河南省高速公路运营管理企业应急预案编制对策分析

贺全义，佟志奎，康成龙

北京中交华安科技有限公司

0 引 言

河南省全面启动实施高速公路“13445工程”，到2025年年底全省高速公路通车里程将达到10 000 km以上。为进一步加强河南省高速公路运营管理企业安全生产应急管理，建立健全应急管理体制和机制，提高安全生产应急管理的能力和水平，尽可能地控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，着力开展高速公路运营管理企业突发事件应急预案编制工作，本文以分析编制高速公路运营中突发事件应急预案的过程中遇到的难点问题以及对行业内应急预案的分析为基点，从组织机构与职责、突发事件分级、应急预案体系与衔接、信息报送流程、分级响应及措施几个方面出发，梳理、剖析编制应急预案的重点难点，并提出相应的解决对策和建议，从而为河南省高速公路运营管理企业编制应急预案提供有益参考，为安全生产应急管理工作做出应有贡献。

1 应急预案编制的重点难点问题

应急预案编制与应用已成为加强我国应急管理、预防和控制突发事件的一项基础性工作[1-2]。经过几年的发展，政府层面应急预案相继建立，高速公路运营管理企业也按照国家要求，积极开展应急预案编制和修订工作，但是当前高速公路运营管理企业应急预案方面普遍存在体系层级不完善、纵横衔接不到位、职责权利不够清晰、响应处置不顺畅、风险评估重点不够突出、应急物资匹配缺乏依据方法等问题，这些问题的暴露也从侧面显示出应急预案编制工作中定位不精准、编制程序分析不到位、重点难点难把握等问题。作者根据多次编制高速公路运营管理企业应急预案的经验，将重点难点问题进行总结、梳理。

1.1 组织机构联动不顺畅、职责不清晰

任何管理模式的成功建立、任何管理方法的有效实施、任何改革措施的真正落实都离不开领导层的重视，尤其是最高管理者的重视和支持[3]。应急指挥领导小组是处置突发事件的重要指挥机构，指挥领导小组成员组成类型是否全面、态度是否端正直接决定应急处置的效果。例如《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出此次灾害暴露出的问题：“在这场重大灾害应对过程中，郑州市委市政府缺乏全局统筹，对市领导在前后方、点和面上的指挥没有具体的统一安排，关键时刻无市领导在指挥中心坐镇指挥、掌控全局。”“7·20”教训既暴露了问题，也体现出了应急指挥领导小组在应急处置中的重要性，目前河南省高速公路运营管理企业也存在各级应急组织机构联动不顺畅、应急组织机构职责权利不够清晰等问题。

1.2 突发事件分级标准不够合理

突发事件类型方面，国家突发公共事件总体应急预案中，把突发公共事件主要分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这是国家层面制定的分类标准，针对各类行业，并没有具体指出突发事件与生产安全事故直接的区别，导致高速公路运营管理企业在编制应急预案时，没有区分突发事件和生产安全事故，把二者混为一谈。

突发事件的定量分级标准缺少依据，分级不明确。目前高速公路运营管理企业编制应急预案时，对突发事件的定量标准主要采用《生产安全事故报告和调查处理条例》中四个等级生产安全事故和《公路交通突发事件应急预案》中公路交通突发事件等级标准里四个等级事件的相关数据，具体再细化方面，与行业或者企业具体实际情况相结合考虑得较少。

以上两点问题导致突发事件分级标准制定不够合理，最终造成编制的应急预案不精准、不实用。

1.3 应急预案体系不完善、衔接不到位

“十四五”国家应急体系规划中“面临的形势”指出，风险隐患仍然突出，我国安全生产基础薄弱的现状短期内难以根本改变，其中也列出了一些风险隐患类型，并提出了应急体系总体目标。这是一个强烈的信号，说明我国各行各业还需加强完善体系建设，应对各类风险与隐患。应急预案体系是应急体系的重要组成部分，目前高速公路运营管理企业还存在应急预案体系不够完整、应急预案类型不够全面等问题。

统一领导、分级负责是应对各类突发事件的工作原则之一[4]。该原则是从国家到地方、从省市到企业均适用的原则。目前高速公路运营管理企业编制的应急预案，体系比较单一，未充分考虑与属地政府及上级单位预案之间的纵横衔接，导致应急处置时，应急组织机构不能有效合并，出现组织有所混乱、指挥权不够清晰，应急处置不及时、处置效果不理想等问题。

