国有企业部分民营化改革的效果分析及对策研究——以A企业为例

◎邓连凯〔浙商产融（青岛）发展有限公司，青岛 266000〕

一、引言

国有企业在我国社会主义建设、改革和发展过程中，做出了重大贡献，并成为国民经济的重要支柱。十八大以来，我国经济增长方式由高速增长向高质量增长转型，国有企业面临新的挑战，对进一步深化国有企业改革提出了更高的要求。2018年11月，习近平总书记明确提出鼓励并引导民营企业积极参与国有企业改革，在此背景下，民营企业参与国企混改的案例迅速增加。民营企业的参与，能够为国有企业引入社会资本，完善公司治理结构，促进市场化经营机制改革，激发国有企业的活力，提高公司的竞争力及盈利能力。

目前，我国国有企业在政府财政扶持、金融机构信贷扶持以及品牌建设等领域等拥有较强的竞争力，而民营企业在市场化经营机制、创新能力等领域的比较优势相对突出，部分民营化的国企混改模式有利于在依托国有企业竞争优势的基础上，进一步整合民营企业的优势。但在部分民营化的国企混改中存在国有企业对混改重视程度不够、国企混改形式化、民营企业无法有效参与混改企业的经营管理等情况，使国企混改无法达到预期的效果。

二、文献综述

现有研究普遍认为国有企业效率低下，主要是由于国有企业存在所有者主体缺位、一股独大、政府过度干预、政策性负担重、监督失效以及预算软约束等问题造成的(林毅夫等，2004)[1]。为了解决国企现存的问题，提高自身高质量的发展，混合所有制改革是行之有效的方法。学者们从作用机制方面进行研究发现，混合所有制改革可以通过改善公司治理和资源配置效率（綦好东等，2017）[2]、提高国有企业的投资效率（姚震等，2020）[3]、减少企业政策性负担（张辉等，2016）[4]等多方面提高国有企业的效率和绩效。

在民营企业参与混合所有制改革的研究中，民营企业参与混改的最优股权比例是比较关注的问题。大部分学者认为在国有企业混改中，民营企业股份占比越高,国有企业绩效提升越快（周志强等，2020）[5]；甚至胡一帆等（2006）[6]认为相比部分民营化，彻底民营化企业的效率更高。还有部分学者持相反的观点，他们认为部分民营化对于混改国有企业绩效的提升效果更佳。欧瑞秋等（2014）[7]认为在充分竞争性行业中，部分民营化具有重要的价值，尤其是在国有企业同步决策和国有企业跟随模式下，部分民营化是国有企业混改的最优策略。马连福等（2015）[8]认为，民营企业的深入性与公司绩效之间呈倒“U”型关系，当非国有股东持股比例处于30%—40%时对国企绩效提升的作用最显著。

综上所述，现有研究在民营企业参与混合所有制改革的最优股权比例问题上并没有达成一致。本文分析部分民营化为国企混改带来的积极影响及存在的问题，并以A公司混改作为案例进行分析，提出部分民营化混改的建议。

三、对国企混合所有制改革采用部分民营化模式的分析

（一）部分民营化对国有企业混改的积极影响

部分民营化的国企混改模式能够依托国企的天然优势，放大各类资本相互融合的作用，有利于混改国企建立高效的公司治理机制、提高混改国企的绩效，同时促进整体经济的健康发展。

1.部分民营化有利于混改国企建立高效的公司治理机制

民营企业在优胜劣汰的市场选择下，建立了一套能够紧盯市场、高效灵活、准确把握市场机遇的市场化企业管理制度。部分民营化，一方面有助于国企借鉴民营企业在管理制度上的优势，取长补短；另一方面通过多元化股权结构，完善内部治理机制，避免或者减轻国企内部监管不力、制衡失效、市场意识不强、经营机制不灵活等问题，促进国有企业建立高效的公司治理机制。

2.部分民营化能够有效地提高混改国企的绩效

（1）部分民营化能够有效提高混改国企的经营效率

通过实施部分民营化改革，能够使国企的治理模式从行政型向市场化转变，改革国企僵化的内部管理体制，建立市场化的管理机制，从而提高混改国企的经营效率。

（2）部分民营化能够有效提高民营企业的内部活力和市场竞争力

创新是企业赖以生存和发展的根本，根据中国企业联合会、中国企业家协会（2019）发布的2019年中国企业500强数据表明，国有企业的平均研发强度为1.27%，较民营企业低1.1%，且国有经济总体创新效果也最差。部分民营化有助于提高国企在产品创新、经营模式创新、创新成果转化等方面的能力，增强国企的创新效率和创新产出，从内部提升混改国企的活力和核心竞争力。

（3）部分民营化有助于提高混改国企的经济效益

一是民营企业的强利润导向性，能够强化混改国企的利润目标。二是民营企业作为监督者，有助于抑制混改国企过多的承担政策性负担、降低代理成本，避免过度投资和投资不足。三是优质的民营企业在其行业内有较强的竞争力，在产业链上拥有丰富的经验和话语权，可以拓展混改国企的业务模式和投资渠道，从而提高投资效率和投资绩效。四是部分民营化可以充分利用国有企业的先天优势、品牌效应、资源优势和融资优势等，为混改国企的发展建立良好的基础。

