基于PPP模式的河北省建筑垃圾处置产业化发展路径探究*

张敏 曹聪慧 宋晓刚

(河北经贸大学，河北 石家庄 050061)

0 引言

建筑业是我国国民经济发展的支柱性产业之一。随着新型城镇化进程的加快与城市化规模的迅速扩大，建筑业发展呈现持续上升趋势。2020年，我国建筑业产值增速超过国内生产总值增速，总产值达到26.4万亿元[1]。但是，随着建筑业的发展，建筑垃圾的产量也在急剧增加。近年来，我国大中型城市建筑垃圾年产量超过20亿t，占城市固体废物总量的40%，是生活垃圾总量的10倍[2]。加快建筑垃圾资源化利用，可以有效减少建筑垃圾处置不当导致的环境污染问题，降低对原生自然资源的开发需求，对于实现“碳达峰、碳中和”目标具有重大战略意义。

1 国内外建筑垃圾处置现状

1.1 国外建筑垃圾处置现状

目前，欧美国家建筑垃圾总体资源化率达90%[3]。德国早在20世纪50年代就开始重视回收利用建筑垃圾，通过制定系统的法律法规，建立了成熟的建筑垃圾回收机制，提高了建筑垃圾利用率，促进了建筑垃圾处置产业化发展[4]。日本于2002年颁布实施了《建筑废弃物再生利用法》，并且每6年发布一次《建筑回收促进计划》。通过清晰划分相关主体责任和提供完善的建筑垃圾处置配套设施，日本建筑垃圾总体资源化率超过95%[5]。

1.2 我国建筑垃圾处置现状

虽然我国建筑垃圾处置和资源化相关研究起步较晚，但经过近几年的快速发展已经取得了可观成效。2018年，全国35个建筑垃圾治理试点城市(区)共建成995座建筑垃圾处理厂，综合处理建筑垃圾46 082.53万m3，资源化总量为21 718万t/a。2016年，工业和信息化部与住房和城乡建设部联合发布《建筑垃圾资源化利用行业规范条件(暂行)》(以下简称《规范条件》)，对行业产业的示范和引领效果逐步显现，建筑垃圾回收与再生利用标准体系框架初步建立。

2 建筑垃圾处置产业化发展影响因素分析

本文采用PEST分析法对建筑垃圾处置资源化产业发展的外部环境进行分析。PEST是指政治(Political)、经济(Economic)、 社会(Social)和技术(Technological)四大类外部环境因素。

2.1 政治环境

20世纪90年代，我国制定了建筑垃圾处置的相关法律法规，目的是维护城市市容和管理城市固体废物垃圾。此时，并没有对建筑垃圾资源化进行具体规定。2003年，《城市建筑垃圾和工程渣土管理条例》提出，城市建筑垃圾应统一管理、资源化利用。此后，建筑垃圾的回收利用及处置得到社会各界广泛关注。国家不仅颁布了一系列相关法律，而且投入大量资金，并给予相关企业政策优惠等扶持，有效推动了我国建筑垃圾产业化发展。2016—2020年，我国建筑垃圾处置相关政策示例见表1。

表1 2016—2020年我国建筑垃圾处置相关政策示例

基于表1数据和相关研究成果可知[6]，在2016—2020年我国建筑垃圾处置相关政策中，强制性政策占比为48.03%，经济激励性政策占比为18.11%，引导性政策占比为33.07%，自愿性政策占比仅为0.79%。由此可见，强制性政策经常被使用，自愿性政策较为缺乏，经济激励性政策需要加强。

