中介机构在国有产权交易中的犯罪风险与防范

◎王天（北京产权交易所，北京 100033）

国有企业是对国有资产进行经营以使国有资产保值增值的经济组织形式，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。[1]国有企业出现问题，既会影响国家经济发展，同时也会给政治带来不利影响。随着国企改革的不断深入，作为改革重要组成部分的产权转让也逐渐暴露出自身问题，产权交易涉及转、受让双方和中介机构，相互间蕴含大量利益，潜在一系列犯罪风险，容易成为权力寻租、滋生商业贿赂、恶意操纵产权市场、虚假评估资产、利益输送等犯罪行为的“温床”，这些都会导致国有资产大量流失，社会主义市场经济秩序被严重破坏，对产权交易中中介机构行为进行规制是时代诉求。特别应提及的是，在国家要求进一步盘活存量资产扩大有效投资的大背景下，产权交易市场迎来新的任务，各中介机构明确各自责任，防范犯罪风险具有重要意义。

一、中介机构在国有产权交易中的地位和作用

（一）产权交易中介机构的概念

产权交易中存在的法律关系主体分为两种，即直接主体与间接主体，直接主体是指产权交易中的转、受让双方，而间接主体主要指的是中介机构，而公证性和代理性中介机构提供的服务最多，联系最为密切，也最易产生风险，主要包括在交易前期为交易活动提供审计报告、资产评估报告和法律意见书等的会计师事务所、资产评估机构和律师事务所等，在交易活动中提供交易平台、公证、代理服务的产权交易所、经纪公司等。

（二）产权交易中介机构的作用

1.组织产权转让公开挂牌服务

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（以下称“32号令”）第二条规定：“……在依法设立的产权交易机构中公开进行……”[2]产权市场是为国有产权及其他各类产权安全有序流转提供专业化服务的具有中国特色的有形并购市场，而产权交易机构是政府指导下依法成立的进行产权交易的市场化机构。[3]产权交易机构在交易中扮演着重要角色，主要作用在于：①为产权交易提供场所和设施；②组织产权交易活动，如信息披露、受让登记、签约、结算等；③审查产权交易转让方和受让方的主体资格及转让行为的真实性与合法性；④为产权交易双方提供信息等中介服务以及项目推介、代征印花税等增值服务；⑤根据国家的有关规定对产权交易活动进行监管，并定期向国有资产监督管理部门报告交易情况。产权交易所的设立，规范了国有产权转让交易的流程，维护了交易的公平、公正、公开的原则，对产权交易全环节的完善和实施起到了积极作用。

2.为转让标的企业提供评估服务

根据32号令第三十三条规定：“……（四）转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件……”[4]产权转让活动中，转让方委托具有评估资质的机构，遵照独立、客观公正、科学性等评估原则，严格依照法定程序，科学合理对产权价值进行评估。评估过程可以如实反映出国有资产价值的变化，在制定出评估报告后，可以成为产权转让重要的参考依据。因此，产权转让活动的顺利展开，评估服务是其中不可或缺的服务，在国有企业保值增值、维护产权转让双方的合法权益中都发挥着重要的作用。

3.为产权转让清产核资出具审计报告

产权转让方案获批后，进行清产核资活动，会计师事务所受转让方委托，根据转让方提供各类资产报表和资产移交清册，依照相关法定程序开展审计业务，包括对转让方的财务清查、清理，资金核实、损溢认定、价值重估等。通过专项审计工作客观真实合理地反映转让方企业的资产、负债、权益等情况。会计师事务所依法独立、公正地执行审计业务出具的真实、公允的审计报告，既是评估机构做好资产评估业务的重要前提，又是转让方确定企业国有产权转让价格的重要参考，更是受让方了解转让标的企业财务状况慎重做出价格决策的重要依据。[5]

4.为产权转让行为出具法律意见书

根据32号令第三十三条规定：“……（七）产权转让行为的法律意见书……”[6]在产权转让活动中，法律意见书是审核环节重要依据。法律意见书的制定严格遵守相关法律程序，明确各方法律责任，预测在产权转让中潜在的法律风险，从交易标的真实性、可行性等方面出具法律意见，从而为国有产权交易提供法律支撑，确保产权转让的法律效力，有效预防和规避法律风险，促成产权交易的成交。

二、中介机构在国有产权交易中潜在的犯罪风险与成因

资产管理的主要意图在于资产的保值增值，其根本目的在于资产所有者希望利用资产获得利润。[7]在产权转让中，利益与风险并存，由于中介机构法律意识淡薄，产权管理机制不完善等因素，使其看到了产权交易“有利可图”，因而出现存在产权价值不明确，管理者恶意渎职，利用自身权力优势，造成企业正常亏损，只顾个人利益，导致国有资产流失。[8]研究分析目前中介机构的犯罪风险以及成因，可以有效预防犯罪发生，弥补法律的灰色地带，保证产权交易进行和国有产权流转效率。