3.部分民营化能够有效促进我国整体经济高质量增长

现阶段的国企改革，不仅要服务于国企自身高质量发展，更要服务于整个经济的高质量发展。部分民营化不仅可以促进国有企业自身的发展，同样也给民营企业的发展带来了新的机遇。参与混改的民营企业不仅可以分享国企的各种资源，实现转型升级，还可以提高自身的盈利能力和竞争力。国企和民企的共同发展，为营造公开、公平、公正的市场环境提供了坚实的基础，有利于促进整个经济向高质量发展。

（二）部分民营化进程中存在的问题

部分民营化的混合所有制改革在实践中已经取得了一定的效果，但也暴露出了一系列问题，尤其是混改过程中推进不协同、落实不到位的问题，极大地制约了混改的效率和效果。

1.“因混而混，混而不改”的突出问题

目前，存在不少国企将混改当作一项政治任务来完成，只是简单地从股权上完成了国有和民营股份的混合，混改后的国企受限于原国企老旧管理模式，依然存在混改政策落地难、治理权责不明确、治理机制不完善、治理能力未改善等现象。“因混而混，混而不改” 或者改得不够的问题较为突出。

2.部分民营化国企改革模式下民营股东的话语权不足，民营企业参与积极性不高

部分民营化的混改国企控股股东依然是国有企业，民营企业实力相对较弱，股权占比低，在公司决策机构中的话语权不足，无法对国有大股东形成有效的制约和监督，某种情况下致使民营股东利益受损。此外，部分民营企业可能无法有效的参与公司的经营发展、人事安排以及薪酬考核等方面的管理，从而降低了民营企业参与混改的积极性。

3.对混改国有企业的定位不准确

某些地方国资管理部门依然对混改企业实行过度“行政化”与“机关化”管控，使得混改国企在日常经营管理中畏首畏尾，不能充分地发挥民营企业的优势。

四、A企业混合所有制改革的案例分析

（一）混合所有制改革的动因及过程

1.改革动因

A公司是某省大型省属国有企业的三级公司，经营范围为金融投资。A公司的股东B公司是一家集高速公路和跨海大桥运营管理、工程项目建设管理、金融投资于一体的综合型国有企业，其中金融投资主要是通过其设立的民间资本公司，开展债权投资。在A公司混改之前，A公司一直未开展金融投资业务。B公司对A公司进行混改，一是为了完成集团对于公司混改企业的任务，二是借助本次混改，引入一家具有产业资源，且拥有丰富金融投资经验的战略投资人，对A公司进行市场化经营，拓宽B公司金融投资范围，做好金融投资的风险把控，实现金融投资板块业务的快速发展。

D集团是某省大型民营投资集团，是由多家大型民营企业联合出资设立，拥有丰富的产业资源。D集团主要以债权、股权、产业基金等多种形式开展业务，累计投放金额超过1000亿元，集团高管及员工均有丰富的金融投资经验。D集团参与A公司混改，主要是希望利用B公司的先天资源、资金优势、品牌效应等，联合进行市场化投资。

2.改革过程

在A公司完成混改之前，经过B公司和D集团沟通，同意将资本市场、产业投资作为A公司的未来发展方向，因为A公司的注册资本仅为2000万元，因此，A公司投资所需要的资金均由股东通过股东借款提供。

A公司混改采用部分民营化的方式，由B公司向C公司转让49%的股权，混改后的A公司的控股股东仍为B公司。A公司于2019年9月完成混改。混改后的A公司的重大决策需经股东双方一致同意，董事长、财务经理由B公司派驻，副董事长、总经理和财务副经理由C公司派驻，其余人员由股东双方协商确定。

（二）混改结果分析

1.混改带来的好处

（1）选择竞争性较高的企业进行混改，能够有效发挥股东双方的优势

A公司所处行业为金融投资行业，属于竞争性较高的行业。A公司所属集团是省内大型国有企业，在资金、品牌效应等方面拥有很强的优势，为A公司开展金融投资业务提供了良好的基础。同时，混改后A公司的总经理及业务营销团队的主要人员均由C公司委派，业务团队拥有较强的市场开发能力、产品设计能力以及风险把控能力，能够营销优质的项目。通过利用股东双方的优势，A公司金融投资业务顺利开展。

A公司混改前后的股权结构图

（2）拓宽公司投资方向，逐步向市场化运营转型

在2020年年底及以前，A公司主要是围绕B公司的投资范围开展市场化营销，成功完成项目投放6.7亿元。同时，A公司管理团队发挥市场化金融投资能力，积极开拓新的产业方向，并将循环经济领域作为A公司的特色投资方向，成功完成项目投放2.6亿元，拓宽了公司的投资领域。

（3）公司治理及风险管理有所改善，公司经营效率有所提高

混改后，A公司健全了董事会设置，并由C公司委派总经理，对A公司进行市场化转型。公司在投资决策、产品设计、风险管理等方面按照市场化原则进行适当改革，公司的经营效率有所提高。

