北京市交通基础设施项目前期方案设计研究

赵训婷

（北京市交通基础设施建设项目管理中心，北京 100166）

0 引言

交通基础设施建设是基础性投资的重要组成部分，是实现区域经济增长的基础性因素。近年来北京交通基础设施建设稳步推进，交通基础网络体系已初步形成。各市级推进主体在交通委的统一领导下认真落实、超前谋划，有序开展各类项目前期储备研究，为各类计划制定输送成熟项目，取得了显著的成绩。建立了全市统一的交通基础设施建设项目储备库（以下简称“储备库”），按照“建设一批、储备一批、谋划一批”的总体要求，构建了全市统一的项目储备库体系，开发建设北京市交通基础设施建设项目储备库综合信息平台（以下简称“储备库平台”），以信息化手段对储备库进行高效管理。储备库平台是市交通委交通项目的总台账，涵盖项目储备、计划、前期和建设等业务，整合各阶段的基础数据、项目成果、批复结果、前期进度、建设进度、投资进度等，为政府交通建设决策提供准确数据支撑。2020、2021年度市级建设计划项目基本全部出自储备库，项目储备的效果和对计划建设的保障作用逐渐凸显。储备库对近年来交通委建设计划的编制发挥了一定的支撑作用。2021年度建设计划新开工项目均来自储备库，储备库项目的年度计划转化率为84.2%。目前交通委的储备库与规自委和发改委的规划项目储备库已经初步实现联动。

本文通过对储备库项目的前期手续办理情况和前期研究推进情况进行量化，详细阐述储备工作在开展过程中发现的问题和取得的经验，发现当前北京市交通基础设施项目前期工作推进过程中的问题并提出优化建议，以保障项目实施、平稳落地，为相关职责部门正确研判北京市交通基础设施建设发展趋势，科学决策未来项目储备、准备掌握前期工作提供数据支撑和政策储备。

1 交通基础设施项目储备情况

储备库信息平台涵盖了高速公路、城市道路、普通公路、综合枢纽等交通基础设施储备项目。北京市道路项目前期工作包括5个阶段、22个步骤、126个环节，共涉及51个审批事项。项目开工建设前必须完成项目立项审批、初步设计及概算批复、规划许可手续、用地批准手续、环境影响评价等环节。其中规划条件、设计方案/多规合一协同意见、用地预审、社会稳定性风险评估、环境影响评价、立项和初步设计是前期比较重要的几个环节。目前，储备库平台项目主要环节的批复情况如表1、图1所示。

图1 储备库平台前期主要环节批复情况

表1 储备库平台前期主要环节批复情况表

由表1可以计算出储备库项目前期主要环节的批复率，如表2、图2所示。

图2 储备库平台前期主要环节批复率

表2 储备库平台前期主要事项批复率 单位：%

通过上述图表可以看出储备项目取得设计方案、环评、立项批复率分别为49%、10%和36%。高速公路的设计方案、立项批复率最高，分别为59%、56%。从设计方案/多规合一协同意见的批复和取得立项的批复结果来看，普通公路、城市道路到高速公路的批复规律是逐渐上升的。储备项目环评的批复率是最低的，其中城市道路的批复率最低，为7%。从项目背景分析，高速公路和城市道路均为年度建设计划内项目，取得立项批复的项目约90%为各类专项计划项目或重点工程项目。

2 前期进度审批周期

本节选取储备库信息平台中的58个项目，除去项目周期中的极值数据对项目前期上述重点环节的审批周期进行分析。用地预审、稳评、环评和工程可行性研究的周期是项目的设计方案/多规协同意见取得批复的日期至这四个环节的批复时间。初步设计方案周期是项目的初步设计方案取得日期至工程可行性研究取得批复的日期，如表3、图3所示。

表3 储备库平台项目审批时长情况表 单位：自然日

图3 储备库平台项目审批时长情况

通过上述图表可以看出，项目取得用地预审的平均周期为762个自然日，约合2年1个月。其中城市道路取得的周期最长为1 107个自然日，约合3年。高速公路和普通公路的取得周期分别为1年4个月和2年5个月。

项目取得稳评批复的平均周期为530个自然日，约合1年6个月。其中城市道路取得的周期最长为693个自然日，约合1年11个月。高速公路和普通公路的取得周期分别为9个月和1年9个月。

项目取得环评批复的平均周期为494个自然日，约合1年4个月。其中普通公路取得的周期最长为664个自然日，约合1年10个月。高速公路和城市道路的取得周期分别为11个月和1年4个月。

项目取得工程可行性研究批复的平均周期为882个自然日，约合2年5个月。其中城市道路取得的周期最长为1 152个自然日，约合3年2个月。高速公路和普通公路的取得周期分别为2年1个月和2年4个月。

项目取得初步设计方案批复的平均周期为263个自然日，约合9个月。其中综合枢纽取得的周期最长为632个自然日，约合1年9个月。高速公路、城市道路和普通公路的取得周期分别为8个月、1年和7个月。

