公共卫生安全视域下的地方警察应急行政治理体系构建

刘琳璘

（河南警察学院，河南 郑州 450000）

目前全球笼罩在新冠肺炎疫情带来的公共卫生安全危机中，相比疫情爆发初期的恐慌无助，2021 年各国在应对危机的应急行政方面都已积累了一定经验。我国采取的分地区、分级别、分层次应急行政防控措施成效显著，地方政府基本构建起应急行政治理体系，警察作为地方应急行政的主要力量在应对公共卫生安全危机时面临着诸多挑战，亟需构建科学合理的应急行政治理体系，提升应急行政能力。

一、公共卫生安全之于应急行政的需求与保障

随着公共卫生安全危机的频繁爆发，公共卫生安全已经受到世界各国重视，由于它在不同时代的威胁及影响因素不尽相同，因此，公共卫生安全的定义从内涵到外延一直在不断变化和拓展。一般意义上，公共卫生安全是指固定区域范围内居住人口的动态健康安全，而公共卫生安全危机则是指出现足以影响一定区域内人口动态健康的危险或事件，这是启动地方应急行政的必要前提之一。

（一）公共卫生安全的特点与风险

安全是人的基本需求之一。自人类诞生以来，人类的安全观经历了从共同体安全到个人安全，再到社会公共安全和国家安全的过程。新冠肺炎疫情在全球范围内的持续蔓延，使得公共卫生安全问题的公共性与关联性比以往任何时期都更为凸显。它不仅在世界范围内引发了人们的心理恐慌，也严重影响了正常的社会秩序和公众的日常生活，因此，公共卫生安全问题早已不是原始的共同体安全和狭隘的私人安全问题，而是关乎整个社会和全球公共安全的问题。

公共安全主要由传统安全与非传统安全构成，二者的区别在于所涵盖的范畴和领域不同，前者主要由国家的军事安全和政治安全组成，强调国家的独立权和完整权；而后者则是指人类、国际社会和国家的经济安全、社会安全、文化安全、环境安全、网络安全等，即生存权和发展权[1]，往往包含传统安全之外的所有安全因素，如贸易安全、金融安全、能源安全以及公共卫生安全等。作为非传统安全构成部分的公共卫生安全主要表现出以下特点：其一，风险的扩散性。公共卫生安全风险往往会超越特定的时空界线，发展成为一种全球化的风险，无人能在风险面前得以幸免。由于扩散速度快、扩散途径广泛，公共卫生安全造成的风险会不断在社会各个领域造成连锁反应，导致人们在应对公共卫生安全危机的过程中又不可避免地制造风险，有时这些风险甚至会超越人们思考的“本位”与“范围”，成为一种无人能负责的扩散性风险。其二，风险的不可预见性。公共卫生安全风险成因复杂，各类自然灾害、事故灾难以及社会安全事件都能带来公共卫生安全危机，其中致病微生物导致的传染性疾病是最为重要的因素之一。而伴随自然环境的发展，各种新型致病微生物不断出现并变异发展，使得公共卫生安全风险更加具有不可预见性，人们难以立即制定有效应对预案。其三，治理的综合性。鉴于现代公共卫生安全风险成因复杂，时间、地点、人群、特征不一，传递快速且波及面广，给社会造成的影响复杂深远，对其治理应注重综合性，主要表现为治理的多层面、多任务、多对象等，强调跨领域的多机构综合联动。

