基于统管统建模式的政府数字化转型探索

文 ｜ 贵阳市大数据应用服务中心 靖剑波

一、背景

党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化，强调建设数字政府，通过技术变革助推我国行政管理方式和服务方式创新，把数字政府建设作为落实网络强国、数字中国、智慧社会战略的重要举措，积极运用新一代信息技术推进政府数字治理，从而提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

今年，国务院正式印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，其中明确提出，要以数字化改革促进制度创新，保障数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序，实现政府治理方式变革和治理能力提升。并从以数字化改革助力政府职能转变、创新数字政府建设管理机制、完善法律法规制度、健全标准规范、开展试点示范等方面，对构建科学规范的数字政府建设制度规则体系作出了顶层设计。

近年来，我国各省市相继开展“互联网+政务服务”改革与数字政府探索，尝试将新一代信息技术与政府工作深度融合，推进政府数字化转型，但是，在这个过程中，政府部门壁垒、条块管理模式与数字政府系统性、协同性的整体性政府治理理念未能深度融合，正如《政务信息系统整合共享实施方案》(国办发〔2017〕39 号) 指出，当下困境是 “未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的‘各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛’问题”。文章梳理当下地方政府在政务信息化建设过程中存在的问题，通过探索政府部门职能转变和体制机制创新，统筹推进政务信息化建设，驱动政府数字化转型，加快数字政府建设。

二、存在问题

传统的政务信息化系统建设，是由业务部门主导业务需求和系统建设，由审批、财政部门负责批复和资金保障，并以项目形式开展实施。随着新一代信息技术在政务服务、城市治理等领域的不断创新和应用推广，各地加快了政务信息化的建设步伐，进一步提升了部门信息化水平和政务服务能力。同时，也应看到，传统项目建设模式带来的弊端也愈加突显：系统林立、功能单一，数据分散、共享不畅，各自为政、重复投资，在系统管理运维、数据整合共享和业务协同管理等方面，形成数字化壁垒，造成财政资金浪费，且在信息安全建设管理上也参差不齐，形成安全短板，成为集约化建设和治理体系现代化的发展瓶颈。

（一）系统分散重复

传统的政务信息化系统建设，都是业务部门根据工作需要各自建设，自建自管自用。一方面，在部门内部，各业务处室按照分管领域，以结果为导向，自行规划系统建设，造成系统数量繁多，功能模块单一，且基础功能模块大量交叉重复，扩展性不足，不能形成合力。另一方面，在市级层面，各部门信息化建设自成体系，在管理上，条块分割严重，同一领域存在多头管理；在技术上，建设标准复杂多样，系统、网络、接口等技术标准不统一，造成网络及系统不互通，业务协同不闭环，同时，在城市级通用平台和共性服务能力方面，未实现统建共享。

（二）数据共享困难

各部门信息化系统的分散建设，导致系统在数据字典、数据口径、数据格式标准等方面不规范统一，造成数据质量不高、数据内容不全、数据共享交换不畅等饱受诟病的现象，在推进政府数据资源管理、实现数据共享交换等工作中，须反复的开展系统改造和数据治理工作，且事倍功半，不能系统性解决问题，同时也造成了数据资源家底不清的状况。

（三）安全参差不齐

随着信息技术的快速发展，新技术新应用的快速迭代使用，平台架构多样化、网络系统交叉互联等条件下的信息安全风险日益凸显，各部门在信息化系统的建设管理过程中，在安全意识、技术能力和资金保障等方面各有不同，导致各部门业务系统信息安全的规划、建设、管理水平参差不齐，造成安全风险短板。

（四）财政资金浪费

各部门信息化系统的分散建设，导致建设管理分散、系统数量繁多、功能交叉重复，造成财政资金的使用效率不高，不能集中财力办大事。一方面，在项目建设过程中缺乏集约化统筹，财政资金投资大，使用效益不高。另一方面，系统投用后的运行维护经费，作为刚性支出又必须保障，增加了财政资金负担。

三、统筹机制

传统的信息化项目建设是以单一系统建设为标志，以系统功能满足业务需求为目标，这也造成了在项目建设过程中对全局考虑不足的问题。为改变这一状况，通过“体制机制创新+政务流程再造”的系统性、协同性变革，以“统一归口+集约化建设”为目标，以大平台、大系统、大数据为导向，对组织构架、管理流程、功能模块等进行重塑，以项目建设统筹管理为抓手，在政府信息化项目建设管理工作中，对部门职责角色和项目管理模式进行探索创新。

（一）创新信息化项目管理机制

第一，统筹规划。在优化项目申报和审批流程的基础上，各部门所有政务信息化项目，均须进行项目报批，由大数据信息化主管部门对全市政务信息化项目建设进行统一归口管理。其中，对于电子政务外网、政务云平台、政府数据共享交换平台、安全监管平台等政务信息化基础平台，由大数据信息化主管部门负责统筹规划和建设管理。

第二，统筹建设。大数据信息化主管部门以整体规划、共建共享、业务协同、安全可靠为原则，围绕全市政务信息化建设发展方向，结合各部门业务需求和项目申报，统筹谋划政务信息化项目建设工作，制定年度政务信息化项目建设清单及资金估算。其中，对于项目功能模块涉及重复建设、分散建设的，进行合并调整；对于各项目均需要的共性服务能力，进行剥离和统建共享；对于不满足政府数据资源管理发展要求的，进行优化改造。

