基于内容分析的地方公共图书馆法规及规章研究

■ 杜庆俊 刘 阳

公共图书馆的建设、管理和运行是一项系统工程，不仅涉及主体众多，还涉及图书馆运行的众多环节，需要通过法律法规及规章对之进行系统化管理和规范。目前，全国共颁布了15 部地方公共图书馆法规或规章，作为我国公共图书馆立法领域的先行者，其为我国公共图书馆立法积累了宝贵的经验。通过对这些法规及规章的文本内容进行研究分析，可以为今后公共图书馆立法提供参考。

一、数据来源与研究过程

（一）数据来源

本文所涉及的各个地方公共图书馆法规及规章来自搜索引擎、地方政府网站等渠道，经过多方查证确定为正式法规文本后，纳入文本分析库。经过检索，共得到15 个省（自治区、直辖市）和地级市的公共图书馆法规及规章文本，具体名称、颁布时间等情况见表1。

从表1 可以看出以下两点。其一，出台的时间跨度较大。从1996 年第一部地方规章《上海市公共图书馆管理办法》出台到2021 年的《佛山市公共图书馆管理办法》，平均1.7 年出台一部。值得强调的是，仅2000 年到2003 年便有6 部地方公共图书馆法规及规章出台，公共图书馆立法达到高峰。其二，随着时间的推移，地方政府的公共图书馆法规及规章条款数整体呈增长趋势，可见立法主体对于公共图书馆政策的认识逐步深入。

表1 地方公共图书馆法规及规章列表

（二）研究过程

首先，采用Nvivo11 软件对上述法规及规章文本进行三级编码；其次，对编码形成的节点分布进行词频分析；最后，对三级编码形成的范畴关系进行研究。

1.开放式编码

逐句阅读文本，在深入理解该语句的内涵后，赋予文本一个概括性概念。法规及规章文本具有高度的概括性，因此，一句话往往会被编入多个概念。在编码过程中，由两位研究人员分别进行编码，如果出现不一致的情况，则经过沟通、咨询专家后，确定相应的概念，直到最后全部语句都被打上相应的标签。最后，共得到223 个初始编码，包含965 个参考点，表明公共图书馆法规及规章涵盖范围较为广泛。编码结果显示，原始语句具有共通性，各区域都是针对图书馆的普遍问题进行立法，并通过立法达到公共图书馆管理机制正常发展的目的。

2.主轴编码

主轴编码是在开放式编码的基础上，找到各概述性范畴之间的潜在逻辑关系，将各项范畴联系起来的过程。经过对法规及规章文本的深入阅读，最终将上述初始范畴归类为32 个主范畴。

3.选择性编码

选择性编码是围绕核心的范畴挖掘主范畴之间的逻辑关系和维度，从而形成理论体系的过程。本文围绕公共图书馆这一核心范畴展开研究，将上述32 个主范畴归纳为公共图书馆服务、服务对象、立法基础、图书馆管理、建设、图书馆运行、文献资源管理7 个维度。其中，图书馆管理占245 个参考点数，图书馆运行占201 个参考点数，文献资源管理占223 个参考点数，这说明立法时普遍重视公共图书馆的日常基本运行和管理。图书馆的服务对象（58 个参考点数）、内容服务（78个参考点数）、立法基础（45 个参考点数）等公共文化服务提质增效方面，正逐步受到重视，但还需要进一步加强和提升。

二、研究结果

通过对各地方图书馆法规及规章文本的编码横纵向分析，不难发现我国地方公共图书馆的法规及规章具有一定的共通性，主要体现在三个方面。

（一）立法目的

对以上15 部地方公共图书馆法规及规章进行分析，可知其普遍在立法目的、适用范围和发挥效力方面有一定的共时性。在立法目的方面，体现在公共图书馆的管理、满足人民对知识和文化的需求、促进社会主义精神文明建设等基本要素；在适用范围方面，对法规及规章适用的主体表述都较为一致，均为行政区域范围内的公共图书馆。发挥效力的基础方面，体现在公共图书馆的服务、职能、文献资料的类型以及公益性等要素。在15 部地方公共图书馆法规及规章中，除贵州和佛山外，其余13 部法规及规章关于公共图书馆的定义中，都体现了“政府主办”这一特点，而这两个文本则强调“向公众免费开放”。