进入21 世纪以来，全球先后经历了严重急性呼吸综合症SARS、甲型H1N1 流感、新冠肺炎疫情等公共卫生安全危机，尤其是当前的新冠肺炎疫情，不仅成为威胁人类健康的“头号顽敌”，更是给国家安全各个领域带来空前挑战。一旦政府采取的应急行政措施不当，首先影响的就是国家传统的政治安全。事实上，如何应对公共卫生安全危机是对一国政府应急行政治理态度与治理能力的综合考验，是检验政府对人民负责的态度和对生命权、健康权重视与保障程度的试金石。公共卫生安全危机经常会引起恐慌甚至社会动荡，如果政府坐视不管或治理不力，就会导致政府出现信任危机，甚至造成政局动荡。尤其在弱主权国家，还有可能造成外源性的政治安全危机，外国势力趁机干预国内政治，致使国家分裂[2]。其次是使国家的经济安全面临挑战。经济发展离不开稳定的社会环境，公共卫生安全危机一旦出现就会给餐饮、零售、旅游、交通、外贸等多个经济领域带来重创，造成经济发展的停滞甚至倒退。美国政府就对此次新冠肺炎疫情造成的公共卫生安全危机存在一定误判，致使疫情在美国反复肆虐，给美国带来了巨大的经济损失，公司破产、企业倒闭、社会失业率上升等一系列问题的出现使其经济发展陷入困境。最后是对社会安全的影响。公共卫生安全危机一旦出现，往往会给社会公众造成一定的心理恐慌，民众为谋求自身安全与生存，会出现一些非理智性行为，进而引发社会安全问题，如新冠肺炎疫情期间，美国多地的临街商铺频繁出现“打砸抢”事件。而针对政府采取的应急行政措施，个别民众甚至会产生不满与抵抗情绪，继而爆发群体性事件造成社会安全危机，譬如欧美民众为抗议政府出台强制戴口罩及居家隔离等措施举行的大规模游行示威活动，不仅极大地增加了聚集性感染的概率，还给社会安全带来更多的威胁。

（二）公共卫生安全中应急行政的原则与路向

公共卫生安全危机一旦发生，必然给社会秩序带来重创，甚至威胁到国家的主权，在此紧急状态下政府的应急行政如何运行、常态下运行的法律规范与规则是否仍然应该完全约束与规制行政，学者们对此观点不一。早期学者对此问题的看法大致可以分为三个不同的流派：以康德哲学为基础的规范主义，以施米特为代表的现实主义和以洛克为代表的自由主义。以康德哲学为基础的规范主义主张法律规范与公民权利地位无论何种情势都不可撼动，亦即紧急状态下应急行政仍要受法律的规范与限制，在法律框架下运行。施米特从现实主义角度出发，认为危机爆发威胁国家安全之时，法律应退居次位，法律的价值在于创建处于具体环境的规则与秩序，即所有的法律规范都要为事实服务。因此，应急行政完全可以突破法律规范的限制，甚至创设全新的法律规则。洛克的观点则介于二者之间，他认为常态固化的法律条文很难应对突如其来、不可预知的种种危机，故而一方面要强调法律规范和公民权利的重要性，另一方面也需要认可出现危及国家安全时应急行政突破法律的必要性[3]。三种观点虽各有千秋，但都不足以有效解决应急行政紧急性与法规范的冲突。笔者认为，对公共卫生安全下应急行政的研究应采取规范与实在的二元论的思想进路。具言之，政府应急行政要强调应急决策权力的暂时性特征，紧急情势的客观属性决定了其例外性，但同时应急行政必须处于现行宪法和法律秩序之下，应对危机的应急行政决策与措施必须遵从基本的宪法价值与规范，因为其目的在于重建和维系宪法秩序而非改变和代替它。暂时性、例外性和紧急权力的有限性是应急行政合法性、正当性的三大基柱。

