全过程人民民主的整全性立法意涵

2022-09-08徐贵香

江汉论坛 2022年10期

徐贵香

引言

全过程人民民主的重大理念经由习近平总书记的提出和深刻阐述，已经引起社会各界的强烈反响和广泛关注，正在有力地推动着我国社会主义民主政治和法治中国建设的发展。目前学术界对全过程人民民主从政治学、法学、社会学等多个学科维度展开探讨和研究，尤其是从宏观层面分析了全过程人民民主的学理内涵、制度价值和法治意义，这为我们进一步理解全过程人民民主的深刻哲理和实践价值提供了重要的知识基础。同时，随着我国法治建设深入发展的需要，如何将全过程人民民主理念与法治的具体环节结合起来进行理论思考和实践探索，已经显得愈发重要。

一、全过程人民民主与立法之间的意义关联

习近平总书记指出：“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主、人民民主与国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。全过程人民民主作为具有中国特色的民主理念、民主模式与民主制度，超越了西方现代民主的理念狭隘性、模式单一性与制度有限性，展现出丰富的理论内涵和强大的实践力量，不仅为我国的国家治理体系与治理能力现代化、法治中国建设提供了源源不断的制度资源和巨大的意义创造空间，而且为人类社会的民主政治发展提供了重要的新型民主方案。在很大程度上，全过程人民民主是贯穿于党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的治国理政架构之中的一条红线，不仅呈现了中国共产党与人民这两大主体之间紧密的血肉联系和共同的价值追求，而且体现了党的领导、人民当家作主与依法治国这三大要素之间的内在逻辑关联和外在制度契合。同时，全过程人民民主也为这一治理架构提供了充足的制度运转动力。其中，就依法治国的前提——立法来说，全过程人民民主与立法的构成要素即立法主体、立法价值、立法内容、立法程序之间存在着内在的意义关联，这为揭示全过程人民民主所蕴含的立法意涵提供了逻辑前提。

其一，全过程人民民主有效促成立法主体的广泛性扩展和人民性强化。人民代表大会制度不仅是人民当家作主的根本制度，而且也是全过程民主立法的基本制度载体。党的十八大以来，人大及其常委会制度建设在加强，相关的重要法律草案制度、专门委员会和工作委员会立法专家顾问制度等在不断建立健全，同时基层立法联系点制度建设也在不断加强。这些举措有力地推动着人民代表大会制度的优化和立法机制的完善，由此激发起人大代表机关的立法工作效能，提升了人大代表的立法工作能力，带动了更多的社会公众参与到立法活动中来，全过程人民民主的主体广泛性得以不断展现，立法主体的广泛性在不断扩展，立法主体的人民性也得到强化。

其二，全过程人民民主深刻塑造着立法价值的人民主体性。立法价值，是指立法之于立法主体的意义。立法价值的人民主体性是指立法之于作为立法主体的人民的目的意义而非手段意义之价值属性。从根本意义上讲，人民是立法的主体，这决定了立法的价值只能归属于人民。立法主体的广泛性和人民性直接决定着立法价值的人民主体性。通过优化一系列的立法制度、体制和机制，不仅法定立法主体的立法能力得到提升，而且更多的社会公众也参与到不同的立法活动当中，由此人民作为立法主体的立法能量得到充分释放，全过程人民民主的制度效能得到发挥。在这一过程中，立法主体的自我认知、自我评价与对立法的客体认知、客体评价交互作用，由此逐渐由对立法活动的个体性意义赋予转向群体性意义赋予。伴随着全过程人民民主促成立法主体的广泛性扩展，对立法活动的群体性意义赋予的广度也在加大，由此生成具有普遍性的立法价值的人民主体性。这种立法价值的人民主体性是良法善治的价值前提和内在灵魂，决定着我国法治其他环节的价值取向。同时，立法价值的人民主体性不仅取决于全过程民主立法的实践活动，而且也受制于作为立法主体的人民之意义赋予能力。这种意义赋予能力的获取与保有往往需要其他主体的引导，而这正是党的领导的重要性之所在。