（二）公共图书馆管理

各地公共图书馆立法在图书馆管理方面也具有一定的共同性，主要体现在体制保障、财政支持、管理制度和人才队伍建设方面，但细节上又有一定差异。

1.多数纳入规划，重视体制保障

有11 部法规及规章规定了将公共图书馆事业纳入国民经济和社会发展规划，有9 部法规及规章明确了公共图书馆分级设置的原则是为图书馆事业发展提供法律保障。各地的法规及规章都详细阐明了公共图书馆的主管机构，广西和深圳的法规及规章更为详细，列出了图书馆主管机构的职责。

2.加大投入，重视财政支持

这主要体现在财政支持制度、资金筹资方式两方面。一是在财政支持制度设置上，由各级政府给予公共图书馆财政支持的制度。除重庆外，其他地区规定将图书馆经费列入同级财政预算。二是资金筹集方面，北京、广西、上海、乌鲁木齐、浙江等地明确支持图书馆多渠道筹集资金。但是，在具体的资金筹资方法上又体现出地域差异，如北京、佛山、广州和山东等地明确了采用税收优惠的措施鼓励法人、公民及其他组织向图书馆捐赠的制度，而佛山和广州提出设立公共图书馆发展基金的制度。

3.重视管理制度，责任较为明确

这集中体现在馆长负责制和法人治理制度两个方面。有8 部法规及规章明确了公共图书馆实行馆长负责制，从法律上明确了图书馆馆长的职责权限。针对法人治理制度，虽然各地都提出公共图书馆法人治理结构改革的办法和措施，但在立法时，仅有佛山、广州、贵州、重庆等地提出建立法人治理制度，并对理事会的组成作了说明，具有较强的可操作性。

4.重视高素质人才队伍建设

一是在人员配置方面，有8 部法规及规章的文本中有相关规定。除广州和重庆有配置数量的具体标准外，佛山、内蒙古、山东、上海和浙江都只规定了人员配置应遵循的原则，涉及国家标准、馆舍规模、馆藏资源数量、服务时间、业务范围等。

二是在工作人员的资格要求方面，各地对人才质量要求不一。有6 地的法规及规章中有针对学历的要求，其中广州要求工作人员拥有本科以上学历。北京、佛山、广州和贵州等地都要求工作人员具有专业的技术和知识。

三是关于馆长选配方面，在15 部法规及规章中，仅有乌鲁木齐没有对馆长任命作出规定。其余14 部法规及规章中，只有重庆、四川、山东、贵州没有对馆长的专业技术职务提出要求，河南和湖北仅提出了馆长应具备相应的职称，北京、佛山、广州、广西、内蒙古、上海、深圳和浙江对不同级别图书馆馆长进行了详细规定。

（三）公共图书馆运行

1.奖惩措施覆盖面广

奖惩的目的是规范公共图书馆行为，使其正常运行发展，主要包含奖惩行为、奖惩对象、奖惩制度等。在各地立法中，除奖励对公共图书馆建设作出贡献的社会力量和捐赠者外，其他有关奖励的内容很少，相反，惩罚方面比较细致。一是惩罚行为方面，主要包括改变馆舍用途、限制资源利用、收费问题、未向社会公示信息、经费问题等，如广州在法规中强调了对侵犯个人隐私、知识产权和弱势群体权益行为的惩罚。二是对读者行为的惩罚，如破坏馆藏资源及馆舍、图书逾期未还等，广州和贵州的文本中还对不遵守秩序的行为明确了惩罚措施。三是对违反缴送制度的出版单位的惩罚。

