乡镇政府公共服务能力提升路径与政策建议分析

文/黄晟（湖南农业大学 湖南长沙 410125）

一、乡镇政府公共服务能力调查评估

提升乡镇政府公共服务能力的根本目的在于最大限度解决群众日益增长的美好生活需要和不均衡发展之间的矛盾，推动乡镇政府公共服务能力建设需要探究分析其存在的问题，从而才能找到解决的思路与路径。因此结合工作便利，对乡镇政府公共服务能力进行调查评估，其内容主要包括生活性公共服务、农业生产性公共服务、政府直接公共服务、福利性公共服务四个方面。在对乡镇政府公共服务能力进行评估之前，先建立评估指标体系：一是生活性公共服务：医疗服务质量、饮用水安全程度、公共交通服务、通讯服务、活动中心满意度；二是农业生产性公共服务：农业灾害处理、农业技术推广、农业机械使用、农田水利实施满意度；三是政府直接公共服务：乡镇服务大厅服务满意度、需求反馈、反馈途径便捷度、就业培训服务；四是福利性公共服务：教育支持、社会治安、环境生态保护、卫生环境、基础医疗保障、基础养老。

采用熵值法得出各指标要素的权重，然后对各指标要素进行无量纲化处理，用加权平均法得到各维度的分值，从而获得每个指标要素的评估结果。从最终的调查结果来看，乡镇政府公共服务能力的平均值并不高，各指标要素得分不平均。从每个要素指标的具体得分情况，可获知群众对政府公共服务能力这一维度上的满意度与实际需求，从而帮助政府改进与优化，进而提升其公共服务能力。

二、乡镇政府公共服务能力建设问题

1.公共服务供给总量不足

当前国家针对乡村振兴的宏观政策为乡镇公共服务能力建设提供了契机，从调查中也发现，乡镇政府在义务教育、社会保障、基础公共设施、医疗卫生等方面取得显著成就，也就是说在生活性公共服务与福利性公共服务能力建设方面取得长足进步，但在农业灾害处理、农业技术推广、需求反馈、就业培训、反馈途径便捷度等方面的效果不明显，也就是说在农业生产性公共服务与政府直接公共服务方面的供给不足。此外，从更具体的结果分析来看，教育、医疗和就业依然是乡村社会面临的三大难题，而且在这三方面乡镇政府公共服务供给量明显不足，其中对教育水平、就业服务方面的需求最为明显。总体来看，乡镇政府公共服务供给总量不足，各维度的供给量存在较大的差异。

2.公共服务供给质量不高

调查中发现，群众对基础教育的供给量较为满意，但对教学条件、教学水平、学校覆盖等方面的满意度不高，这种现象同样表现在医疗方面。群众普遍反映，各村基本配备了医疗服务中心或村级医务室，看病十分方便，但对医术水平、医疗设备、医疗报销等维度的满意度不高。整体上看，教育支持、基础医疗保障、基础养老、医疗服务质量、活动中心、就业服务等服务质量方面，“一般”与“不高”的比例较大，这说明乡镇政府公共服务供给质量不高。

3.公共服务供给结构失衡

公共服务所包含的内容较为广泛与复杂，乡镇政府在推进公共服务能力建设的过程中，不仅需要积极响应国家宏观政策指导，而且还需要与当地实际紧密结合。但实际上，乡镇政府公共服务中部分内容不能回应群众需求，进而导致公共服务供需之间的结构性失衡，比如公共服务资源分配的空间失衡、考核体制下的工作重心偏移、公共服务供给主体单一等。从调查结果来看，乡镇政府在生活性公共服务能力得分最高，而政府直接公共服务能力得分最低，公共服务能力在各个维度强弱有别，这说明乡镇公共服务供给结构存在失衡的问题。比如乡镇政府在目前的绩效考核机制下，公共服务供给往往会偏向“上级重视”的方面，周期长、投资大、见效慢的公共服务内容则倾注精力相对较少。

三、公共服务能力建设问题的原因

1.财政配置资金不足

在公共服务能力建设环节，乡镇财政有自己的困难，一方面公共服务基础设施建设、公共服务供给是以村为单位开展，而村庄的聚集度不高，这也导致公共服务供给的空间结构较为分散，给财政支持带来困难；另一方面相对于城市而言，乡镇经济发展水平相对不高，村庄间的经济水平差距较大，公共服务供给增加必定给乡镇财政带来更大的挑战。由于公共服务供给所涉及的内容比较丰富，乡镇财政无法兼顾所有内容，财政收入不充分导致整体上的公共服务配置资金有限。此外，乡镇政府财政资金的转移支付也存在一些不合理的问题，比如规模波动大、重视短期目标而忽视了长期目标、缺乏稳定性与可预见性、总额不能满足群众需求等，这些都会导致公共服务供给总量不足，质量不高等问题。