基于此种思想进路，结合公共卫生安全的特点与风险，笔者认为公共卫生安全危机一旦爆发，在应对过程中就需要特殊的应急行政原则。正如哈耶克所言，对特定情势的个别回应，将导致一个新的整体秩序，个人需服从这样一些会产生秩序的规则，而公众对此种规则的遵从才能建立适当的社会调适机制，使社会秩序得以回归[4]。故而公共卫生安全下的应急行政原则主要表现为公共卫生效能原则、公共卫生伦理原则和公共卫生公平原则。具体而言，公共卫生效能原则是指在应对公共卫生安全危机时应急行政需应用科学推理方法，包括系统化的数据、信息体系以及项目计划模型，通过Meta 分析、风险评估、经济评价、公共卫生监测、专家组评议等公共卫生数据评价和分析方法，形成、实施和评估公共卫生安全保障措施和政策，及时高效地解决公共卫生安全领域问题。公共卫生伦理原则是指公共卫生安全维护过程中应急行政要以公众群体利益为主，个人利益需做出必要让步与牺牲，同时防护过程中要尊重个人的隐私，对个人的相关信息予以保密，政府采取的应急行政措施应及时告知公众，保证信息透明，通过法治途径解决冲突矛盾，有效维护公众生命权、健康权等基本权利。公共卫生公平原则是公共卫生安全保障的内在要求，它强调在政府应急行政中人群和个人对公共卫生安全保障措施具有平等的知情权，具有同等权利获取信息反馈，可公平享受公共卫生服务、获取公共卫生产品与防护。此外，在合理差别规则下，应急行政要重点关注特殊弱势群体，使其能够享受到特殊公共卫生产品的供给。

伴随公共卫生安全事件的频繁出现，公共卫生安全中的应急行政治理问题日益成为世界各国政府关注的重要事项。公共卫生内容的多样性决定了公共卫生安全保障供给的多样性。政府作为公共卫生保障的主体，必须在应急行政决策上形成涵盖传染病控制、食品安全、环境卫生、药品疫苗监管、卫生服务、社会心理健康等多重领域的大公共卫生战略思维，并制定相应的公共卫生安全保障政策，统筹卫生资源配置。笔者认为，公共卫生安全中应急行政的发展路向应重点集中在以下三个方面：第一，完善多层次、全方位的公共卫生服务体系。从中央到地方构架多层级、全方位的监管体系，实现预防疾病、促进健康、早期预警以及缓和化解已有公共卫生问题的目的[5]。第二，改良公共卫生安全预警监测机制。通过发展完善公共卫生体系，利用大数据、云计算等高科技技术手段，实时排查、监管公共卫生领域的风险苗头，及时排查隐患、发布预警信息，做好相应应急行政准备。第三，形成公共卫生安全保障的法治路径。针对公共卫生安全危机，相比20 世纪的仓促应对，各国政府越来越多地依靠法治路径化解危机。在此过程中，应急行政法治思维的重塑、公共卫生安全应急法制体系的健全是实现应急行政法治化的关键环节，唯其如此方能有效解决危机中出现的社会冲突与矛盾。

二、公共卫生安全中地方警察应急行政的实践与挑战

目前全球已经逐渐进入了一个风险社会的发展时期，应急行政成为各国共同面临的严峻挑战。特别是持续笼罩在全球的新冠肺炎疫情，使得公共卫生安全领域的应急行政面临巨大挑战。我国经过两年多的抗疫战斗，国内疫情已大体趋于平缓，但伴随境外病例的不断输入与病毒的快速变异，当前新冠肺炎疫情在全国各地呈点状散发趋势，地方政府抗疫压力剧增，应急行政急剧增多。警察作为地方政府应急行政的主要参与者与执行者，在抗击疫情中占据着重要地位，发挥着关键作用，也因此面临着更多的冲突与挑战。

（一）地方警察行政应急行政的实践与经验

经历了2019 年12 月至今全国新冠肺炎疫情的冲击，我国地方警察在公共卫生安全应急行政方面业已积累了一些经验与教训。在应对包括公共卫生安全等突发事件时，地方警察应急行政能否处置妥当与下面三方面有关：一是主要应急救援人员自身素质，二是应急行政的组织架构，三是应急行政的运作模式。总的来说，体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提。因此，针对地方警察应急行政的表现，笔者对河南省郑州、信阳、南阳、济源等地的公安民警和社区群众进行了调研，调研采取座谈会、发放问卷与SPSS 统计方法相结合的方式进行。经过调研数据分析与问题梳理，初步归纳出河南省警察应急行政的一些实践经验与问题，主要表现在以下几方面。