2.开放时间明确

公开明确的开放时间是公共图书馆对外免费开放的时间保证。根据各地立法内容研究，各地所有立法都对开放时间作了相关规定，除湖北、内蒙古和乌鲁木齐只简单提及之外，其他各地区的立法都对开放时间标准作了详细的说明，做到了可操作性强、有法可依。

3.总分馆和考核评价受到重视

建立总分馆体系被佛山、广州、贵州和四川写入了法规及规章中，其中还对总分馆的馆舍功能、环境进行了规范，提出建立公共图书馆绩效考核机制，其中佛山和广州将建立第三方评估机制写入法规及规章中。

4.大力鼓励社会力量参与

一是鼓励实物捐赠，鼓励社会捐赠图书、设备等支持图书馆发展，这在所有的法规及规章文本中都有体现。

二是鼓励社会力量建设公共图书馆，共有8部法规及规章中有相关规定。例如，佛山、广州、山东提到鼓励社会力量兴办公共图书馆，贵州将其纳入总分馆体系，湖北在法规中明确了社会力量的范畴，深圳、乌鲁木齐和浙江鼓励社会力量兴办的图书馆参与公共图书馆网络。

三是支持建立志愿服务机制。共有7 部法规及规章中有相关条文，共9 个参考点。佛山、广州倡导建立常态化志愿服务机制，贵州则强调主管机关应为志愿服务提供指导和支持，北京、山东、四川和重庆也都有类似表述。

四是鼓励非公共图书馆向社会开放。北京、佛山、广州、贵州、山东、深圳、四川、乌鲁木齐和重庆9 地的法规及规章文件中对此有明确规定。

（四）文献资源管理

1.文献资源建设

一是对文献资源收藏量的规定。其一，规定具体数值，如北京、佛山、广州、河南等；其二，按照国家标准确定馆藏规模等，如广西、深圳、贵州、四川和乌鲁木齐；其三，灵活确定规模，如山东。

二是文献资源加工和流通方面，加工方面均提出要按照国家标准，而在流通方面，立法相对灵活：一种是规定了明确的投入借阅的时间，如湖北规定30 日内投入使用，乌鲁木齐则规定20日内供读者使用，上海则对不同类型的文献规定了不同的时间；另一种是没有具体时限。

三是文献资源类型方面，北京、佛山、广州、河南、湖北、内蒙古、深圳和乌鲁木齐都规定了文献建设要兼顾纸质、数字和其他类型文献的多元化方针。

四是文献购置经费方面，河南、湖北、山东和上海都规定了文献购置费专款专用的原则。

五是文献资源数字化建设方面，各地均提出信息技术运用、书目数据库建设、文献资源数字化、电子阅览室建设、数字资源共建共享等。

2.文献资源建设制度

一是针对古籍保护的立法，7 部地方法规及规章中有相关条款，主要涉及古籍数字化、古籍宣传和保护机制等。二是呈缴本制度，这在所有的地方法规及规章中均有呈现，主要有呈缴本数量、时间标准、缴存凭证、缴送本陈列制度、缴送本目录公开制度等。其他方面如保护知识产权，仅北京和广州有所涉及，说明经济越发达的城市越重视知识产权保护。

三、对后续制定地方公共图书馆法规及规章的建议

（一）与时俱进，不断完善相关法律

从以上分析可知，我国地方公共图书馆法规及规章的颁布时间普遍较早，只有2 部是在2018年《中华人民共和国公共图书馆法》颁布之后。随着经济社会的发展，新的管理理念和信息技术逐渐融入公共图书馆的管理和服务中，数字资源已经成为与纸质资源同等重要的信息资源，数字服务也已经成为公共图书馆读者服务的重要途径，总分馆制、第三方考核评估机制、数字资源共建共享、购买社会服务等新的管理方式也逐渐被公共图书馆接受。同时，随着读者权利意识的增强，法律层面对读者权利的维护力度也亟待加强。因此，有关部门应该及时对地方公共图书馆法规及规章进行修订，以适应大众对文化的需求。