2.2 经济环境

建筑垃圾产业化发展的经济环境分为两大部分：一是上游的垃圾处理方式；二是下游的再生产品消费市场，包括建筑垃圾的处理、产品的价格、市场环境和竞争环境。

目前，我国建筑垃圾回收利用尚未形成完整的产业链，存在一定的局限性。其中，信息不对称问题尤为突出。一方面，在产业链的上游，许多建筑垃圾的生产者对建筑垃圾处理不当，如随意填埋、丢弃等，对环境造成严重污染，而有能力处置建筑垃圾的可再生材料生产者则缺乏原材料；另一方面，在产业链的下游，再生产品主要面临两个考验：价格和质量。基于此，首先，应把控建筑垃圾再生产品的价格。消费者对于价格是敏感的，在同等质量下，通常会优先选择价格较低的产品。在不能正确认识再生产品的情况下，对于相同质量、相同价格的再生产品和天然产品，消费者通常更倾向于天然产品。其次，严格把控再生产品的质量。再生产品的质量必须符合国家相关标准，满足消费者使用需求。这两个方面如果处理不当，不仅会打击相关企业的生产积极性，而且会对产业链的发展造成严重影响。

2.3 社会环境

从建筑垃圾产业化利益相关方的角度分析，社会环境主要包含以下内容：人们对环境保护的意识、社会责任、价值观、投资倾向、对回收产品的接受程度等。目前，社会环境问题较为严重，主要原因如下：

(1)不同于日常生活垃圾，建筑垃圾一般堆放或掩埋在城市郊区，对人们日常生活的直接影响较小。因此，人们对建筑垃圾处置问题的紧迫性认识不到位。

(2)建筑垃圾回收产业化具有投资大、回收期长等特点，地方政府缺乏足够的资金投入，社会投资的动力也明显不足。

(3)消费者对回收产品知之甚少，受传统观念影响，对回收产品持怀疑态度。相关数据表明：消费者对建筑垃圾资源化的了解程度一般，深度了解的仅占11.5%；经常使用再生产品的占比较低，仅为10.6%，偶尔使用的占比达53.7%[7]。

2.4 技术环境

技术环境能够反映当前的先进工艺水平。建筑垃圾处置涉及运输、分拣、破碎、再利用等多种技术。在再生混凝土应用方面，部分学者将废弃砖料破碎成再生砖骨料或利用废弃混凝土代替天然石子，深入研究骨料粒径、水灰比、目标空隙率对材料力学性能和透水性的影响；在建筑垃圾分拣、破碎方面，已研制出移动式自动化快速分拣设备与破碎机。虽然以上研究成果与工具为建筑垃圾产业化进程提供了技术支持，但是为了实现我国建筑垃圾产业化发展，还需要进行技术创新，研发更加高效、可靠的全自动化垃圾处理设备，以提高行业技术水平。

3 基于PPP模式的河北省建筑垃圾处置产业化发展路径探索

PPP模式是基于公私伙伴关系的项目合作体制，通过社会资本参与提供公共物品和服务，实现公共任务和公私双方利益。资金是公私伙伴关系制度的重要组成部分，许睦野[8]通过财务收益和国民经济评估指出，在建筑垃圾回收行业引入PPP模式能够实现政府与社会资本双赢。

3.1 基于PPP模式的河北省建筑垃圾处置产业化方案

本文基于PPP项目的一般运营模型，在理论框架内定义适用于河北省的建筑垃圾处置产业化发展PPP模式，以减少建筑垃圾产业化发展的负面因素影响。

3.1.1 BOT运行模式

BOT模式是指基础设施投资-建设-经营一体的合租方式。在该模式下，政府根据协议给予私营机构优惠，通过筹集资金进行基础设施建设，并根据协议管理和运营设施并提供相关的商品和服务。在特许经营许可达到合同规定的运营期限后，企业将项目的所有权移交给政府部门。BOT模式的运行主体主要包括三个方面：政府授权的各行政部门；私营机构或联合体建立的特殊目的公司(Special Purpose Company，SPC)；PPP项目的规划、建设及运营等单位。在BOT模式下，融资、建设及合同期限内的运营风险承担者为私营机构，政府通过激励机制或措施补偿私营机构的风险成本。一方面，能够有效降低政府的财政负担；另一方面，能够有效提升项目管理水平。BOT运行模式如图1所示。

