽视的效率原则的另一个极端，以此带来越来越多的弊端。党的十九大报告提出“人民对美好生活的向往”，公共财政的重要作用是用政府的有形之手解决资源配置中市场失灵的问题，而在政府采购领域出现的政府失灵又该如何解决呢？笔者认为，从健全高效交易规则的角度，应在政府集中采购代理机构中引入竞争机制。市场机制之所以有效率，关键在于竞争机制，而政府采购领域尤其是集中采购低效的一个重要原因就是缺乏竞争机制，由于法律规定政府集中采购目录内的货物或服务必须由集采机构代理，因此各地集中采购代理机构基本都是财政全额拨款的事业单位，可谓“旱涝保收”，即使低效运转也能生存下去，这就造成集中采购代理机构缺乏追求效率、提升服务质量的动机。

4.3 强化采购人主体责任

《深化政府采购制度改革方案》将强化采购人主体责任作为改革的首要任务，按照“谁采购，谁负责”的原则，采购人对采购实施过程和结果都负有直接责任。采购人作为政府采购实施的主体，对整个过程都负有主体责任。一要广泛开展需求调研。根据国家经济和社会发展政策、预算安排及绩效目标、采购管理制度、市场状况等合理确定采购需求。对集中采购目录内的产品或服务，由集采机构牵头制定通用标准化采购需求，以提升采购效率；对于专业化要求较高的特殊产品或服务，应该充分发挥采购人的主观能动性，采购前进行充分的市场需求调研。二要强化内部控制建设。建立不相容岗位相分离的制衡机制，以政府采购全流程为依据进行内控风险点划分，健全采购人的内部决策和内部审核相关制度。三要搞好履约验收管理。实践中，多数采购人忽视履约验收的重要性，对供应商的考核缺乏标准，流于形式，最后结果不令人满意，却也没有相应的惩戒机制，这是导致采购效率低下的一个重要原因，对此，全国部分先进地区创新建立了全流程履约管理模式的做法值得推广借鉴。四是亟须加强政府采购专业化人才队伍建设。大部分采购单位政府采购办事人员均为兼职，而且从业时间较短，对预算编制、政府采购相关法律法规等掌握了解不全面，面对问题很容易造成误判和错判，以致在实践中造成采购效率低下。通过定期组织专家培训、开展案例学习、贯彻执行采购专办员制度等多种方式提升采购经办人员的专业化水平。

4.4 构建政府采购绩效管理体系

“十四五”规划关于财税体制改革中指出：要深化绩效管理改革，推动预算和绩效管理一体化，加强绩效结果应用。在我国提出 “全面实施预算绩效管理”的大背景下，政府采购改革在不断完善自身的基础上，须强化与预算绩效管理的同步发力已实现最优管理。以往的政府采购实践，更多是关注程序的合法合规，而忽视了政府采购的绩效目标，随着政府采购制度的深化改革，政府采购由程序导向型向绩效导向型的转变，迫切要求加强采购全过程的绩效管理。健全政府采购绩效管理体系，构建涵盖采购全过程的科学、客观、公正的衡量和综合评价指标体系。具体包括政府采购预算的绩效评估、采购代理机构的绩效管理、采购人实施采购的绩效评价、采购结果的绩效评价以及采购政策的绩效评价等。围绕“物有所值”的目标，重点关注政府采购的经济效益、采购流程的执行效率、采购的公平性、采购的可持续性等，深化政府采购领域的绩效管理改革，这是提升政府采购质量和效率的需要、是优化营商环境的需要、是进一步提升国家治理能力的需要，以绩效目标为导向，推动经济社会的高质量发展。