（二）健全知识产权保护制度

公共图书馆在进行文献资源建设和提供文献信息服务过程中，不可避免会产生知识产权的纠纷，而在地方公共图书馆法规及规章中，只有北京和广州有针对知识产权的规定，前者提到加强对馆藏文献资源的知识产权保护，后者则针对数字信息资源的知识产权保护，但这种条文的可操作性不高。可见，公共图书馆对于知识产权的保护意识比较低。

在数字时代，购买或自建数据库成了公共图书馆资源建设的重要环节，同时随着新媒体平台在公共图书馆的普及，各级图书馆都通过拍摄视频、转发微信公众号文章等方式宣传图书馆的服务，在这个过程中，建立完善的知识产权保护制度对维护图书馆的声誉、保证服务质量至关重要。因此，立法机构应该加强数字信息服务全环节的知识产权管理和保护。

（三）加强对个人隐私的保护

保护个人隐私是公共图书馆作为公共服务机构的应有之义，也是维护其声誉和公信度的基础。但是，目前只有5 部地方的法规及规章有保护个人隐私的条款，分别是佛山、广州、贵州、四川和重庆，其中佛山、广州和四川有对泄露个人隐私行为的惩罚条款。佛山对保护的对象有较为明确的界定，包括个人信息、借阅信息以及其他可能涉及个人隐私或商业机密的信息，参考性较强。总之，地方法规及规章中对个人隐私保护应当包括的要素如下：保护的信息类型、需要禁止的行为（如泄露、出售、网络管理不力）、惩罚措施。

（四）将公共图书馆应急管理机制纳入法律体系

公共图书馆在应对新冠肺炎疫情中得出的最重要的经验是，必须建立完善的应急管理机制。贵州明确了在突发事件中公共图书馆应该采取的措施，而其他地方并没有类似条款。突发事件具有突发性和未知性，对于公共图书馆的管理形成较大的挑战，因此，应明确以下三点：首先，支持建立重大突发事件应急预案，形成完备的预案审核、定期演练机制；其次，明确在突发事件发生后，公共图书馆有哪些权利和义务；最后，明确对于应急管理不力的公共图书馆管理者有哪些惩罚措施等。

（五）加强对弱势群体权益的保障

近年来，弱势群体的文化权益受到越来越多的关注。各地公共图书馆纷纷通过设置视障人士阅览室、老年人阅览室、残疾人通道等措施，提高为弱势群体服务的水平。在法律层面，有11部地方法规及规章规定了为老、弱、病、残群体提供便利，只有广西、上海、内蒙古和深圳的法规及规章中没有相关规定。同时，有10 部地方规定应当设置儿童图书馆或阅览室。这两种措施都未涉及的是内蒙古和深圳两地。同时，现有法规中，服务弱势群体的措施可操作性不强、不具体，因此在未来地方法规及规章制定过程中，应该充分调研现有弱势群体服务的现状和弱势群体的需求，提高法规的可操作性。

（六）对读者权利加以保障

各地方法规及规章都对读者义务进行了规定，基本内容为规范读者的行为，保护文献和设备；而对读者权利的相关表述则只在8 部法规及规章中出现，而且对权利的表述也有差异，如多数法规及规章中对读者权利的表述为：免费进行文献检索、免费借阅普通期刊、获得咨询服务、参加活动、提意见和建议等。而广州和贵州则表述为：平等获取信息和知识；免费、平等获取图书馆基本服务、提出建议并及时获得回复等，从更大层面上保证了读者获取知识和服务的权利。地方公共图书馆法规及规章中应该对读者享有的权利进行明确界定，保障公民获取信息和服务的平等性和公益性，更好地发挥公共图书馆文化惠民的属性。