1.4 信息报送流程层级不明确

建立信息上报制度，对健全应对突发事件快速反应机制、果断决策、快速处置、切实保障人员生命财产安全及维护社会稳定，起着十分重要的作用。目前河南省高速公路运营管理企业编制的应急预案信息报送时限，主要按照《生产安全事故信息报告和处置办法》《生产安全事故报告和调查处理条例》以及上位预案中关于信息报送时间的要求执行，但是办法和条例中对报送单位、上报单位和时限要求有一些细微的差别，在预案编制的过程中没有厘清相关问题，对突发事件和生产安全事故报送时限不做区分，可能导致出现一些问题：信息不对等、上报单位不准确，甚至报送延误；未按照事件等级进行上报，导致上级单位收到较多低等级事件信息；报送流程不规范，报送人员或部门太多，造成工作困难进而预案难以落地运行等。

1.5 分级响应程序繁琐、措施不充分

突发事件分级响应及响应措施，是应急预案的核心环节，制定合理科学的分级响应程序、启动条件及处置措施，是迅速开展应急处置、实现预期效果、减少人员伤亡财产损失的基础保障。但目前高速公路运营管理企业编制的应急预案往往存在分级响应程序繁琐[5]、启动条件层次不分明、忽视先期处置的重要性、处置措施考虑不充分、落实困难等问题。

2 对策分析

根据前文对高速公路运营管理企业当前应急预案及编制过程中发现的问题的阐述，笔者结合编制应急预案的经验，分别对各类问题逐一展开讨论，提出合理性对策及建议，为行业编制应急预案提供参考。

2.1 组织机构与职责

为了应对突发事件，高速公路运营管理企业的一项主要任务是负责本单位应急管理工作，完善应急预案，组建应急队伍，储备应急物资，突发事件发生时，负责本单位损毁交通设施的抢修重建工作，承办上级应急组织机构交办的其他事项等。为建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制，高速公路运营管理企业编制应急预案的过程中要充分考虑建立合理、科学、职责明确的组织机构。

突发事件应急组织机构的构成应做到结构清晰、层级分明。例如：河南省高速公路联网管理中心总体负责全省高速公路应急管理工作，建立了由应急指挥领导小组、应急指挥领导小组办公室、省路警联合指挥中心、应急专项工作组等组成的应急组织机构，其中高速公路路网突发事件信息由各运营管理企业直接报省路警联合指挥中心。高速公路运营管理企业成立应急指挥领导小组时，可考虑设置与河南省高速公路联网管理中心组织机构一致的应急办及综合保障、运营保障、抢通保通、服务保障、专家咨询等应急工作小组。组织机构人员的组成及职责的划分应与企业相关部门详尽沟通，结合全员安全生产责任制、参考上位预案组织机构构成、查阅日常工作职责，尽量做到定岗定人。一般情况下组织机构职责可考虑：

应急指挥领导小组负责启动、请求扩大或终止突发事件应急响应，指挥调度应急资源，组织本级突发事件应急处置工作、指导下属单位应急处置工作等；应急办承担应急管理的日常事务，与有关单位和部门协调联络，督导检查应急准备工作，接收、传达各方面指示、要求、报告，起草突发事件工作报告、总结材料等；综合保障组负责信息发布、舆情监测、引导、后勤保障、起草综合类文件及处理善后等；运营保障组负责高速公路收费、监控、通讯、供配电等系统运转、收费站通行管理及紧急车辆通行等；抢通保通组负责开展救援抢险、设施抢修、道路保通抢通、恢复重建、现场安全管控、人员疏散施救、受损设施安全评估、次生灾害隐患排查及配合相关部门开展路面清障、绕行路线方案制定等；服务保障组负责紧急情况下为滞留高速公路的人员、车辆提供临时避险场所及必要紧急物资等服务保障。

应急预案编制完成后应召集应急处置的各部门、工作小组负责人开展内部评审[6]，务必保证应急预案编制领导小组主要领导及各部门负责人到场，详细讨论、充分论证组织机构的合理性、责任划分的全面性。

2.2 突发事件分级标准

对于高速公路运营管理企业，在制定突发事件分级标准之前，既要区分路网突发事件和生产安全事故，确定突发事件类型，又要明确事件等级，明确实施主体。对于不同类型的不同等级的突发事件，企业在应急处置中有三种任务：主导处置、配合处置、了解指导。

对于超出企业应对能力之外的较高级别路网突发事件和生产安全事故，企业应配合上级单位或属地政府进行应急处置；对于企业应对能力范围内的突发事件，企业应组织各部门，成立应急组织机构，主导应急处置；对于企业下属部门应对能力范围内的突发事件，企业应掌握信息并指导下属部门应急处置。

现行《河南省交通运输突发事件综合应急预案》将突发事件按照其特点、严重程度和影响范围等分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。其中重大突发事件需省交通运输厅组织协调系统内力量和资源进行应急处置，较大突发事件需省交通运输厅指导市、县交通运输主管部门进行应急处置。建议高速公路运营管理企业应分析四级事件，在上位预案分级标准的基础上进一步拆分，结合企业发生突发事件的历史数据、企业应对风险能力、资源调配能力等，建立与组织结构层级匹配的突发事件分级，比如细化Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）事件，可以考虑河南省高速公路联网管理中心、企业管理集团、运营管理企业、各站区队或河南省高速公路联网管理中心、运营管理企业、各站区队两种层级管理模式。总之，定量标准既要符合相关法律、规范，又要保持与上位预案的有效衔接及符合企业实际情况。