2.乡镇管理机制不完善

乡镇公共服务能力建设问题的原因是复杂的，并非简单的财政支持不足的原因，管理体制、管理机制等都是重要原因。目前乡镇政府绩效考核比较偏重经济层面，对周期短的项目较为重视，而周期长的社会性项目、公共服务项目等并未表现出“足够的耐心”，这导致乡镇政府的工作重心偏离公共服务，进而对于激励与约束机制、监督考核机制等缺乏科学性，导致功能服务质量大打折扣。一方面，乡镇政府在公共服务能力建设中的容错机制不健全，影响乡镇干部的主动性，激励机制不完善也会影响干部的积极性；另一方面，关于公共服务能力建设的监督考核机制尚不完善，考核的主观性较强，而且考核名目繁多，考核方式的科学性不够，这都会导致难以建立起科学的、以公共服务为导向的问责机制，从而影响公共服务能力提升。

3.乡镇领导层发展意识不强

受到传统工作观念的影响，以及在当前以经济指标为核心的考核机制下，乡镇政府层面的公共服务能力建设的意愿不强烈，对民生、社会等方面的效益缺乏足够的重视，太过偏重经济指标的考核，这就导致干部及工作人员的工作重心都放在了经济发展上，对公共服务还未建立足够的重视度。乡镇政府在公共服务工作中的官本位向民本位思想的转变不彻底，一些干部在公共服务工作中，认为“上级安排什么样的公共服务，就去做什么样的工作”，没有建立其“群众需求主导”的工作观念，也有一些干部存在“不求有功、但求无过”的观念。此外，政府与群众间缺乏互动性，导致无法获取更加全面的群众需求信息，影响公共服务供给质量，进而导致社会参与度的降低。

四、乡镇政府公共服务能力提升建议

1.公共服务能力提升的内外路径

一方面，乡镇政府应确定明确的公共服务能力建设目标，在目标引导下加强自身建设，更加关注公共服务职能，不断优化乡镇政府资源配置，致力于解决公共服务能力不均衡、发展不充分的矛盾。政府应加大宣传力度，鼓励群众成为公共服务的参与主体。要进一步优化乡镇政府公共服务能力结构，优化政府职能，鼓励政府将更多的资源投入到公共服务中去。要加强服务导向，努力建设服务型政府，加强与群众的沟通互动，及时获得群众对公共服务的真实需求信息，从而针对性强化工作策略，解决公共服务能力结构失衡的问题。

另一方面，要推动城乡功能互补，抓住农村社会、乡村经济发展的突出优势，在农民幸福感与获得感较为强烈的领域开展公共服务工作，提升公共服务能力，比如农业技术、农业机械、教育水平等方面。加快城乡融合发展的步伐，促进乡镇公共服务均衡发展。

2.强化财政资金支持，完善管理机制

乡镇政府应结合自身的经济发展与财政收支实际，完善公共服务财政资金支持工作机制，强化公共服务资金配置保障。在公共服务供给和公共服务能力建设中，要坚持事权与财权相匹配，解决事权与财权不匹配的问题。要完善财政转移支付制度，继续加大专项支出建设，注重一般性转移制度的完善，制定完善的监督管理制度，防止资金被挪用、滥用，提高资金配置效益。

要进一步完善乡镇管理体制机制，建立多元供给制度，按照“小政府、大社会”的治理原则，理顺公共服务事业中政府、社会、市场的角色，坚持将公共服务供给做好。要健全监督考核机制，将公共服务质量提升、公共服务水平提升、公共服务能力提升纳入考核体系中，并配备科学的激励机制。

3.增强领导队伍发展意识

一是要建立“服务型”政府建设的主体工作思路，加快“官本位”向“民本位”转变的步伐，强化乡镇干部的民本意识。领导干部及工作人员要建立起了解民意、群众参与、解决群众诉求的观念，以民众需求为导向加强公共服务供给数量与质量建设，并在公共服务项目验收后广泛收集群众体验与意见，并及时整改。二是要增强政府与民众的互动，做好社情民意调查，多种形式了解民众真实需求，制定相应的公共服务工作方案，并及时回应群众公共服务需求。三是构建资源合理分配机制，增强公共服务资源配置的针对性与有效性，构建科学合理的资源分配机制，建立政府信息公开机制，对资源配置过程形成全面监督，从而提升公共服务能力。