对适度超前开展公路水运基础设施建设现状的思考和建议

檀奥龙，张晓征，刘振华

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

今年以来，面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，国家反复强调要把稳增长放在更加突出的位置。交通基础设施建设作为扩大有效投资的重点领域，具有投资强度大、辐射带动效应明显的优势。面对经济下行，交通基础设施建设仍是保证经济运行在合理区间的重要引擎，特别是占到交通固定资产投资约3/4的公路水运建设，发挥着交通促投资、稳增长主力军的作用[1]。本文结合当前经济形势和国家政策，对制约公路水运扩大有效投资存在的问题进行分析，并提出几点建议。

1 公路水运建设投资现状

近年来，中央对扩大有效投资作出一系列安排部署。2021年12月，中央经济工作会议指出要积极扩大有效投资，适度超前开展基础设施投资。2022年4月，中央第十一次财经委员会指出要加强交通、能源等网络型基础设施建设，加快建设国家综合立体交通网主骨架，加强沿海和内河港口航道规划建设，优化提升全国水运设施网络，稳步推进建设“四好农村路”。5月底，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，要求加快推动交通基础设施投资。部委方面，为切实发挥好交通对扩投资、稳增长的重要支撑作用，今年以来，交通运输部等部委相继出台了多项促投资、稳增长相关政策措施，在扩大交通运输有效投资方面持续发力。数据显示，2022年一季度交通固定资产投资完成6 360亿元，比2021年同期增长9.8%。其中，公路完成投资4 810亿元，同步增长11.8%；水运完成投资310亿元，同比增长5.4%。总体来看，一系列政策的出台有力促进了交通行业平稳发展，有效支撑了宏观经济稳定增长。但是，3月以来，我国多地疫情防控形势愈发严峻、复杂，经济下行压力进一步加大，影响公路水运建设扩大投资的不利因素逐渐增多。4月，公路方面完成投资2 054亿元，同比下降0.8%，水运方面完成投资122亿元，同比下降9.3%[2-3]。

为持续发挥公路水运建设投资对全社会经济发展的重要“稳定器”作用，应进一步分析当前公路水运发展形势，充分认识制约扩大交通有效投资的因素，有针对性地采取措施。

2 当前扩大有效投资面临的主要困难

2.1 中央资金保障压力增大

受经济下行和新能源汽车销量占比快速提升等因素影响，车辆购置税、成品油消费税等交通专项收入趋减。2022年一季度，车辆购置税收入825亿元，同比下降20.4%，1—4月份收入车辆购置税978亿元，比上年同期下降28.3%，降幅不断扩大[4-5]。5月，国务院出台稳经济一揽子措施，放宽汽车限购，阶段性减征部分乘用车购置税600亿元。随后财政部、税务总局发布《关于减征部分乘用车车辆购置税的公告》（财政部税务总局公告2022年第20号），对购置日期在2022年6月1日至2022年12月31日期间内且单车价格（不含增值税）不超过30万元的2.0升及以下排量乘用车，减半征收车辆购置税[6]。在多种政策和市场因素的叠加效应下，预计2022年车辆购置税资金收入会出现较为明显的下降。水运方面，作为中央补助地方水运建设的主要资金来源，港口建设费于2020年取消后，水运建设资金出现明显缺口[7]。在交通运输发展“政府主导、分级负责”的投融资管理体制下[8]，中央可投入资金量呈现的收缩趋势，在一定程度上不利于公路水运基础设施的适度超前投资战略实施。

2.2 地方财政资金配套能力不足

近年来，受经济下行和疫情叠加影响，各地经济增长速度放缓，财政收入有所下降，部分受疫情冲击的欠发达地区收入下滑更加明显[9-10]。当前，地方政府工作主要围绕保居民就业、保基本民生，相关刚性支出压力不减，同时与防疫工作相关的支出持续增加，基层财政收支矛盾突出。在此背景下，地方在工程建设方面支出压力进一步增加。部分地方政府将一些项目暂缓实施，新开工项目政府财政配套资金到位较慢，征迁工作不能全面开展，直接影响项目整体进度。另一方面，为防范系统性风险，积极化解地方政府隐性债务，国家对各地政府平台公司举债一直持审慎的态度，地方政府通过平台公司举债来发展当地经济的方式受到一定限制，造成投资项目政府回购款或可行性缺口补贴往往无法到位。