其三，全过程人民民主推动形成立法内容的多样性与丰富性。全过程人民民主所涉及的事项之全和内容之多，直接推动形成立法内容的丰富多样性。全过程人民民主体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督这“五大民主链条”中，所关涉的公民的知情权、参与权、表达权和监督权等权利正是立法的重要内容。同时，从全过程人民民主所涉及的社会领域看，全过程人民民主不同程度地体现在政治、经济、社会、文化、教育等各个领域之中，由此形成的政治权利、经济权利、社会权利、文化权利、教育权利等多种权利同样构成立法的重要内容。从全过程人民民主所涉及的法律领域看，在围绕公民与国家关系之间形成的公法领域，全过程人民民主推动形成公法权利与义务；在围绕平等主体之间关系形成的私法领域，全过程人民民主推动形成私法权利与义务，这些权利与义务无疑也构成立法的内容。上述这些权利的丰富多样性体现了立法内容的多样性与丰富性。需要说明的是：一方面，全过程人民民主在不同领域中不同主体之间关系的运行推动着立法内容的形成；另一方面，立法内容也在保障和促进着全过程人民民主的依法运行。这也是民主与法治之间辩证关系的具体体现。

其四，全过程人民民主贯穿于立法程序当中，形成了程序性民主与程序性权利义务的良性互动。立法程序是法定的国家机关在立法活动中所遵循的法定步骤和方法。立法程序作为一种决策程序，一刻也离不开民主决策理念的嵌入和法治原则的恪守。全过程人民民主作为民主立法的理念贯彻于立法程序的始终（包括准备阶段和后续阶段），具体而言：全过程人民民主的“全过程”“持续性”特点不仅体现在立法的正式阶段（提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法律），而且体现在立法的准备阶段（确定立法项目、采纳立法建议、起草法案等）和立法的后续阶段（立法的实施、立法的评估与监督等）。立法程序展开的过程，恰是不同的参与主体行使相关的程序性权利和履行相关的程序性义务的过程，同时也是全过程的程序性民主价值不断展现的过程。由此，立法程序的人民主体性价值得到锻造，立法程序的法治原则得到遵循。

综上，全过程人民民主与立法主体、立法价值、立法内容、立法程序之间存在着丰富的意义关联。这些意义关联为进一步揭示全过程人民民主的整全性立法意涵提供了理论基础和逻辑前提。全过程人民民主的整全性立法意涵，是指全过程人民民主所蕴含的贯穿于立法全过程各环节的具有连贯性、系统性、整体性和全面性的价值意义、规律意义、民意意义和秩序意义。而这些意义恰好与我国立法的指导原则之意义指向契合一致，因为立法的指导原则就是立法活动始终须遵循的根本性、全局性的基本准绳与理性共识。这里讲的立法的指导原则包括党领导立法、科学立法、民主立法、依法立法四项内容。

二、党领导立法的价值整全性

党领导立法之所以能成为我国立法的一项指导原则，是因为唯有在中国共产党的领导下，才能保障我国立法的价值整全性，即立法价值的人民主体性之连贯性、全面性、整体性和持久性。同时，坚持党的领导也是全过程人民民主的根本政治保证。因为党的领导同样保证了全过程人民民主的价值整全性，即人民民主的人民主体性之连贯性、全面性、整体性和持久性。由此，党的领导确保了我国立法的价值整全性和全过程人民民主的价值整全性，而且是沟通这两种价值整全性的桥梁，使这两种价值整全性保持一致性和互动性。

中国共产党的领导之所以能够确保立法的价值整全性、进而成为我国立法的一项指导原则，之所以能够保证全过程人民民主的价值整全性、进而构成全过程人民民主的根本政治保证，是与中国共产党的性质和宗旨密不可分的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队和中国特色社会主义事业的领导核心，是中国最广大人民的根本利益的代表。这一党的性质决定了全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨。这一宗旨在中国共产党诞生以来的伟大光辉历程中得到了生动而全面的诠释。由此可以看出，中国共产党的党性与人民性是高度统一的，以人民为价值主体和以公共性为人民利益的根本，决定了党领导立法的指导原则的正当性，也决定了党的领导构成全过程人民民主的根本政治保证的必然性。中国共产党所坚持的人民的价值主体性从根本上确保了立法价值的人民主体性的整全性，也确保了全过程人民民主的价值整全性。

