2003-2020年我国公共卫生应急政策文本量化研究

2022-09-15齐元涛韩欣慰马桂峰马安宁

卫生软科学 2022年9期

杜金，齐元涛，马迪，韩欣慰，马桂峰，马安宁

(1.潍坊医学院公共卫生学院，山东潍坊 261053；2.潍坊医学院管理学院，山东潍坊 261053)

21世纪以来，我国各类突发公共卫生事件频发，严重威胁着社会公众的安全与健康，建立健全科学、完备的公共卫生应急体系成为时代亟待解决的重大课题。2003年5月，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国公共卫生应急管理工作正式步入制度化轨道。近二十年来，公共卫生应急政策的重要性日益凸显，习近平总书记2020年在《人民之声》杂志上发表的《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》为我国依法防疫及治理突发公共卫生应急事件指明了方向。政策工具作为实现政策目标或结果的手段，被政策文本量化研究良好吸收。基于此，本文筛选纳入38篇2003-2020年的公共卫生应急政策文件，以政策工具为切入点探究政策文本构成特点、不足及变迁，以期提出相应的政策发展建议，为完善我国公共卫生应急体系提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

以“卫生应急”“突发公共卫生事件”等作为关键词，在“北大法宝”及国务院等政府官方网站检索公共卫生应急政策文件。“北大法宝”是由北京大学法治中心创办的政策法规检索系统，被认为是国内覆盖面最广、内容最全、使用最多的政策法规检索平台。研究检索时间跨度：2003年1月至2020年12月。排除标准：资料有重复、资料相关性不高、非国家层面。经3次严格筛选和专题小组讨论后确定38篇国家层面公共卫生应急政策文件，见表1。

表1 2003-2020年国家层面公共卫生应急政策文件列表

1.2 研究方法

1.2.1 政策分析框架设计

X维度：政策工具维度。吸收Mcdonnell & Elmore对政策工具的分类思想，依据政策主体在客体动机、观念、能力、结构等方面的不同假设，结合公共卫生应急属于过程管理的特点，将政策工具划分为权威型、激励型、劝诫型、能力建设型及系统变革型政策工具。权威型工具是指政策主体以政治权威对客体实行强制性、命令性的举措，表现有禁止、规定等；激励型工具指政策主体采取物质激励、精神激励等方式，激发政策客体达成政策目标的热情并转化为行动；劝诫型工具主要是引导目标人群的理念与观点，侧重于思想层面的潜移默化作用；推进政策客体能力提升而实施的多元举措，可以统称为能力建设型工具；当政策环境产生较大变动时，为适应新环境和发展需要而采取的组织变革、责权变更等应划归为系统变革型工具。在专家论证基础上对5种类型工具细分为17个子条目，见图1。

图1 公共卫生应急政策分析框架

Y维度：政策发展阶段维度。我国公共卫生应急政策的变迁路径属于渐变性变迁，政策范式理论认为，在一定时期内政策主体所自有的知识框架支配着政策工具的选择和配置，即在整体框架中，为实现政策目标的手段(政策工具)处于被动位置，服务于整体框架。从2003年起，公共卫生应急先是在SARS疫情后颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，标志公共卫生应急政策步入正轨，经历从无到有的框架；而后2009年甲型H1N1流感使人们强化了对公共卫生应急的认识，整体框架开始逐步调整；在十八届五中全会后党中央对健康问题相关政策进行了重新考量，整体框架趋向战略发展。基于此，结合政策范式理论和国家标志性文件、焦点事件、发展战略，本文将2003年以后我国公共卫生应急政策发展历程分为3个阶段，分别为确立发展期(2003-2008年)；调整完善期(2009-2014年)；战略发展期(2015-2020年)。

1.2.2 政策工具编码

对提取的38篇政策文本对具体内容编码处理。编码为三级编码，例如纳入分析的第一篇政策《突发公共卫生事件应急条例》，第一章第一条内容“为了有效预防……制定本条例”编码为“1-1-1”，编码由两人独立进行并纳入分析框架，两相对照讨论后形成了总和为851条的编码表，见表2。

表2 2003-2020年国家层面公共卫生应急相关政策编码表

1.3 统计学方法

通过Excel 2018整理编码表，利用 SPSS 25.0 对编码表进行统计处理，以构成比或率描述政策工具在X维度和Y维度的使用情况；以卡方检验比较不同类型政策工具(X维度)在发展阶段维度(Y维度)分布的差异，当<0.05 时认为差异有统计学意义。

2 结果

2.1 X维度政策工具应用情况

国家层面公共卫生应急政策中使用了不同类型的政策工具，851个政策编码中，最多者为权威型工具(27.61%)，其次是系统变革型工具(25.97%)和能力建设型工具(23.03%)，使用最少的是劝诫型工具(13.99%)和激励型工具(9.40%)。从各类型细分的子条目来看，占比最高者分别为过程实施(40.85%)、人员激励(56.25%)、目标规划(36.13%)、评估与督导(39.80%)及明确责权(50.68%)，见表3。

表3 851条政策工具在X维度的使用情况

2.2 Y维度政策工具应用情况

在发展阶段维度上，确立发展期、调整完善期、战略发展期政策工具编码数分别为358条(42.07%)、258条(30.32%)、235条(27.61%)。经卡方检验，不同类型政策工具(X维度)在发展阶段维度(Y维度)的分布上差异无统计学意义(>0.05)，但每一阶段政策工具使用侧重点不同，第一阶段应用最多的是明确责权(13.41%)；第二阶段应用最多的是过程实施(12.40%)；第三阶段使用最多的是明确责权(14.89%)，见表4、表5。