第一，对公共卫生安全危机中警察应急行政的定位基本准确。在访谈与问卷中，认为地方警察是公共卫生安全保障主要力量的公安民警占90.49%、群众占75.68%；认为新冠肺炎疫情抗疫过程中公安机关应当在应急指挥部统一领导下积极主动行使职权的公安民警占92.14%，群众占84.55%；认为新冠肺炎社区防控过程中公安机关与社区民众之间是“公安机关与社区民众共同协商一起防控”的公安民警占51.22%，群众占63.51%（详见图1 至图3）。从数据不难看出，无论民警自身还是群众，都对地方警察在应急行政中的主导地位持基本肯定的态度，但有关应急行政权的行使方面，民警的主动积极性比群众更高。而在应急行政中警察与群众的关系上，群众比公安民警更趋向于积极主动参与防控，实现社区多元主体的应急协同治理。

图1 关于公安机关抗疫中地位的问题

图2 关于公安机关抗疫职权行使的问题

图3 关于公安机关与社区民众关系的问题

第二，公共卫生安全危机中，警察应急行政采取的相应措施基本有力得当。访谈与问卷中，认为此次新冠肺炎疫情抗疫过程中公安机关预警机制作用发挥较好的公安民警占54.63%，群众占62.56%；认为在新冠肺炎疫情防控中当地公安机关在舆情引导方面做得较好的公安民警占90.95%，群众占82.27%；认为公安机关有关应急执法的法律制度比较健全的公安民警占78.05%，群众占57.33%（详见图4 至图6）。数据表明，公安民警对应急行政的预警机制满意度低于群众，而且二者的总体满意数值均勉强过半，这表明公共卫生安全危机下地方警察应急预警机制建设有待进一步完善。而在公安机关的舆情管控与引导方面，无论公安民警还是地方群众，认可度都相当高，地方警察应急行政的舆情应对协调工作机制值得肯定。公安民警与群众分歧较大的问题表现在应急执法的法制建设方面，公安民警认可度较高，而群众则认为应急法律制度还有待进一步加强完善。这从侧面表明虽然我国已基本架构起应急法制体系并在国家权力机关中形成了良好基础，但由于应急法制实施中未能针对特定事件、特定地域与特定对象区别性展开宣传，忽视了应急执法的社会基础，造成社会民众对一些应急法制缺乏了解或存有质疑。

图4 关于公安机关预警机制作用的问题

图5 关于当地公安机关舆情引导方面的问题

图6 关于公安机关有关应急执法的法律制度建设方面的问题

第三，公共卫生安全中地方警察应急行政仍存在一些短板，还有待完善。访谈与问卷中，认为有必要专门组织民警参加应急管理教育培训的公安民警占95.10%，群众占89.14%。在对此次新冠肺炎疫情防控中公安机关应急警务的整体评价中，认为“非常优秀的”公安民警占90.53%，群众占64.57%。对新冠肺炎疫情防控中公安机关应急执法面临的主要问题，认为“应急装备技术水平有待提高”的公安民警占23.97%，群众占27.48%；认为“警力不足”的公安民警占27.50%，群众占26.73%；认为“出警中自身卫生安全保障不力”的公安民警占25.34%，群众占24.02%；认为“与其他部门信息共享程度不高的”公安民警占23.18%，群众占21.77%（详见图7 至图9）。由此可见，亟待建立地方警察应急行政教育培训体制以有效提升公安民警自我防护与应急救助能力。在对地方警察应急行政的整体评价上，公安民警与群众的分歧较大，公安民警对自身应急执法工作认可度满意度较高，群众的认可满意度却相对较低。