2.3 收费公路经济效益降低，社会投资意愿下降

目前国内大多数新建高速公路建设成本高，预测交通量较小，项目预期经济收益难以在收费期内覆盖其建设和运营成本，导致社会资本投资意向相对不高，企业投资主体主要是央企和地方大型国企。延长高速公路免费通行时间等减免通行费政策叠加的影响下，收费公路收支缺口加大，进而加大高速公路经营债务风险，也在一定程度上影响投资人对市场未来的预期，进一步削弱了部分新建项目对社会资本的吸引力。

2.4 空间要素制约趋紧

2019年中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出“三区三线”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性、载体性作用的重要基础，是国土空间规划的核心内容，中央强调要实施最严格的耕地保护制度，牢牢守住18亿元耕地保护红线。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》已经明确要加强土地节约集约利用，新增建设用地规模控制在2 950万亩以内，与“十三五”时期新增建设用地总量控制在3 256万亩减少了294万亩。《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》明确要求，要严控新增项目，完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。随着用地用海政策的进一步缩紧，公路水运建设项目作为用地用海大户，供需矛盾将会进一步突出。

2.5 新型冠状病毒肺炎疫情对交通建设影响较大

今年以来，国内新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“疫情”）多点散发与局部性聚集性并存，疫情防控形势严峻复杂。受疫情影响，工人返岗困难，项目用工明显不足，用工荒问题较为突出。另一方面，在建工程项目物流受限，供应商成本增加，导致项目原材料供应困难。材料价格持续居高不下，造成项目经营成本上涨，项目利润大幅降低，甚至有些项目亏损严重。而且随着复工复产推进，各地基建工程增加的同时叠加疫情防控要求，钢筋、水泥、沥青及砂石等材料供应趋紧，价格持续攀升，导致各地建设项目工程造价大幅增加。此外，因项目延期复工复产、工人隔离等因素，导致项目工期延长，管理费增加。多重因素叠加影响下，公路水运交通基础设施建设受到了较为严重的影响。

3 建议与措施

3.1 拓展公路水运建设资金渠道

公路水运项目的投资资金主要来自中央补助资金、地方各级财政资金、国内贷款、自筹资金等。根据上文分析，随着中央可投入资金量呈收缩趋势、地方债务持续增加、社会投资意愿降低等不利因素愈发明显，为确保公路水运建设资金“跟得上”，建议从以下几个方面发力。

（1）拓宽中央补助资金渠道。港建费取消后，中央补助资金主要来源于车辆购置税收入，来源较为单一且收入呈现下降趋势。鉴于新能源汽车同样占用道路资源，在新能源汽车保有量增长迅速的情况下，建议国家层面加快研究新能源汽车对交通税费的影响，适时出台里程税等新型税收方式，优化中央补助资金来源模式，稳定中央补助资金规模。

（2）进一步优化专项债发行模式。为充分发挥路网整体的规模效益，可将合适的公路水运项目打包发行专项债。例如将某一区域的收费公路专项债打包集合发行，并允许项目包内的债券资金可相互调整使用，增加资金使用的灵活性，提高整个项目包内债券资金的使用效益。

（3）盘活交通存量资产。经过多年投资建设，公路水运已经形成了一大批存量资产，建议有关部门尽快出台支持政策，加快利用REITS等方式盘活高速公路等相关领域存量资产，同时修订完善相关法律法规。

（4）进一步创新项目投融资模式。充分发挥公路水运交通对沿线的经济辐射作用，特别是高速公路项目，要超前、系统谋划“路衍经济”发展，将各类资源要素整合，充分挖掘交通项目自身及沿线资源经济效益，进一步吸引社会资本投资建设。