表4 政策工具在Y维度的使用情况

表5 政策工具类型(X 维度)与政策发展阶段(Y 维度)的交叉列联表

3 讨论与建议

3.1 不同类型政策工具使用差异明显，应均衡各类政策工具的使用

分析得出不同类型政策工具使用差异明显。权威型工具使用最多，原因可能是公共卫生应急工作注重效力，规范化指令对突发公共卫生事件控制效果显著。系统变革型工具出现频率次之，符合我国公共卫生应急工作渐进式完善的特点。能力建设型远超劝诫型工具和激励型工具，反映出我国应急政策已考虑到多重能力的建设以及评估工作。但政府尚没有对劝诫型工具和激励型工具给予充分重视，可能为劝诫型、激励型工具多以价值观念去引导，工具实效性不易测量，而致重视力度步步下滑。

公共卫生应急是系统性的工作，需要各项政策的协同配合，在公共卫生事件发生前后，采取诸多应急准备，并使用不同的措施防控突发公共卫生事件的影响，以降低其对社会、经济、公众健康的危害。但本研究结果显示各类型政策工具使用有明显差异，而政策工具类型差异较大易产生隔断、冲突等问题。为此，基于Mcdonnell & Elmore对权威型、激励型等5种工具的协调观念，本研究建议公共卫生应急政策应均衡多种政策工具，做到有序、规范使用。一是挖掘某项或多项工具类型欠缺后的产生的问题，针对问题适当增加能力建设型、激励型及劝诫型工具使用，依托实践基准来“补短板”。二是政府应探索并强化“政策工具包”的搭配使用，例如权威型与激励型政策工具的协调使用，以此提高卫生应急工作效率；系统变革型和能力建设型工具相加，优化组织建设同时筑牢应急能力等。

3.2 政策工具内部结构存在偏倚，应注重内部结构的自身协调

研究得出不同类型政策工具在内部结构上设置不合理、工具使用平衡性差。在权威型中，过程实施较多且技术标准较少，原因可能是对公共卫生事件发生的机理认识加深，侧重于不断优化过程实施来应对公共卫生事件。激励型中人员激励占多，物质激励、政府补助失衡，原因可能是卫生应急人才队伍建设中人员培养、引进、激励等常抓不懈，而相应的物质激励及政府补贴尚未跟进。劝诫型工具中价值导向、目标规划、政策宣传占比均超过25%，思想引领显著匮乏，暴露了公共卫生应急政策还没有形成思想引领先行的趋势，与既往研究得出法治思想推进公共卫生法治体系建设仍在展开的结果契合。能力建设型工具中，评估与督导偏多，原因可能是应急管理关注以评估督导手段来促进公共卫生治理现代化。系统变革型工具中，明确责权使用超过半数但组织完善相对较少，原因可能是公共卫生应急政策中涉及到了多种关系的处理，需妥善处理中央政府与地方政府之间、专业部门与职能部门之间关系等。

针对内部结构偏倚情况，政府应对各具体工具重新考量，达到内部结构的稳态。第一，适当提高技术标准在权威型工具中的使用，建议完善公共卫生应急从业人员资质标准规定；并以互联网技术、大数据技术等前沿领域经验为抓手推进突发公共卫生事件防范智能化。第二，在激励型工具中兼顾物质激励和政府补贴，提高对公共卫生应急的财政投入，尤其是做好重大疫情防控等重点领域的激励保障。第三，弥补思想引领匮乏的困境，坚持以习近平法治思想推进公共卫生应急法治体系建设；扩大公共卫生应急的宣传面，形成科学应对突发公共卫生事件的社会意识。第四，优化卫生资源配置，提高公共卫生应急演练场所、应急物资储备场所以及其他基础设施建设水平。第五，在系统变革中进一步细化责权，适当提高机制建立与组织完善工具的使用，调整公共卫生应急涉及到的多种关系的定位，促使公共卫生应急系统注重预防、动态响应、精准治理。

3.3 政策工具各阶段使用侧重点有所差异，应总结政策工具使用经验

分析得出第一阶段确立发展期政策工具使用略高于第二、第三阶段，原因可能是2003年SARS疫情后，政府对公共卫生应急体系重视程度的提高，促使了有关政策相继出台。随后在经济高速增长、社会资源加快分配推动下，政策工具箱逐步拓展。2003-2008年，以权威型和系统变革型工具为侧重点，具体工具中明确责权占比较高，与既往研究得出的权威型和系统变革工具的搭配对新政策有重要的推动作用这一结果相衔接；第二阶段以权威型和能力建设型为重点，具体工具应用最多的是过程实施，产生转变的可能原因是公共卫生应急工作逐渐关注过程性，对卫生应急提出了更多细节性的要求。第三阶段则以系统变革型和能力建设型工具为主，主要具体工具使用回归到明确责权，显示出涉及公共卫生应急工作的政府职能正处于重构、调整时期，公共卫生应急治理模式发生转变，需要更多的能力建设工具来应对风险来源多样化、破坏程度规模化等问题。

研究显示我国公共卫生应急政策的发展与变迁有着清晰的脉络，总结经验提出更科学、更高质量的政策势在必行：一是政府应持续强调权威型政策工具，过程实施等具体工具应作为公共卫生应急政策工具箱的基石；二是在政策制定上不同的政策工具可以跨类型结合，以适应阶段性的政策目的，如过程实施(权威型)和明确责权(系统变革型)进行搭配，使卫生应急管理形成闭环；三是在经历疫情大考后健全国家公共卫生应急管理体的新阶段，应着眼于未来，除了牢固把握权威型工具和系统变革型工具外，还应在能力建设型工具、劝诫型工具以及激励型工具使用上敢于创新，总结公共卫生应急中优秀的做法并上升为政策。