第三，统筹资金。财政部门会同大数据信息化主管部门，根据年度政务信息化项目建设清单，结合财力情况，将年度信息化资金统一纳入大数据信息化主管部门的年度部门预算，各部门不再单列信息化项目资金预算，由大数据信息化主管部门统一负责项目预算及资金管理。

（二）重构信息化项目管理流程

通过体制机制创新，围绕三个统筹，对项目管理流程再造。

在职责角色方面，财政部门负责项目预算保障及资金绩效考核工作；大数据信息化主管部门负责项目评审、项目统筹采购、预算管理和验收等工作；各部门负责项目申报，并参与项目采购、实施和验收等工作。

在管理模式方面，各部门进行申报项目，大数据信息化主管部门进行项目评审、采购验收和资金管理，财政部门将信息化资金统一纳入大数据信息化主管部门的年度预算。

与传统的项目管理模式相比，大数据信息化主管部门对项目建设与项目资金进行归口管理，为数字政府的整体推进和集约创新奠定了基础，为强化跨部门共建共享、业务协同提供了有力抓手，服务构建“大平台、大系统、大数据”新发展格局。

四、转型成效

通过体制机制创新和项目流程再造，大数据信息化主管部门进一步发挥了统筹作用，基于项目评审，对各部门申报项目进行汇总分析，对各项目功能模块进行去重、整合、剥离和优化，通过项目重组，实现系统、功能、数据的集约化建设，推进了政务信息化的系统性、整体性、协同性和开放性发展。

第一，实现市级集约化发展。通过管理机制创新，进一步摸清了全市政务信息化建设家底，首先，将各部门通用的电子政务外网、政务云平台、政府数据共享交换平台、安全监管平台等作为政务信息化基础设施，进行统一规划和建设管理，推进专网整合、系统上云和数据汇聚等工作，向各部门业务系统提供集中统一的基础设施支撑，强化政务信息化基础平台的服务能力，提高网络、系统和数据的安全保障能力。其次，对各部门业务系统均涉及使用的功能模块，诸如地图服务功能、视频接入功能、可视化展示功能和AI智能组件等，从项目建设内容中剥离，作为基础服务能力进行统一规划和建设管理，为各部门业务系统提供共享服务。

通过对政务信息化基础设施和基础服务能力的统建共享，以资源、功能模块和能力为索引，编制共性服务能力清单，各部门在项目规划设计过程中，进行配置选用，提高系统建设的集约水平，避免重复建设。

第二，推动部门大平台建设。按照统筹建设思路，在项目规划建设过程中，指导部门整合分散独立的业务系统，一是以系统整合为导向，逐步消化功能模块单一、业务管理分散的小系统，推进系统融合，优化系统功能，减少系统数量。二是以数据汇聚为导向，通过系统整合，推进数据集中管理，提升部门内部数据共享管理水平，同时，通过部门内部数据共享，推动部门业务系统的迭代升级。基于业务系统融合与数据集中管理，建设部门大平台，为部门信息化建设提质增效奠定基础。

第三，强化数据资源统筹。通过市级集约化与部门大平台的统筹规划建设，一方面，在部门内部，随着业务系统的逐步融合，减少了数据孤岛，促进了数据汇聚，提升了数据质量，明晰了数据家底。另一方面，在市级层面，通过资金的归口统筹管理，以数据资源共享交换为目标，以各部门业务系统改造为路径，统筹实施专项改造工程，打通系统间数据接口，消除数据壁垒，构建市级数据资源池，基于政府数据共享交换平台，实现政府数据资源汇聚管理和统筹调度。

第四，提高财政资金投资效益。通过管理机制创新，一方面，以统建共享为抓手，集中财力办大事，强化了信息化基础平台的服务能力，减少了重复建设，同时，随着部门大平台的建设发展，避免了零星、弱小系统的无序建设，也降低了对应的运维成本和互联互通成本，进一步提高了财政资金投资效益。另一方面，以资金统筹为抓手，充分发挥财政资金的引导作用和调控作用，为数字政府建设补齐短板，夯实基础。

五、结束语

通过探索政务信息化项目建设新路径，以资金统筹为抓手，以归口管理为路径，充分发挥大数据信息化主管部门的统筹作用，以制度推动实现政务信息化建设的纵横联通和整合共享，强化了业务系统的集约共享和协同联动，促进了数字政府的整体推进和集约创新。未来，可以在省市县一体化方面继续探索实践共建共享，支撑技术融合、业务融合和数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。

数字政府建设是一项系统工程，我们要坚持党总揽全局，以全局性谋划、系统性布局、协同性推进的思路与方法，统筹制度、组织、技术和数据，推进数字政府建设的各项工作。我们将认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，改革创新、奋勇争先，以优化政府职责体系引领政府数字化转型，以数字政府建设支撑加快转变政府职能，推动体制机制改革与数字技术应用深度融合，推进数字政府高质量发展，努力走出一条具有贵阳特色的数字政府建设之路，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。