图7 关于公安机关民警应急管理培训的问题

图8 关于公安机关应急警务整体评价的问题

图9 关于公安机关应急执法面临的问题

总体而言，在此次调研访谈与问卷调查过程中，公安民警与群众都对河南各地警察应急行政的表现给予了肯定与认可，认为在新冠肺炎疫情防控中公安机关在应急决策机构的统一领导下发挥了重要作用，其主要贡献体现在社会秩序维护、人员流动管控、社区安全排查、打击妨碍疫情防控违法犯罪行为四个方面（详见图10）。但在应急执法效能、卫生防护救助技能以及与公众多元协同应急治理方面，地方警察的应急行政仍有待进一步提高和完善。

图10 关于公安机关疫情防控贡献的问题

（二）地方警察应急行政出现的问题与短板

当前我国各地公安民警在抗击新冠肺炎疫情的应急行政实践中充分显示了警察在应对公共卫生安全危机中所扮演角色的重要性，成为抗击疫情“一道靓丽的蔚蓝战线”。在公共卫生安全的应急行政方面，地方警察主要依托网格化治理手段，加强社区封闭式治安管理与人员管控，并借助公安机关数据平台在疫情防控中进行数据核查和数据清理，充分发挥了公安机关作为地方数据指挥中心的优势，确保数据核查尽可能精准完成[6]。然而在公共卫生安全保障的一些领域，地方警察的应急行政仍旧存在一些问题与短板。

首先，地方应急法制建设不充分，主要表现为地方警察应急行政立法与执法机制的衔接存在问题。我国中央层面公共卫生安全中警察的应急行政主要规定在《突发公共卫生事件应急条例》以及各类灾害法中，地方层面则主要体现在地方制定的地方性法规和具体实施细则中，如《重庆市突发公共卫生事件应急条例》《上海市实施〈突发公共卫生事件应急条例〉细则》。而在这些法规和实施细则中，警察应急行政内容规定较为笼统，现实操作性不强。如2020 年9 月通过的《北京市突发公共卫生事件应急条例》仅在第四十三条第七项规定了公安机关应急行政的主要内容；在第五十八条规定了应急协助行政的范畴①《北京市突发公共卫生事件应急条例》第四十三条第七项规定：公安机关负责维护社会治安秩序，依法严惩扰乱社会秩序的行为；对需要接受隔离治疗、医学观察的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者拒绝配合的，依法协助有关部门强制执行。第五十八条规定：在突发公共卫生事件发生期间，有下列行为之一，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……违反前款规定的人员是公职人员的，公安机关应当同时通报其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关。。地方警察应急执法过程中的具体操作规则与程序缺乏针对性规范，直接影响着应急执法效能的实现。此外，针对公共卫生安全中应急行政的法治宣传也有待进一步加强。从调研数据分析来看，社区民众对应急法律制度的关注度有限，对突发公共卫生事件中公民权利的行使也存有认识上的误区，也因此导致不服从地方出行管控造成疫情扩散传播从而受到公安机关刑事拘留的案件一直在各地频繁出现。典型例证就是2021 年7 月造成扬州疫情传播的“毛老太事件”②64 岁的毛某宁擅自离开已经采取封控管理措施的南京居住地去扬州，隐瞒行程且频繁活动，导致新冠肺炎疫情在扬州市区扩散蔓延。2021 年7 月29 日，扬州市公安局邗江分局对毛某宁以涉嫌妨害传染病防治罪立案侦查。详见网易新闻：《扬州“毛老太”隐瞒行程致超百人感染被刑拘，注意：疫情防控期间，这些行为也是违法的》，https：//www.163.com/dy/article/GH6PBJT3051200BP.html，访问日期：2021 年12 月3 日。。