党领导立法的价值整全性具体呈现在党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的治理结构当中。包括立法在内的依法治国与作为全过程人民民主之内核的人民当家作主之间的关系，实际上是法治与民主的关系，这种关系既有内在的一致性又有一定的张力。这种张力在国外体现为法国大革命时期的民主优位模式和美国革命时期的法治优位模式。而党的领导正好消解了民主与法治之间的张力，将两者有机统一了起来。正是在这一过程中，党领导立法的价值整全性得以呈现出来。一方面，党通过对立法工作的政治领导和对立法工作中重大问题决策程序的完善，把握立法工作的政治方向和重大问题决策的稳妥性，确保立法价值的人民主体性贯穿于整个立法体系和全部立法环节当中；另一方面，党通过在法治的框架内全力支持人民当家作主，实现全过程人民民主的人民价值主体性。同时，党坚持在立法工作中的民主决策集体领导和将党的主张转化为国家意志的法定程序遵循，统筹协调立法中各方主体的价值取向和利益需求，实现立法价值的全面性和整体性；党坚持人民至上，完善人民代表制度，鼓励民主协商、民主监督，统筹协调全过程人民民主中的各个主体的民主诉求和利益关系，实现全过程人民民主的公共性，由此确保全过程人民民主的人民价值主体性。

党领导立法的价值整全性建设在不断走向深入。这具体体现为将社会主义核心价值观融入法治建设的各个环节之中，尤其是推动社会主义核心价值观融入立法的各个具体层面：“法律法规的立改废释全过程。”社会主义核心价值观是中国共产党在领导广大人民群众建设社会主义事业的过程中，在总结社会主义建设经验和吸收古今中外优秀价值观念、思想的基础上，逐渐凝练出来的当代中国社会的共同价值理念，体现了中国共产党的全心全意为人民服务的根本宗旨，反映了全体中国人民的核心价值追求。实际上，社会主义核心价值观是党的意志、国家意志和人民意志的统一价值表达，体现了国家的价值目标、社会的价值取向和公民的价值准则之有机统一。因此，将社会主义核心价值观融入立法的全过程，不仅是全过程人民民主的题中应有之义，而且也是党领导立法的价值整全性建设之必然要求。针对我国法律体系中部分法律法规的价值导向不够明确和统一等问题，中共中央、国务院专门下发指导意见，就社会主义核心价值观如何融入立法的问题，提出富有指导性的意见和可操作性的要求，有力推动了社会主义核心价值观在我国立法体制和立法全过程的融入与体现，明确将社会主义核心价值观写入《中华人民共和国民法典》就是这方面的重要成效之一。由此，党领导立法的价值整全性得到有效实现。

三、科学立法的规律整全性

科学立法作为立法的指导原则之一，其承载着确保立法的科学性与实用性的基本功能。鉴于立法具有涉及“事实和规范、科学和政治、教义学和实证科学、政策科学和法学”等多层面多学科的特点，科学立法所遵循的客观规律具有不同的层次和类型。这些不同层次和类型的客观规律包括立法所需遵循的社会发展规律、立法权运行规律、价值平衡规律以及立法技术规律等，既有立法的外部规律又有立法的内部规律，既有立法的价值性规律又有立法的工具性规律，以促成法律的系统性、协调性和实用性，由此构成科学立法的规律整全性。上述全过程人民民主与立法的意义关联表明全过程人民民主有助于科学立法，一定程度上体现了科学立法的规律整全性。