2.3 应急预案体系与衔接

高速公路运营管理企业在建设应急预案体系时，应结合企业主要业务特点、风险评估及典型历史事件信息、应急组织结构等，合理设计应急预案体系，明确应急预案的事件类型及场所，确定除了综合应急预案之外的其他专项应急预案及现场处置方案类型。企业有下级单位或分支机构时，应考虑结合机构管理模式，建设包含对应下级单位或分支机构级别的应急预案体系。专项应急预案与综合应急预案中的应急组织结构、应急响应程序相近时，可只编写综合应急预案，响应的处置措施在综合应急预案中说明。

应急预案的衔接主要考虑与属地政府及上级单位的有效衔接，在详尽收集相关预案及法规、规范等资料的基础上，制定需要编制的预案项目。衔接不单单指表面上预案类型的衔接，重要的是预案架构的衔接，做到信息上传下达及时有序、应急行动迅速有效、指挥权明确，扩大应急能迅速并入上级机构或属地政府管理，高效服从统一指挥；预案内容方面应层次分明，针对不同事件类型，应深入分析侧重点，切忌生搬硬套。

2.4 信息报送流程

信息报送的相关内容应按照路网突发事件和生产安全事故进行区分。

路网突发事件信息报送的时限、内容及方式主要按照行业内上级单位的要求执行。其中，报送的时限要对不同层级的要求研究汇总，一般本级单位按照时限的最高要求执行。比如河南省交通运输突发事件综合应急预案要求较大突发事件发生后必须1 h内书面报告，河南省高速公路运营管理中心规定在1 h内向省路警联合指挥中心报告信息，那么作为高速公路运营管理企业制定本级单位报送时限应从属最高标准，即1 h内上报省路警联合指挥中心和交通运输厅值班室。本文推荐路网突发事件信息报送流程图如图1所示。

图1 路网突发事件信息报送流程图

生产安全事故信息报送的时限、内容及方式按照国家安全生产监督管理总局令第2号《生产安全事故信息报告和处置办法》中相关规定执行。本文推荐生产安全事故信息报送流程图如图2所示。

图2 生产安全事故信息报送流程图

2.5 分级响应及措施

分级响应阶段应科学制定响应程序，程序应简洁可行，尽量可视化、流程化，避免程序繁琐、文本冗长。响应程序一般包括先期处置、研判事件等级、组织会商、启动相应等级响应、开展应急处置及响应终止这几个方面。

先期处置是有效防止事件扩大、降低损失的基础，因此高速公路运营管理企业应从领导层方面重视先期处置的重要性。在分级响应时要明确下级单位的应急处置内容，可以概括性描述，但基本要素要齐全，重心应该是现场的管控、人员车辆的疏散以及临时的救护，应明确加强自身防范，不能保证自身安全的情况下，严禁任何人进入管控区域。

响应的分级一般与突发事件等级相对应。对于不同等级的响应，应明确指挥权，即响应由谁负责启动和实施。还应明确实施主体，一般是配合上级行动、主导本级行动、指导下级行动三种情况，其中配合上级行动时应根据响应分级的变化明确指挥权的移交，同时建议明确组织机构的调整，避免出现职责不清、领导混乱，指导下级行动时应明确由谁去指导，避免出现相互推诿。

制定应急处置措施时要注意区分综合预案、专项预案和现场处置方案三者之间的关系：综合预案是企业应对突发事件时的指导性、纲领性文件，事件类型应包含全面；专项应急预案是根据企业风险评估列出重大风险源，采取的专项处置措施，内容上应具有针对性；现场处置方案要注重结构简单、程序清晰、实际可操作性强等特点。制定措施时，还应充分考虑各方面的因素，各项措施在科学有依据的基础上应敢于打破旧思维、旧套路，结合实际，可操作、能操作。对于不同的预案项目，处置措施应根据项目特点具有针对性，严禁照本宣科、生搬硬套，比如隧道事故处置措施涉及充分通风、照明问题，而桥梁事故基本没有这个问题。措施的制定应尽可能的详细、详尽，必要时可编制应急处置操作指南作为附件，对措施进行补充。

3 结 论

应急预案的编制是一项专业性、系统性较强的工作，也是应急管理的基础性工作，预案编制的好坏，直接关乎到应急预案的效果。笔者从组织机构与职责、突发事件分级标准、应急预案体系与衔接、信息报送流程、分级响应及措施几个核心要素出发，分别展开讨论应注意的重点难点问题，并提出对策和建议，供高速公路运营管理企业编制应急预案时参考。