其次，地方警察应急行政过程中存在预警意识不强，预警机制作用发挥有限的问题。公共卫生安全危机的爆发虽具有突发性和不可预见性，但早期预警仍能有效阻止形势的失控。预警机制主要包括情报搜集机制、情报分析机制以及情报决策机制。由于地方相关警种工作分散、预警意识不够，致使早期公共卫生安全信息采集难以做到全面、及时、准确，进而导致信息分析机制作用发挥受限。公安机关有时未能区别对待、分析处理公共卫生安全危机爆发的差异性及导致的不同可能性，对可能性、概率性较高的突发情况的估测存在偏差，也因此对危机下应急行政决策提供的建议有限。公安机关在利用社会资源获取危机爆发的一手信息，比如爆发的起因、最新进展等方面具有一定的优势，因此，通过分析判断采集到的信息，完全可以对危机的发展动向做出预估，为应急行政指挥机构随后的应急决策提供可靠的信息支撑，但是当前这一预警机制作用的发挥不尽如人意。

再次，地方警察应急行政还存在预案指挥体系不完善、应急警力编制较为粗放的短板。我国当前公安机关专项工作指挥有三种模式，分别为属地公安机关组织处置、省（市）局职能部门组织处置以及省（市）局直接组织处置[7]。受制于我国公安管理体制的条块结构，各级指挥中心在第一时间相互沟通、信息共享方面衔接不畅，导致有时错失应急处置危机的最佳时间。究其原因，主要是预案指挥体系在规范化标准建设方面缺少统一标准，从而制约了应急指挥的正规化发展。如省局职能部门组织处置专项工作指挥模式，通常指挥队伍是由省局指挥中心的相关职能部门和事发地公安机关构成，因为指挥队伍是临时形成的，队伍中的人员层级不同，所以有时队伍中应该由谁担任总负责人难以确定，进而导致队伍真正前往现场进行指挥时，内部有时会出现不同意见，影响指挥决策的传达和实施。属地公安机关组织处置专项工作指挥模式则存在执行流程具体化、规范化程度不够的问题，在指挥效能上有待提升。此外，由于公共卫生安全危机在地方上呈现出局部性、突发性、快速蔓延性的特点，应急行政的警力跨区域调配成为应对危机的首要任务，但临时抽调的警力来自各个单位，构成成分复杂。如果缺乏规范化、统一化的警力组织，应急行政的效能就会大打折扣。

最后，地方警察的专业化应急执法水平有待提升。如前所述，由于当前我国地方警察在公共卫生安全防护与救助培训方面存在一些不足，导致在面对公共卫生安全危机时，地方警察一方面对自身应当采取的基本防护措施与防护技能掌握不够，使应急行政的战斗力受影响；另一方面在应急行政中对社区民众采取的救助措施与制裁手段不当，难以有效发挥公安机关应急行政的基本效力。同时，在公共卫生安全应急行政中，地方警察与其他职能部门、社区组织以及民众协同共治成为常态，在此过程中警察的执法权限争议、执法程序不严、执法过程不规范现象时有发生，这既与公安民警个人应急行政法治思维、个体应急执法水平和执法能力有限相关，也与地方应急行政综合处置机制不健全有关。

三、公共卫生安全中地方警察应急行政治理体系的构建

地方警察作为地方行政治理的重要力量，在公共卫生安全的应急行政中发挥着十分重要的作用，特别是在地方部分区域出现突发公共卫生安全事件的先期处置工作中，客观上要求地方警察在应急权力运行的组织实施与现场处置中表现出较高的水准。然而，由上文可知，当前地方警察在公共卫生安全的应急行政水平仍有待提升。笔者认为，我们应结合公共卫生安全中应急行政的基本原则与发展路向，针对前述问题与短板，构建现代化的地方警察应急行政治理体系。具体而言，应从以下五个方面着手。