首先，立法要遵循一般的社会发展规律，即立法的外部规律，以确保立法与一国的生产力发展水平、社会性质及政体相适应。这种立法的外部规律决定着一国立法的社会阶段性、社会属性和政治性质。这在根本上决定着我国全过程人民民主的立法意蕴。一方面，根据马克思主义理论，法律作为上层建筑的组成部分，是由社会的经济基础所决定的。因此，立法要根据一个国家所处社会阶段的生产力发展水平和生产关系状况，从经济发展的实际情况出发，确立符合国情的法律制度框架和具体的法律部门。目前我国处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了我国的立法既不能超越这个社会阶段的实际情况，也不能滞后于这个基本国情。比如，立法中的权利和义务设定就要受制于社会主义初级阶段的经济结构及其所决定的社会文化发展水平，恰如马克思所言：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”这从根本上决定着全过程人民民主中立法内容的整体状况。另一方面，法律也要与所处社会阶段的社会性质、政权组织形式相适应。不同的社会性质决定了不同的立法性质。我国社会的社会主义性质决定了我国立法的社会主义性质，而决不能是资本主义性质的立法。由此，我国的立法是在中国共产党领导下的以人民为中心的立法。一国的政权组织形式直接影响着该国的立法体制。人民代表大会制度是我国的政权组织形式，这决定了我国的立法权从根本上属于人民，具体归属于人民代表大会及其常委会，即分别由全国人大及其常委会和地方（省、直辖市、较大的市及设区的市）人大及其常委会来行使立法权，由此决定着我国全过程人民民主中立法主体和立法价值的基本格局。随着社会经济发展水平的变化和立法体制的调整，立法也会相应地予以调整，以适应社会发展的需要。当前随着我国社会主要矛盾的变化，我国的立法体制正在进行优化，以提高立法的质量，满足人民群众的立法需求。

其次，立法要遵循立法权运行的基本规律，以确保立法的价值主体——人民的“始终在场”。这属于立法的内部规律之一，是立法的价值性规律，也是全过程人民民主创造性地恪守的立法规律。一方面，近代以来人民主权理论已广受认同，无论不同国家采取的政体有何不同，作为主权之重要内容的立法权属于人民已是共识。这是立法权运行规律的根本意旨。对此，我国全过程人民民主的立法主体逻辑就是在这一起点上展开的。另一方面，在立法权的具体行使主体上，人类社会迄今为止普遍采用由代议制主体行使的方式，但由此带来的难题是立法权的最终拥有者——人民与立法权的实际行使者——代议制主体之间的脱节危险始终存在，这也就是马克思批判资本主义社会民主政治之虚伪性的重要原因。代议制民主的选举制仅能解决立法权由代议制主体行使的合法性问题，但不能确保立法权的行使总是契合而不偏离人民的意志，亦即不能确保立法权行使中人民的“始终在场”，这也就是立法权行使的规范问题始终需要面对。为解决这一难题，西方国家进行了一定的探索，但仍未摆脱“政治权力与民众利益适应性的内在矛盾”的困扰，人民的立法权异化现象时有出现。中国共产党领导下的全过程人民民主的立法权行使逻辑为破解上述难题提供了中国方案。全过程人民民主的立法权行使逻辑表现为：在中国共产党的领导下，通过直接选举与间接选举相结合的民主选举制度的运行，很好地解决了立法权的实际行使者（人民代表大会及其常委会）的合法性问题，形成了人民立法权行使的基础制度——人民代表大会制度；同时，在选举民主之外有以协商民主为基本实践方式的多种制度，包括中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，为人民广泛而真实地参与政治生活和彰显人民的主体性地位提供了充足而有效的制度供给，确保了立法权行使中人民的“始终在场”。由此，在中国共产党的思想引领和组织协调下，经由选举民主与协商民主的有机统合，广大人民群众依法在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等全过程人民民主的各个环节中，充分行使知情权、参与权、表达权和监督权。可以说，党领导下的全过程人民民主创造性地遵循了立法权运行的规律，彰显了人民在立法权行使全过程、各环节中的主体性地位。