（一）中介机构潜在的犯罪风险

1.参与商业贿赂行为

在国企产权转让中，中介机构基于承揽业务、谋取利益等目的，有可能成为商业贿赂的主体，此主体具有“双向性”，既可以成为收受财物或其他利益的商业受贿主体，也可以成为给予财物和其他利益的商业行贿主体。大量商业贿赂正是通过所谓的“过节礼金”、感谢费等名义实现的。[9]发生在产权交易中的商业贿赂，行贿方通过贿赂权力主体以较低的成本获得高收益和高回报。这类触目惊心的商业贿赂行为已屡见不鲜，严重危害我国社会主义市场经济秩序，使大量国有资产被侵吞和流失，让人痛心疾首。

2.恶意串通操纵交易市场

恶意串通操纵市场会严重破坏市场交易秩序，严重侵害受让方合法权益，造成国有资产大量流失，是影响产权交易市场健康发展的“沉疴顽疾”。在产权交易活动中，中介机构的工作人员勾结转、受让双方的负责人，恶意串通，操纵产权交易的网络竞拍、招投标、拍卖等活动。中介机构帮助转让方侵吞国有或公有资产，并从中收取贿赂。例如重庆涪陵丝绸集团公司工作人员与中介机构相勾结，通过限制他人竞标，暗箱操作竞标，将国有资产占为己有，侵占私分国有资产达430余万元，给国家造成上亿元的损失。[10]

3.虚假评估国有资产

在产权交易活动中，资产评估具有重要的地位，虚假评估资产，或资产评估报告不真实，将会直接导致国有资产的流失。然而在交易活动中，中介机构为了获取非法利益，按照委托人的要求，在审计、评估中，恶意评估国有资产出具虚假评估报告。近年来，全国各地被发现、查处的国企改制过程中大量国有资产流失或侵吞案件的背后，几乎都有中介组织的黑手。[11]例如，湖北中联资产评估有限公司工作人员在国有资产评估工作中，故意提供虚假证明文件，将国有项目漏评、低评，造成国有资产流失，耗费国家评估费用。[12]

4.参与利益输送活动

利益输送的概念是国家工作人员（受托方）为谋求不正当利益，收益请托方将相关财物给予受托方的特定关系人或借用市场运作方式将相关财物至于受托方的实际控制之中。[13]在产权交易活动中，中介机构承担的是“军师”的角色，为国家工作人员出谋划策，帮助其进行利益输送。具体的方式有：中介机构与利益相关人成立公司联合经营，在产权转让中实行简单的“一卖了之”的民营化举措，演变成暗地实行“国有资产私有化”浪潮和“公共资源贱卖化”的形态；[14]通过中介机构的运作将国有资产投资于相勾结的海外公司，在经营“亏损”后再进行清盘；利益相关人成立中介公司开展咨询服务活动，转让方与受让方向其支付高额咨询费和服务费，从而侵吞国有资产。由于利益输送的隐蔽性、多样性、长期性和漂白性的特点，在编造和制作“合法”文书（如资产评估报告、审计报告、法律意见书等），参与交易活动，通过合法账户转账以漂白非法资产等方面，都需要中介机构和其工作人员的“帮助”，使得产权转让项目运作腐败化。

（二）中介机构犯罪风险的成因

1.中介机构降低犯罪成本

中介机构的身份具有双重性[15]，既可以为了自身利益，向国家工作人员行贿，以此获得产权转让的中介服务，同时也可以接受转让方或受让方的委托，按其要求进行相应的中介服务。正因为中介机构本身的身份合法公开，介于转让方与受让方之间，对于两方企业、人员的信息中介机构都有较多的了解和掌握，在信息上具有垄断性的地位，交易双方可以利用中介机构的优势，搭建沟通的桥梁，以中介机构为重要依托，从而既能够降低犯罪成本，又可以“精准”地进行犯罪活动。

此外，由于少数国有企业领导人政治素养不高，往往把国企改制作为“最后的晚餐”，在改制时期制度松弛，利用手中权力大肆侵吞国有资产。[16]而借助产权交易进行犯罪活动时，犯罪主体最在意腐败交易隐蔽性。中介机构通过资产评估、出具法律意见书、参与产权交易等事项，依托其合法公开身份，以中介活动繁杂的程序和环节、专业的文件文书等形式为掩护[17]，与产权双方相互勾结，形成利益共同体，以合法形式掩盖非法目的，给权钱交易腐败活动披上“合法”外衣，使其活动更具有欺骗性和隐蔽性，能大大降低犯罪成本。

2.中介机构管理不规范

在国有产权交易市场中，充斥着各式各样的中介机构，其中多数中介组织规模小、人员少、专业水平低、法律意识淡薄，追求眼前利益，没有长远规划，缺乏自我发展的动力。[18]中介机构经营管理人员容易形成拍脑袋决策的不规范操作，进而导致国有产权交易私下进行，暗箱操作，严重危害了国有企业改革与发展的正常进程。[19]