第一，健全应急行政预警机制。应急预警机制是公共卫生安全应急行政的重要内容。良好的预警机制能对突发公共卫生安全危机进行预测和评判，进而对未来可能出现的突发状况提前进行准备与干预，最大限度地减少国家和社会利益受损。健全地方警察应急行政预警机制的重点是改良网格化工作预警机制，提升地方警察应急行政预案的预见性和实操性。作为地方公共卫生安全应急预案的重要组成部分，地方警察应急行政预案要做好与其他各级各类应急预案的衔接，预案重点要关注处置的详细步骤、活动细节、具体操作以及与相关部门人员的配合等，避免出现简单复制高层级预案的情形。预案的实操性、可行性、预见性尤为重要[8]。在预警机制的拟定与构建过程中，必须坚持“以人为本、预防为主”的原则，在公共卫生安全的重点地区健全网格化工作预警机制，组建设置危机处置大队，对重点辖区进行预案布置和规划，明确各领域职责。以村（社区）警务管理综合治理网格为依托，加强警民协作，统筹建立村（社区）应急管理网格员队伍；充分发挥网格员在公共卫生安全信息搜集、应急知识宣传等方面的作用，形成地方警察应急行政预警基础力量。同时，研究制定公共卫生安全事件分类管理、分级预警、平台共享、发布规范的预警信息发布制度。建立完善网络舆情分析研判、应对处置制度，加强大数据、人工智能等新技术在应急预警机制运行过程中的应用，及时获取和预报苗头性敏感信息，及时回应社会关切。

第二，健全应急行政指挥决策机制。应对公共卫生安全危机需要协调调动各种职能部门和社会资源，是一项极为复杂的系统工程。如前所述，地方警察应急指挥决策机制主要包括属地公安机关组织处置、省（市）局职能部门组织处置、省（市）局直接组织处置三种形式。为有效应对公共卫生安全事件，这种分级、分层、多元领导指挥决策机构系统相对比较适用。当前健全地方警察行政应急指挥决策机制的重点是明确指挥主体负责人及其权限职责，建构一套通用的术语体系、整合的信息通讯、标准化的组织体系、统一的指挥链条、合理的调控幅度、全面的资源管理，从而架构适合地方公安机关的应急指挥系统[9]。地方各级警察应急指挥决策部门，要能针对公共卫生安全危机发生规律、危机特点等，适时开展联合会商，分析研判公共卫生安全事件发生、发展趋势，提升应急指挥决策机制的效率性和科学性。要在应急指挥决策过程中结合当前扁平化指挥和大部制警务改革背景，将多媒体可视化、移动应用、大数据、云计算等高科技专业技术手段融合运用，加强一体化指挥，实现指挥决策智能化、立体化、可视化、全域化。以地方警察强大的专业信息搜集分析能力实现高度信息共享和深度智能应用，为公共卫生安全事件下的应急指挥调度提供保障[10]，为快速通知、召集人员，启动行政应急治理、调度政府相关职能部门、有效配置资源等提供有力支撑。

第三，健全应急行政会商联动机制。由于公共卫生安全危机往往具有突发性、紧急性的特征，需要政府各个部门协同联动、互相协作以有效应对危机。在此过程中，为有效发挥地方警察应急行政处置效能，必须健全地方应急会商联动机制。这一机制要秉承坚持党政主导、统一指挥、部门联动、社会参与、运转顺畅、处置高效的原则，强化地方公安机关与政府各职能部门之间、各区域之间、条块之间的沟通协调，提升人员快速调配、应急资源快速集成的能力，建立信息共享、资源共用以及重大灾害风险防治、应急救援联防联控、联合行动的工作机制。在公共卫生安全危机应对过程中，要建立健全地方警察同交通运输、建筑、教育、文化、通信、医疗等领域的行业安全联席会议机制，通过建立“三台合一”①三台合一指：“110”“122”“119”三台采用统一的应急号码，联合处置各类突发事件和紧急求助。根据公安部〔2004〕17 号文件《公安部关于大力推进县市公安机关110、119、122“三台合一”工作的通知》，将辖区内110、119、122 三个报警台进行整合，充分利用现有通信及计算机网络技术，建成一个公安信息、控制、通信和指挥（CTI）的综合系统。的应急联动系统来有效整合公安、医疗、消防等部门的资源，使地方警察能及时获取并合理配置各类资源，及时准确地掌握资源运用的情况。同时，要利用当前大数据、云计算等高科技，推动应急信息联动体系建设，提升地方警察在应急行政关键环节的信息处理、获取、共享效率和综合治理效果。此外，应急行政会商联动机制健全的重点还包括在基本应急行政预案的基础上，通过联席会议会商细化具体的任务指标，明确应急协同各环节的负责人，敦促有关部门和人员协助地方警察执行预案。