2.混改过程中存在的问题

（1）混改计划未能落实到位，公司发展未能达到预期

受制于A公司所在集团对于股票二级市场、股权投资的投向及审批权限的限制，A公司无法按照混改前的计划，开展资本市场业务，只能重新寻找新的投资方向，未能有效利用C公司的客户资源和产业资源，A公司的发展受到一定的影响。

（2）未能形成独立的运行机制，控股股东的控制程度高

A公司虽然设立了董事会以及完善了投资决策流程，但A公司的对外投资需由股东一致同意，且股东会并未给予董事会一定的授权，因此，A公司的项目投放受到股东决策效率的影响。同时，由于A公司注册资本较小，A公司投资项目的资金来源主要为B公司，而B公司的市场化程度较低，因此A公司受B公司的影响较大。此外，A公司的管理制度主要参考B公司的制度，虽然制度按照市场化原则进行改革，但在用人机制、薪酬奖励机制等方面的市场化不足，公司的活力未能充分激发出来。

（3）公司股东对公司混改的重视程度不够，股东未能建立有效沟通

B公司虽然重视金融投资板块的发展，但因为其控股的民间资本管理公司拥有发放借款的资质，因此B公司重点是推动民间资本管理公司的发展，对A公司的重视度较低。D集团作为大型投资集团，主营业务以市场化业务为主，因A公司开展市场化业务受到限制较多，所以对A公司的经营管理参与度较小。由于公司股东对A公司的重视度较低，加上疫情等因素的影响，A公司股东之间未能建立有效的定期和不定期沟通机制，股东之间对于A公司的发展规划以及各自的资源整合，未能进行及时沟通，造成A公司混改效果未能达到预期。

五、对于国有企业部分民营化混合所有制改革的建议

（一）国企应该在混改前制订可行的混改方案，为混改后企业的发展建立良好的基础

拟实施混改的国有企业应按照“完善公司治理、强化市场化激励、突出主营业务、提高经营效率”的总体要求制定符合自身情况的混改方案，对混改的必要性和可行性进行分析，确定引入民营企业的条件、方式和定价办法，明确混改国企未来的发展规划及历史遗留问题的解决方案，并开展改革风险评估、制定防范措施和改革保障制度，杜绝为了完成政治任务而混改。

（二）部分民营化混改应深化公司治理制度改革，切实保障民营企业的话语权

公司治理制度改革是部分民营化混改进程中的重要一环，其重点是实现所有权和控制权分离，建立市场化的公司治理制度，提高民营企业在混改国企中的决策权、监督权等方面的权重。首先，通过制定由民营股东提名或者委派董事、监事的有关规定，提高民营股东在独立董事和监事中的比例，把更多的监督权分配给民营企业，从而建立界定清晰、权责对等、控制合理、制衡有效的法人治理结构；其次，在混改国企的日常经营中，要完善公司内部董事会、总经理办公会、投委会等决策机制，让民营企业积极参与到混改国企的实际经营决策中，同时股东应赋予决策机构相应的权限，以实现在经营发展上的相对独立；最后，混改企业要形成市场化的选人用人机制、薪酬管理机制和激励机制，允许混改国企根据股东各方的要求，进行开放性的改革。

（三）部分民营化混改国企应进行重新定义，推动向管资本转变

国有控股的混合所有制企业因其特殊性不能简单的界定为国有企业，应对混改企业进行更加市场化的差异化监管，避免政府的过度干预，形成以管资本为主的国有资产监管体制。另外，国有控股股东在管理混改国企的过程中，应遵循市场化原则，不干预企业的日常经营，依法保障混改国企的自主经营权，使其按照市场规律灵活管理，从而激发混改国企的主观能动性，提高国有资本运行效率和投资回报。

（四）分行业有选择地推进国企部分民营化混改，避免盲目进行混改

部分民营化的国有企业混合所有制改革应坚持以分类为原则稳健推进。首先，应优先选择市场竞争程度相对较高的行业进行混改；其次，在引入民营企业时要慎重选择，应优先选择能够与国企形成优势互补和产业协同作用，同时拥有较强的产品优势、创新优势和市场化管理能力的企业。可重点推进投资类公司、运营类公司和商业类公司的混合所有制改革。

（五）制定责任追查机制，避免混改流于形式

主要负责同志作为第一责任人，应充分重视混改后重点工作的落实，关键工作的协调以及各项工作的督查等工作，确保公司上下对混改工作的重要性达成一致认识，并确保混改工作的执行效率和执行效果，实现混改国企的健康发展。

（六）国有企业的部分民营化混改要建立容错纠错机制，保护国企和民企改革的积极性

国有企业的部分民营化混改具有很强的探索性和挑战性，不可避免地会出现一些新现象、新情况、新问题，因此要制定科学的容错纠错机制，允许混改国企在一定程度和范围内犯错，鼓励混改国企充分利用好民营企业的优势，不断尝试符合市场化的新制度、新业务、新产品、新流程等，确保混改国企高质量发展的同时保护好国企和民企参与混改的积极性和创造性。