对于中介机构的监管需要进一步的完善。虽然目前产权交易规则对中介机构的定位、管理要求、运行规范有了一定程度的明确，行业协会与主管部门对其也有相关的管理，但是在实践中仍存在管理缺失的现象。例如在产权交易中扮演重要角色的会计师事务所，其是由会计师协会进行规范与管理，但管理相对松散，缺少具体的管理措施，再加上会计师事务所本身的独立性，监督执行上难度较大。一旦其利用自身优势，出具虚假审计报告、评估报告，只有在交易后问题才会逐渐暴露，而在过程中难以显现，追究其法律责任也属于事后追究，对国有资产的流失难以起到挽回的作用。

三、中介机构在国有产权交易中犯罪风险的防范措施

（一）完善产权交易市场监管体系

2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称“统一大市场意见”）发布，产权行业也应根据此意见的内容，建议完善统一的国有产权交易监管体系。

首先，国资监管机构针对产权行业制定出台一系列政策文件，政策文件内容与上位法是否矛盾，弹性是否适中，实践中是否能准确把握，这些都需要进一步审查与修改。因此，应当把产权交易纳入到统一、规范的法制化轨道，完善相关立法清理废止法规文件与政策性意见，建立健全统一的法律法规体系，使之有法可依、有章可循。

其次，根据统一大市场意见，全力建设统一的“政府监督、市场化运作、企业化经营”的产权市场建设，积极推进国有资产交易平台“统一信息披露”“统一交易规则”“统一交易系统”“统一过程监测”的“四统一”工作，切实防止中介机构参与的暗箱操作和幕后交易，坚决杜绝国有资产流失。[20]

最后，作为履行出资人职责的国有资产监督管理机构，应该明确自身的监督管理职能，既不能“越位”，在国有企业产权交易过程中过分设置行政门槛，也不能“缺位”，对产权交易价格缺乏监督，导致国有资产的流失。

（二）加强对中介机构的行业监督

为了预防中介机构犯罪问题的发生，应当在权力行使以及产权交易全环节都有相应的监督管理制度与措施。对于中介机构的监督可通过以下四类主体进行。

1.法律监督。目前，《企业国有产权转让管理暂行办法》《企业国有资产交易监督管理办法》等法规相继出台，刑法修正案（十一）也明确中介机构相关罪名及量刑[21]。中介机构在参与国有企业产权转让活动时应当遵循公开、公平、公正的原则，按照相关规定健康、有序、规范地开展。一旦出现违法违规的情况，也能做到有法可依，在法律层面予以监管。加大对中介机构提供虚假证明文件等犯罪的刑事惩罚力度，有利于净化资本市场环境，增强诚信意识，确保金融有效地支持实体企业。

2.行政监督。加强政府对中介机构的监督，建立健全行政监督体系，包括公安、财政、工商、审计等部门，并且不断提升行政部门监督质量。对中介机构的选聘严格按照制度执行，重点检查和监督中介机构进场服务、参与信息披露、履行职责时的情况，出现虚假评估、暗箱操作、合同诈骗、串通舞弊等违法行为，坚决打击，绝不姑息，建立“黑名单”制度，将参与违法违规的中介机构写入黑名单中，取消其中介服务资格。

3.自律监督。行业自律是规范中介机构服务行为重要举措。通过全国性行业协会出台完备的行业规范，使中介机构严格遵守行业规范参与产权交易活动。第一，完善中介机构执业资质认定标准，建立诚信档案。从理论和实务方面对从业人员加以指导，提升其执业水平与职业素养，培养出一大批德才兼备，秉承公正、独立精神的从业人员。第二，完善中介机构管理规定，加强内部组织监管工作。严格落实国务院国资委等部委关于业务监管、风险防控、交易场所管理等工作要求，组织签署《自律公约》，制定交易业务全面风险管理指引、收费行为自律规范和服务会员管理办法，产权市场的自律风控体系建设持加惩治，构成犯罪的，追究中介机构与相关负责人的刑事责任。续增强。通过行业自律监管，规范中介机构组织管理和运行，做大做强具有代表性的中介机构，有效防止国有资产在中介层面的流失。

4.社会舆论监督。产权转让活动应根据规定在信息披露、受让登记、竞价、签约、公示等环节进行公开，主动接受公众监督。增加社会舆论监督的力度，正确处理社会公众对产权交易的监督意见，对违规操作的中介机构和人员予以曝光和惩处。[22]在做好企业国有产权转让行为的监管方面能得到广大群众和新闻界的积极参与和支持，形成全社会监督的氛围，保障企业国有产权转让规范有序地进行。[23]

加强中介机构参与产权转让犯罪活动的查处力度，对于中介机构虚假评估、营私舞弊，恶意串通、违规操作等非法活动认真严肃处理。将刑事执法、行政执法、自律监督有效衔接，落实严格责任机制，出现违法案件，如未经国资监管部门批准，未进场交易，不办理过户登记手续，暗箱操作等腐败行为严