第四，完善应急行政综合处置机制。当前地方警察应急行政综合处置机制完善的重点是建立专业化、多元化的处置机制，强调资源整合、全民参与、分工明确、权责对等的原则。由于公共卫生安全危机具有不同于其他自然灾害与社会安全事件的特点，在应对时格外需要危机处置的快速反应和专家指导下的协同运作。因此，地方警察应急行政过程中首先要构建危机监测快速反应机制，对公共卫生安全危机的发生、发展进行有效监测，为下一步的应急行政举措提供必要信息。建议在地方警察相关工作部门针对可能诱发公共卫生安全危机的管辖事项进行常态化监测，制定监测计划，定期对监测数据进行统计、交换、上报、分析，以便及时发现异常情况。其次，要构建应急权限争议快速协调裁决机制。公共卫生安全危机处置过程中，需要在政府的主导下整合多方行政力量共同应对危机，故而经常会出现在综合处置方面的权限争议。为规范解决地方警察应急行政中出现的一些权限争议，建议建立行政行为权限争议快速协调裁决机制，以解决不同警种与职能部门之间在应对公共卫生安全事件中出现的执法权限争议。这种比照外商投资法争议解决机制建立的协调裁决机制，可以有效地使争议各方通过机制寻求快速协调解决争议的路径，规范化地处理争议，既防止出现推诿扯皮现象，又能有效化解部门间的矛盾。

第五，健全应急行政协调保障机制。地方警察应急行政还需结合实际，研究制定符合本地实际的应急行政管理协调工作制度，建立完善的物资保障、专业训练、舆情应对等应急行政协调保障工作机制，优化应急行政中的人力、物力等资源配置。在武汉抗击新冠肺炎疫情期间，地方警察应急行政执法中面临的最大问题就是物资装备保障不足。在面对公共卫生安全危机时，专业的装备是应急行政的有力保障，也是关键环节。因此，需要完善地方警察统一的应急行政物资保障体系，除过去已有的用于采购处突武器装备及一般防护装备的专用经费外，要加大应对公共卫生安全事件所需的特种应急车辆、防护服、空气呼吸器、隔热服、消毒液、防毒口罩等设备的经费投入。要建立长效的专业应急行政技能训练与培训机制，定期开展仿真模拟训练和演习，提升地方警察在面对危机应急行政时的心理素质和处置能力。同时还要加强民警公共卫生安全危机应急行政基本知识技能的培训，尤其是防护知识技能培训，要把突发重大传染病应急处置作为民警应知应会基本技能，纳入日常培训体系[11]。此外，要继续健全地方警察舆情应对协调工作机制，公共卫生安全事件中各种自媒体平台披露的信息鱼龙混杂，极易造成民众的误解和恐慌。健全地方警察舆情应对协调工作机制，不仅可以提升行政应急治理的效能，及时回应民众重大关切，还能抚慰公共卫生安全事件对民众造成的心理压力，减少因心理恐慌对社会环境造成的冲击[12]。

目前，由于境外病例输入与新冠病毒的不断变异造成我国个别地方新冠肺炎疫情再次扩散。面对快速变化的新形势，在持续抗疫过程中，地方警察应急行政正在针对公共卫生安全的防控、预警、处置、恢复等阶段的任务，不断加强公安机关队伍与机制建设。我们相信，通过统筹传统与现代途径，兼顾人力与技术手段，地方警察的应急行政治理体系一定会更加完善，地方警察应对公共卫生安全危机的应急行政能力也一定会日益提升。