再次，立法要遵循价值平衡规律和立法技术规律，以确保法律的整体协调性、逻辑周延性与实践操作性。这也属于立法的内部规律，其中，立法的价值平衡规律属于立法的价值性规律，立法技术规律属于立法的工具性规律。这些规律构成全过程人民民主的立法意蕴之法律表达的基本要求。立法本身就是一个针对立法事项广泛吸纳价值认知、充分凝聚价值共识、有效达成价值平衡的过程，也是一个在立法的不同主体之间就立法内容中不同具体价值（如秩序、安全、自由、平等、效率、人权、正义等）的位阶与排序问题展开对话、商讨的过程，在这一过程中逐渐形成关于立法诸多事项的共识性、普遍性的价值判断与价值选择。而贯穿其中的立法价值平衡规律就是立法价值平衡的三个原则：人民主体性价值原则、兼顾协调原则和法的安定性原则。人民主体性价值原则是指在立法的价值选择和整合过程中，始终都要以有利于最广大人民群众的共同价值追求为根本标准的原则，这是由全过程人民民主的人民主体性所决定的。这是立法的价值平衡之首要原则，其他原则须以此原则为旨归。兼顾协调原则是指在处理立法的不同价值目标的关系时，应当采取兼顾的立场和协调的方法，尽力协调诸价值之间的冲突、适当取舍并寻求其最大程度的价值兼容性的原则。基于我国经济发展和社会文化的区域差异性、行业领域的不同特点、人民内部不同阶层的利益诉求多元化等情况，立法的兼顾协调原则具有比较广泛的适用空间，同时也产生了较为复杂的兼顾难题和协调困境。对此，党在宪制框架内的统一组织协调功能在解决这些问题中至关重要，对法定立法主体在不同立法价值之间的兼顾协调工作有着很大的促进作用，促成科学合理地规定权利与义务、权力与责任。法的安定性原则是指在立法的价值平衡过程中须保持现有法律制度框架的稳定性、确定性而不宜轻易突破该法制框架的原则。该原则对于保持立法价值秩序和法律整体秩序的稳定、维护法律的权威具有极为重要的作用。当前社会利益分化和价值多元的趋势明显，立法者既要保持现有法律的稳定性又要与时俱进地变革法律以适应社会的变化。这不仅需要立法者富有创造性地遵循立法的价值平衡规律，而且也要遵循立法技术规律。立法技术规律是指立法者在立法活动中所遵循的一般性的科学方法和共识性的操作规范。其具体包括立法之整体框架结构的技术规范（旨在实现法律体系的结构科学合理）、立法之具体规范结构的技术规范（旨在实现法律规范的逻辑周严和意义完整）以及立法之语言表述的专业规范（旨在实现法律条文的表达准确和清晰）。立法者对立法技术规律的遵循不仅能准确反映社会的变化和真切表达人民的价值诉求，而且也能切实增强法律的自洽性和实用性。时下我国立法工作中存在的结构不协调、法律条文表述不明确及缺乏操作性等问题，均与立法机关未能较好遵循立法的技术规律有关。对此，法定立法主体需要进一步提升立法技术水平，自觉遵循立法的技术规律，促进科学立法的规律整全性，以提高我国全过程人民民主立法的质量。

四、民主立法的民意整全性

民主立法不仅是人民主权论的必然要求，而且也是全过程人民民主的应有之义，由此成为立法的指导原则之一。所谓民意，是指“民众的愿望”“民众的需求”“民众的评判”“民众的心声”。申言之，民意体现的是人民的普遍意志和共同愿望，反映的是人民的普遍利益诉求和共同价值追求。由此，作为人民当家作主的立法表达，民主立法就是民意的制度呈现和规范表达。在民主立法过程中，全过程人民民主不仅提供了直接民主与间接民主相融合的民意表达和吸纳方式，而且促成立法信息公开化和民众享有知情权，进而使立法与民意之间形成良性互动。据此，在全过程民主立法的过程中呈现出不同类型的民意：直接民主中生成的直接民意，间接民主中生成的间接民意；在中央立法层面形成的全国民意，在地方立法层面形成的地方民意，在基层民主活动中形成的基层民意。其中，地方民意和基层民意更多地属于直接民意，而全国民意更多地属于间接民意，随着基层立法联系点的设置也在增加直接民意。同时，根据民主立法的程序环节和不同阶段，每一环节和每一阶段也会形成不同的民意样态。这些彼此相关又有所不同的民意构成了民主立法的民意整全性。