图1 BOT运行模式

3.1.2 TOT运行模式

TOT运行模式是指政府部门将建筑垃圾处置项目的经营权交给私营机构，由私营机构筹建SPC进行项目运营，并在项目经营期内获取回报；经营期满项目移交政府。TOT运行模式的优点是：在不改变所有权的基础上，政府只将经营权转让给私营机构，拥有项目的控制权；政府亦可通过协议引进私营机构的先进技术与管理经验，提升建筑垃圾处置项目运作水平；私营机构不参与项目建设环节，直接从政府获得已完工建筑垃圾处置项目与项目特许经营权，规避了施工风险。TOT运行模式如图2所示。

图2 TOT运行模式

3.2 各参与主体的任务分配

PPP模式下，政府与私营机构是合作伙伴关系，而非上下级或管理与被管理的关系。在前期准备阶段，双方应就建筑垃圾处置项目达成合作意向，在协商一致后，由私营机构组建SPC开展各项准备工作。

在招投标阶段，政府授权相关部门将土地分配给SPC，并授权其他项目主管部门开展预算审查、建筑许可、环境评估等工作。考虑到建筑垃圾处置项目对社会公众有利，政府部门可为相关企业提供合理的政策帮扶、资金支持相关补贴。补贴分配取决于项目实施效率，可以在项目设计阶段一次性分配，也可以按年分配。

在建设阶段，SPC需要与银行、保险公司、设计单位、咨询公司和施工单位等进行协调，落实贷款协议、保险协议、设计合同、咨询合同与建设合同的签订，以缩短建设周期，降低项目特许经营期成本。

在运营阶段，为了保证持续获得原材料(建筑垃圾)，SPC应与建筑垃圾供应商(施工企业)建立长期合作关系。此外，SPC应具有较高的管理水平，一方面，能够保障资金的快速回流；另一方面，能够通过良好的经营方式吸引稳定的客户流。

在整个项目实施过程中，政府应加强对项目的监督管理，确保建筑垃圾处置产业化发展符合社会秩序与市场机制。在PPP模式下，一方面，企业的管理水平和技术水平不断进步，生产效率大幅提升，各类新型再生产品陆续开发并得到应用；另一方面，消费者对可再生产品的认识提高，形成再生产品的购买力，保证了建筑垃圾处置产业的社会效益、经济效益和环境效益最大化。

3.3 PPP模式下河北省建筑垃圾处置产业化发展保障措施

3.3.1 建立健全建筑垃圾处置法律法规

政府与合作企业应签订合同，建立合作关系，同时保证合同内容符合国家和行业的相关法律法规。因此，服务标准和质量、市场准入和退出机制、违约责任等必须明确，并应根据建筑垃圾处置产业化发展的实际情况进行补充和完善。

3.3.2 加强监督管理体系建设

与传统的工程项目管理相比，PPP模式倡导政府与社会资本合作，因此，项目的建设与运营监管十分重要。在PPP模式下，政府不仅需要提供公共服务，而且需要监督项目运营。引入PPP模式后，应建立规范化、系统化的监督管理体系，细化监督条例与管理模式，保障市场规范有序运行与健康发展。

3.3.3 创新发展多元化投融资模式

目前，河北省建筑垃圾处置与资源化水平较低，应建立多元化投资机制，实现投资和生产成本多元化。例如，政府可以对施工单位等建筑垃圾供应商征收垃圾处理费，再以补贴的形式返还建筑垃圾处理企业。当行业利润逐渐趋同时，政府再对建筑垃圾处理企业收取相应的管理费用，以价格优惠等方式补贴给再生产品消费者，从而形成政府、建筑垃圾处理企业、施工单位等多主体合作共赢、风险共担的有利局面，进而吸引河北省投资建筑垃圾处置产业化发展投资合作方。

此外，应加强建筑垃圾资源化的宣传和教育工作，强化公众的环保意识，鼓励公众积极参与。

4 结语

建筑垃圾产业化能够保护自然资源、减少建筑垃圾对生态环境的负面影响，符合新时代绿色城市建设目标，对实现“碳达峰、碳中和”战略目标具有重大意义。通过分析建筑垃圾现状可知，应将PPP模式引入该行业，在政府和社会资本之间寻求平衡。通过建立健全建筑垃圾处置相关法律法规、加强监督管理体系建设、创新发展多元化投资融资模式等措施，提升河北省建筑垃圾处置和资源化能力。