上述数据可以看出，交通基础设施项目前期审批的总体周期较长。依据《北京市政府投资道路工程项目前期工作手册》，规划、方案阶段的正常审批周期为120个工日，约168天。设计方案阶段平均审批时间最短，用地预审、稳评、环评和可行性研究的审批周期都比较长。其中城市道路审批周期最长。目前前期手续多为串联办理，前置条件较多，主体工程与附属工程、道路与管线、选址意见书和用地预审等手续串联办理，前置条件多且有时互为前置，导致审批周期长。

3 交通基础设施项目储备情况交通基础设施前期方案设计存在问题

设计方案是依据上位规划或上阶段批复和现状各种条件进行的工程方案设计、要充分暴露工程方案与规划、现状因素的矛盾并提出解决方案。但是目前的设计方案在深度和广度上的确没有达到可实施的程度。道路项目虽然设计方案批复了，但是距离实质性开工还有一定的距离。具体体现在如下三个方面。

3.1 设计方案综合统筹不足

对于技术难度大、涉及面广的重大工程，方案对征地拆迁、主体与附属同步问题、市政配套管线工程同步问题、地上地下统筹问题、工程可实施性、环境风险、社会风险、投资等方面综合统筹性不足，而且在实施阶段园林、路政、交管、水务、铁路、沿线乡镇乃至村集体往往对项目方案提出修改意见，建设单位需进行大量沟通、协调工作，容易出现项目成本难以控制以及补办手续不及时等问题。

3.2 设计方案深度广度不够

部分项目方案设计对规划布局、功能配置和建设规模等考虑不全、论证不足，多方案比选和优化深化设计不够，环境影响评价预评审、社会稳定性评估预评审深度不够，并未达到实际评价标准。致使设计质量不达标甚至出现重大缺项、漏项和不按批复内容进行定额设计的情况，后期设计变更频繁导致工程投资难以控制，后期项目实施阶段无法持续推进，导致项目停工。

3.3 项目储备不足，规划定储备、储备定计划项目链条未有效形成

目前北京市由各区政府（区发改委）及行业主管部门上报储备项目，由市发展改革委牵头进行项目储备。但项目储备的规划参与度不高。一方面，未能统筹区域规划建设发挥规划的引领作用；另一方面，对于重大项目预研究不足，列入计划后城乡、土地规划调整周期较长，客观上制约工程进度。

4 交通基础设施项目前期方案设计优化建议

在设计方案阶段，可提前开展环境影响评价、社会稳定性评估的预研究工作，把保护耕地、避让基本农田和生态红线、节约集约用地作为方案优选的设计思想，加快设计方案进度、加大设计方案深度、提升设计方案质量，使项目尽快实施，促进北京市交通投资任务落实。

4.1 利用信息化平台，加强部门协作，信息共享，提前开展预研究

充分利用政府部门平台服务，加强政府内部协作。通过“多规合一”协同平台，由多个部门统筹进行项目前期研究，将规划国土、发展改革、交通、水务、教育、环卫、消防等各部门系统互联，实现信息共享，为工程建设项目提供“预沟通与预协调”等技术服务。促进方案成熟稳定，提升项目策划生成的质量和效率，增强项目可实施性。交通基础设施项目方案的合理性、可实施性、投资的相对稳定性、用地的稳定性，很大程度上受环境影响评价、社会稳定性评估等事项的影响，因此从技术角度出发，应在设计方案阶段提前开展预研究工作，以保障项目质量、安全、经济。

4.2 加强方案设计，深化前期研究

加强项目规划储备研究的广度和深度，提前研究交通行业发展规划，提出项目的必要性和可行性，提前开展核对规划条件、汇集设计要求、逐级深化和细化方案研究、落实土地供应等各项工作。设计方案中融合建设项目用地预审要求、整合交通基础设施主体工程、附属工程及市政管线设计综合等设计内容、协调交通、市政、公共服务、绿化等设施中间及地上、地下设施之间的关系，对影响方案的基本农田和生态红线范围了进行严格把控，把原来串联的主体与附属涉及变成并联，且深度变成初设深度要求。

4.3 规划引领储备，储备支撑计划

设计方案编制时以规划为引领，在设计方案中把保护耕地、避让基本农田和生态红线、节约集约用地作为方案优选的设计思想，解决土地“批而未供、未批先建”等问题。规自委依据城乡规划及规划实施单元，土地储备计划、供地计划等，市发改委依据经济社会发展规划等，市交通委依据自身发展建设需求提出储备项目。发改委、规划委、交通委储备库合并，解决了城乡规划、国民经济发展规划、行业发展规划的多规合一，打通规划定储备、储备定计划的项目链条。

5 结语

本文通过对储备库项目的前期手续办理周期和前期研究推进情况进行量化，发现当前北京市交通基础设施项目前期工作推进过程中问题，研究设计方案深度广度不足的原因并提出优化建议，促进项目尽快落地，为相关职责部门正确研判北京市交通基础设施建设发展趋势，科学决策未来项目储备、准备掌握前期工作提供数据支撑和政策储备。