如何在立法的过程中广泛、全面、真实地吸纳民意，以达致立法的民意整全性表达，实现法律的人民性品格，这始终都是现代民主政治和法治建设的一个基本问题。西方的代议制民主立法模式只是在选举民主层面上主要以吸纳间接民意的方式来立法，导致其立法中仅是部分、片面地吸纳民意，未能达致立法的民意整全性表达，使其法律的人民性品格大打折扣，而仅具有形式意义。与此相比，我国在民主法治建设中积极贯彻全过程人民民主的重大理念，使得立法中能比较广泛、全面、真实地吸纳民意，实现了立法的民意整全性表达，确保了法律的人民性品格。这具体表现在三方面：其一，社会大众通过民主选举选出人大代表来参加立法活动，人大代表在立法议题形成、法律草案形成与完善、法律案审议等活动中充分发挥履职作用，由此发挥人大在立法中的主导作用。在这一过程中，直接民意与间接民意得以表达并被吸纳到立法当中，法律的人民性品格得到初步铸造。其二，在立法议题形成和法律草案形成及完善过程中，社会大众以多种方式参与立法活动，直接表达利益诉求，使立法议题和法律草案吸纳更多的直接民意。这为法律的人民性品格提升奠定了坚实的民意基础。具体而言：社会公众可直接参加立法规划项目的意见征集活动，也可在基层立法联系点参加征集立法规划项目活动，表达意愿和发表意见；同时在法律草案形成和完善中，社会大众可参与立法调研、立法座谈会、立法论证会和立法听证会等活动，发表意见和建议。其中，尤其值得一提的是，作为中国特色社会主义基层民主机制创新，基层立法联系点直通基层社会大众，实现了基层民意直接输入地方立法和中央立法，形成全国民意、地方民意与基层民意的交互整合。其三，在全过程人民民主的各环节中，社会大众享有宪法和法律所赋予的知情权、表达权、参与权和监督权。通过行使这些权利，社会公众能够更有效地参与到立法活动当中，这为不同样态的直接民意输入立法的不同环节提供了有效的制度保障，由此助推生成法律的人民性品格。

与此同时，我国民主立法的民意整全性建设中还存在一些问题需要加以解决。这些问题主要是：人大代表的履职能力有待强化，人大在立法中的主导作用需要加强，间接民意被吸纳到立法中的分量不够；社会大众以多种方式参与立法活动的规范化程度不高，民意表达和吸纳的反馈机制不健全，基层立法联系点的功能发挥欠佳，影响着直接民意纳入立法的质量；社会大众的权利意识有待提升，在立法活动中的民意表达能力和积极性不高。针对这些问题，可从以下三个方面来解决：其一，强化人大代表的履职能力，加强人大在立法中的主导作用，使更多的间接民意得以表达和被吸纳到立法当中。作为民意代表，人大代表是支撑人民代表大会制度运转的能动主体，在立法议题设定、法律草案形成及完善、法律议案审议等立法环节中扮演着重要的表达和反映民意的角色。其在立法过程中的“认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力”等履职能力的高低，直接影响着人大在立法中的主导作用的发挥和民意的反映程度。对于目前人大代表履职能力不高的情况，必须加强履职能力培训，提高履职能力；同时改革和优化人民代表大会制度及其工作机制，提升人大的立法能力，吸纳更多的间接民意到立法中。其二，提高社会大众以多种方式参与立法活动的规范化程度，健全民意表达和吸纳的反馈机制，充分发挥基层立法联系点的功能，提升直接民意纳入立法的质量。在规范社会大众参与立法的活动时，积极向立法参与人反馈其所提意见被采纳情况，并对意见未被采纳予以说明理由，以形成完整的民意反馈机制。同时，明确基层立法联系点功能拓展的范围和作为民意平台的定位，规范民意采纳情况的反馈方式，由此促进基层立法联系点的功能发挥。其三，加强社会公众的权利意识，提高社会大众在立法活动中的民意表达能力和积极性。对社会公众加强公民教育，培养其主体性价值观和公共理性精神，以加强社会公众的权利意识；切实尊重民意、鼓励社会大众参与立法活动，以提高其参与立法活动的积极性和民意表达能力。