3.2 平衡好用地用海环保等与建设的关系

目前，除了资金保障外，项目环评难、用地用海难已逐渐成为现阶段制约公路水运项目建设的主要因素。公路水运建设项目多为线形结构，用地范围广，用地体量大，不可避免地存在占用基本农田、穿越保护区的情况，涉及自然资源、生态环境保护等多个部门。要平衡好用地、用海、环保等方面的要求和公路水运建设之间的关系，保障公路水运建设必要的资源需求，避免采取“一刀切”政策。同时，需要各级政府之间建立相关议事协调机制，打通信息壁垒、共享数据，通过协调机制创新审批方式，提高相关手续办理的效率。建议在公路水运建设项目的用地、用海、环评审批环节，探索建立容缺机制。如允许公路项目预批复完成后即可开工建设，项目需在建设完工前完成用地用海环保等批复，缩短批复等待时间。同时，要建立相应严格的惩罚措施，地方在申请使用预批复后可开工程序时，应充分自查项目用地用海环评的合规性，对因自查不到位而严重影响项目后续进程，造成资源浪费或环境破坏的，应受到严厉处罚，强化信用管理。

3.3 统筹疫情防控和建设

通过上文分析可知，疫情对公路水运建设行业的影响不容忽视。为防范疫情引起重大风险，建议各建设管理单位要加强突发风险管理，完善内部控制体系，完善控制流程。建议建设管理单位可借用信息化手段进行管理，使用智能终端对人员的体温、健康码、核酸检测结果等信息进行实时采集，提醒现场管理人员及时处置，提高疫情防控工作水平。在全面提高日常防疫的基础上，及时跟进评估疫情对项目建设的影响，提前做好风险预判，对疫情可能造成的工程进度滞后、成本增加、现金流等风险，要及时进行评估，制定项目动态调整方案，最大限度地减少人力、物力、财力损失。此外，建议地方政府应与建设单位之间建立合理的风险分担机制，因疫情新增费用和价格增长，应允许企业启动费用调整机制，对合同中已有约定的，按照合同约定执行；合同未约定的，政府应出台相关政策，予以调价补偿，避免建设单位承担过多不对称的风险。

3.4 准确理解“适度超前”，精准发力

今年以来，国家层面反复提及要适度超前开展基础设施建设，切实发挥好交通投资引领作用。在扩投资、稳增长的背景下，各交通建设单位不断加快推进公路水运项目建设，想方设法扩大公路水运投资。但建议各地要防止出现新的重复建设问题。适度超前开展基础设施建设的前提是“适度”。“适度”不仅是指建设进度上要把握好节奏，更要科学统筹安排建设项目，把资金用在“刀刃上”。国家层面关于“十四五”期交通行业的发展出台了一系列的规划和配套政策。做好精准发力，各地首先要对规划文件和配套政策进行深入的学习，横向对比各项规划，提炼规划重点建设方向。以地方事权为主的普通省道和农村公路建设为例，国家层面关于普通省道和农村公路相关的规划和政策文件有：《交通强国建设纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》、《农村公路中长期发展纲要》、《公路“十四五”发展规划》、《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》等。本文将文件中与普通省道和农村公路相关的重要规定、目标以及要求进行了梳理，见表1。

表1 普通省道和农村公路相关政策

通过分析可知，今后一段时期，普通省道和农村公路的建设重点是推进乡镇通三级路、较大人口规模自然村（组）通硬化路。十四五期，乡镇通三级及以上公路、较大人口规模自然村（组）通硬化路比例均达到85%以上，建设改造普通省道4.5万km、农村公路60万km。远期来看，我国要实现县级行政中心15min上国道，30min上高速的目标。结合近远期目标，建议各地在加快推进乡镇通三级公路的同时，可通过信息化等技术手段提前摸清各县级行政中心节点与附近高速、国道的连接现状，重点考虑既能连接乡镇节点，又起到支撑县级行政节点实现15min上国道、30min上高速目标的公路改扩建工程。对于可同时完成多项规划任务指标的公路项目，进一步加大政策和资金支持力度，提高建设资金使用效益，精准发力。

4 结语

综上所述，交通建设可投入资金趋紧、社会投资意愿降低、用地用海环保要素保障困难、疫情反复等原因是制约公路水运建设有效投资的关键因素。为持续发挥好公路水运建设投资对全社会经济发展的重要“稳定器”作用，本文建议在统筹做好疫情防控和交通建设的基础上，通过适时出台新型税收方式、优化债券发行模式、盘活交通存量资产、大力发展路衍经济等方式拓展公路水运建设资金渠道；通过改善用地用海环评审批流程、探索建立容缺审批机制等方式，解决用地用海等要素保障困难问题。同时，建议各地交通运输主管部门，要科学统筹安排项目，提炼重点建设方向，精准发力。