五、依法立法的秩序整全性

依法立法的基本意涵是指立法作为立法权运行的活动要受法律规制，立法必须依据宪法法律来进行，从而维护国家法制秩序的统一。“立法活动从本质上说是社会秩序的一种需要和表达”。由此可见，依法立法本身蕴含着追求秩序的价值逻辑。秩序是指在自然界和人的世界中所存在着的一定程度上的一致性、连续性和确定性。这是一种外在形式意义上的工具性秩序。而在某种事物所追求的不同目的价值类型所形成的价值结构意义上讲的秩序，则是目的价值性秩序。人们对秩序的需求源于其内部结构以及一定的心理根源，比如，人倾向于对无序作出逆反反应；人拥有重复既有经验或行为模式的趋向；人的某种对秩序的审美需求以及人的思维结构使然等。依法立法作为我国立法的一项指导原则，不仅意在使立法有宪法法律依据而实现内在的统一法制秩序，而且旨在使立法全过程各环节符合社会的核心价值秩序和社会的整体规范秩序，从而实现法律体系之外在形式工具性秩序与内在目的价值性秩序的协调统一。一如前述，在党的领导下人民当家作主与依法治国相辅相成，而全过程人民民主的本质是人民当家作主，依法立法是依法治国的内在要求，这决定了全过程人民民主与依法立法的内在一致性。一方面，依法立法是全过程人民民主的内在要求；另一方面，正是在全过程人民民主诸环节展开的过程中，依法立法的上述秩序追求才能得到实现。据此，依法立法不仅意指法律体系自身秩序与国家法治秩序的统一，而且指向法律工具性秩序与法律目的价值性秩序的统一，进而实现法律之内部秩序与外部秩序的协调统一，由此构成依法立法的秩序整全性。

在全面推进依法治国和贯彻全过程人民民主理念的过程中，依法立法的秩序整全性得到了一定程度的呈现。一方面，我国立法者严格根据宪法进行立法活动，形成法律体系的外部统一秩序，促成国家法治秩序。宪法是整个国家法治框架的基石，也是一国法律体系中诸多规范性法律文件的基本依据和效力来源，这决定了依法立法根本上就是依宪立法。在全面依法治国的过程中，我国立法者遵循宪法的基本原则，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，将宪法的基本原则具体化为不同法律部门的基本原则，用以指导我国不同法律部门的立法活动，形成了中国特色社会主义法律体系，确立了我国法律体系的外部基本秩序格局，有力推动了我国整体法治秩序的形成。同时，我国法律体系的统一秩序形成过程始终伴随着我国宪法的修改完善过程。截至目前，我国宪法所进行的五次修改反映和回应了我国社会的整体发展变化，我国宪法秩序的这种调整带动着法律体系的外部秩序变化，推动着整体法治秩序的调整与优化。另一方面，在我国法律体系外部秩序形成的同时，我国法律体系的内部秩序和各个法律部门的内部秩序也逐步形成。依据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等宪法性法律，我国立法者不断调整立法体制机制，厘清不同法律部门间的逻辑关系，回应我国社会不同领域的立法需求，改进和协调不同领域、不同层次和不同效力的立法活动，逐步形成了我国法律体系内部不同法律部门之间关系的协调统一，由此确立起我国法律体系的内部统一秩序。同时，立法者遵循立法程序和立法技术规律，不断调整和完善我国各个法律部门自身的立法框架、立法价值和立法内容，使各法律部门自身形成协调统一的内部秩序。与此同时，我国法律体系的外部秩序和内部秩序形成的过程也是我国法律体系的目的价值性秩序确立的过程。如果说上述法律体系的外部秩序和内部秩序属于形式意义上的工具性秩序，那么体现法律体系所欲追求的安全、自由、平等、人权、效率、正义等价值目标形成的秩序就属于目的价值性秩序。随着我国改革开放的深入进行，我国法律体系的目的价值性秩序也在不断调整，逐步由改革开放之前的受阶级斗争范式支配的目的价值性秩序转向改革开放以来的权利本位范式主导的目的价值性秩序。这种权利本位范式主导的目的价值性秩序实际上是“迈向自由、多元且充满活力的秩序”，并由体现一致性、连续性和确定性的工具性秩序作支撑。

随着新时代我国社会主义民主政治的发展和法治建设的不断深化，依法立法的秩序整全性程度也需要进一步提升。一方面，我国立法者需要将全过程人民民主的理念贯彻于立法的每一个环节之中，把广泛而真实的民意吸纳到立法活动中，进一步夯实立法的民意基础，铸造法律的人民性品格，为优化我国法律体系的目的价值性秩序提供动力资源与制度保障。为此，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各链条中，公民的选举权与被选举权、知情权、表达权、参与权和监督权需要得到充分保障和切实行使，由此优化我国法律体系权利本位范式主导的目的价值性秩序。另一方面，我国立法者需要依据宪法，遵循立法的价值平衡规律和立法技术规律，提升立法能力，改进立法质量，进一步理顺各法律部门之间及各法律部门自身内部的关系，以形成与权利本位范式主导的目的价值性秩序更加契合的法律体系之形式工具性秩序。其中，健全合宪性审查制度，推动合宪性审查制度的有效运转，是至关重要的举措。因为合宪性审查制度能直接带动我国的宪法实施和宪法监督，及时处理违宪的规范性法律文件，确保各个法律部门的内容都与宪法保持一致，从而进一步树立宪法权威、维护宪法秩序，由此形成更好的法律体系之外部秩序与内部秩序。

结语

综上所述，我国全过程人民民主与立法之间存在着内在的意义关联，具体呈现为全过程人民民主有效促成立法主体的广泛性扩展、深刻塑造着立法价值的人民主体性、推动形成立法内容的丰富多样性、促成程序性民主与程序性权利义务的良性互动。这为分析全过程人民民主蕴含着整全性的立法意涵提供了逻辑前提。鉴于立法的指导原则与全过程人民民主所蕴含的整全性立法意涵的意义契合性，依据立法的指导原则来揭示全过程人民民主的整全性立法意涵便是顺理成章的事情。由此，全过程人民民主的整全性立法意涵具体展现为：党领导立法的价值整全性，即党的领导保障了立法价值的人民主体性之连贯性、全面性、整体性和持久性；科学立法的规律整全性，表现为立法所需遵循的社会发展规律、立法权运行规律、价值平衡规律以及立法技术规律构成完整的立法规律结构，促成法律的系统性、协调性和实用性；民主立法的民意整全性，即全过程人民民主为立法提供了直接民意与间接民意，全国民意、地方民意与基层民意，这些民意交叉互动为立法提供了宽厚的民意基础；依法立法的秩序整全性，即全过程人民民主为依法立法展现了多重秩序的协调统一，表现为法律内部秩序与外部秩序的统一，法律工具性秩序与法律目的价值秩序的统一。这些立法意涵相互影响、相互作用，共同构成全过程人民民主所包含的整全性立法意涵。这种整全性立法意涵目前尚处于初步显现状态，其有待不断拓展的意义空间令人期待。随着全过程人民民主理念在我国法治建设过程中的深入贯彻，上述整全性立法意涵会展现出更为丰富多彩的意义世界。

①习近平总书记于2019年11月在上海考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。在2021年的庆祝中国共产党成立100周年大会和中央人大工作会议上，习近平总书记进一步对全过程人民民主予以阐述。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》又对全过程人民民主进行了明确论述。参见习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第303—304页、第336—337页；《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第39—41页。

②参见莫纪宏：《在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”》，《中国法学》2021年第6期；胡玉鸿：《全过程人民民主的法治向度阐析》，《法学研究》2022年第3期。

③习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第330页。

④参见刘建军、张远：《论全过程人民民主》，《社会政策研究》2021年第4期。

⑤参见封丽霞：《民主立法：全过程民主的展现》，《中国党政干部论坛》2021年第7期。

⑥参见桑玉成：《拓展全过程民主的发展空间》，《探索与争鸣》2020年第12期。

⑦参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第220页。

⑧⑨参见《法理学》编写组编：《法理学》，人民出版社2020年版，第301、303页。

⑩参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主》，人民出版社2021年版，第8页。

⑪参见张贤明、张喜红：《试论法治与民主的基本关系》，《吉林大学社会科学学报》2002年第5期。

⑫参见桑玉成等：《全过程人民民主理论探析》，上海人民出版社2021年版，第199页。

⑬参见唐亚林：《党的领导是全过程人民民主的根本政治保证》，《中国党政干部论坛》2021年第7期。

⑭《中共中央印发〈社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划〉》，《人民日报》2018年5月8日。