街坊整体开发背景下项目治理机制动态演化趋势*

谢坚勋 覃柳淼 何清华 刘劲 王歌

(1. 上海科瑞真诚建设项目管理有限公司，上海 200092；2.同济大学经济与管理学院，上海 200092；3. 深圳市前海建设投资控股集团有限公司，广东 深圳 518054；4. 华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070)

0 引言

工程项目具有高度的不确定性、复杂性以及动态性等特点，因此，项目治理机制也是动态变化的[1]。Gyawali等[2]提出，项目治理方式决定项目治理机制。在相同治理方式下通常存在多种治理机制，在项目不同建设阶段占主导地位的治理机制有所不同。项目治理机制一般受内部组织结构、外部利益相关方以及制度环境的影响，因此，不同工程项目的治理机制往往还具有独特性与动态性，以应对项目建设过程中的不确定性因素与风险。

街坊整体开发是一种多元主体合作开发模式，具有典型的“政府-市场”二元性[3]。街坊整体开发不仅需要政府或准政府组织在项目建设前期阶段落实整体开发理念与平衡多元开发主体利益，而且需要调动市场力量投入社会资源以推进项目建设。虽然已有学者基于“政府-市场”二元视角提出“政府-合约-关系”的三维项目治理结构模型[4]，但在街坊整体开发背景下，“行政-合同-关系”三维治理机制的嵌入与协同方式的动态演化过程有待进一步探讨。现有研究仅侧重于合同治理机制与关系治理机制在项目建设过程中的相互作用[5-6]，忽略了行政治理机制以及政府治理力度在推动项目建设过程中发挥的重要作用；治理机制动态演化的驱动因素尚未厘清，现有研究主要集中于不同类型的治理机制如何相互作用，对不同类型治理机制动态演化驱动因素的探讨十分有限。因此，本文聚焦于以下研究问题：①街坊整体开发背景下，“行政-合同-关系”三维治理机制的嵌入与协同方式的动态演化规律；②治理机制动态演化的驱动因素。

本文综合运用内容分析法与社会网络分析法，基于深圳前海十九单元03街坊案例，分析街坊整体开发背景下项目治理机制的动态演化规律，为进一步提高项目治理效能提供理论依据。

1 文献综述

项目治理机制主要分为行政治理、合同治理以及关系治理[7-9]。行政治理(Administrative Governance，AG)是相对于传统的合同治理和关系治理机制而言的，特指政府利用自身权威身份，对推进重大项目建设进行监督、管理和控制[10]。政府作为行政主体，通过行政命令对项目的建设与推进进行积极管控，在行政治理过程中具有重要作用。因此，行政治理呈现出等级化、自上而下、以命令与控制为主的特征[11]。合同治理(Contractual Governance，CG)又称为契约治理或正式治理，强调通过正式的书面合同明确交易各方的责任与义务，约束和管理交易各方的行为[6]，核心要素包括风险分担机制、项目所有权配置机制以及报酬机制[12]。关系治理(Relational Governance，RG)也称为关系契约治理或非正式治理，聚焦于组织间关系，通过社会关系(Social Relations)和共享规范(Shared Norms)营造交易各方良好的合作氛围，建立项目交易各方之间的和谐关系[13]，核心要素包括信任、沟通、承诺以及合作等[14]。

街坊整体开发不仅需要政府或准政府组织推进工程进度和提高工程效率，而且需要调用大量的社会资源推动项目建设。因此，在街坊整体开发背景下，行政治理、合同治理与关系治理三种治理机制既具有一定的运行自主性，又具有互补嵌入性。三种治理机制的嵌入与协同方式随着项目推进动态演化，以适应项目建设过程中产生的不确定性与复杂性。

2 研究设计

2.1 案例选择

作为前海合作区街坊整体开发理念的先行者，十九单元03街坊将整体开发理念贯穿于项目策划及实施的全过程，是当前深圳乃至全国典型性的街坊整体开发项目。此外，十九单元03街坊项目是多元主体合作开发的典型案例，具有显著的“政府-市场”二元性，与“政府-市场”二元治理环境下的三种治理机制的动态演化研究高度契合。

2.2 数据搜集

本研究的数据搜集过程主要分为三个阶段：第一阶段，进行实验性访谈。对十九单元03街坊进行实地调研，针对项目建设过程与治理机制进行访谈，以进一步界定研究主题，为后续研究做全局性铺垫。第二阶段，进行有针对性的深度访谈。根据第一阶段确定的研究问题，对政府、设计统筹单位、设计单位、建设单位、施工单位、监理单位等核心成员进行逐一访谈，了解项目各阶段参与主体互动细节。第三阶段，与被访谈对象确认访谈资料的准确性，尽可能全面且准确地收集各类项目数据。

2.3 数据分析

首先，基于项目会议纪要、往来信函以及档案资料，对跨组织间存在的协调关系进行编码；其次，根据文本分析结果，研究深圳前海十九单元03街坊项目治理结构网络随项目阶段等级度与密度等网络属性的动态变化；最后，对深圳前海十九单元03街坊项目治理机制的动态演化趋势进行分析与讨论。

3 案例分析

3.1 项目阶段划分与任务目标

3.1.1 统筹规划阶段

统筹规划阶段的协调目标是通过项目前期的整体规划明确街坊整体开发模式，为后续街坊整体开发理念的落实提供指导和依据。统筹规划阶段参与主体主要为政府和国企。随着项目规划的逐步深化，相关管理部门等主体依次加入项目参与主体网络。

3.1.2 土地出让至施工图设计阶段

土地出让至施工图设计阶段的协调目标是通过统一设计和统筹协调各方利益，进一步落实街坊整体开发理念，保证项目整体效益的实现。在该阶段，参与主体为政府、国企、各地块业主、设计单位以及项目外部利益相关方等。

3.1.3 施工阶段

施工阶段的协调目标是积极推进项目建设，在保障工程质量和落实街坊整体开发理念的基础上按时竣工交付。在施工阶段，参与主体主要为各地块业主、设计单位、施工单位、咨询单位、监理单位、材料供应商以及项目外部利益相关方等。

3.2 项目治理机制的动态演化

由于十九单元03街坊项目治理问题十分复杂，本文将政府角色与传统的合同、关系治理机制合并讨论，根据政府的参与程度及各阶段的任务性质将复杂的治理结构分解为水平与垂直两个治理维度。在水平治理维度，多家业主单位协商签订一系列的双边和多边协议，并约定产权、设计、施工和运营中的界面分工，形成联盟性质的合作，建立平等协商机制，通过合同与关系约束和协调行为；在垂直治理维度，深圳前海十九单元03街坊形成了政府主导机制，即借助相关行政机构或机制进行协调推进，在项目建设目标、土地出让决策、项目审批、规划设计审批、建设推进和创新政策支持方面发挥重要作用。

为进一步分析深圳前海十九单元03街坊项目治理结构的动态演化过程，结合内容分析法与社会网络分析法，构建深圳前海十九单元03街坊跨组织项目网络。本文采用等级度与密度表示不同项目阶段的垂直治理水平与水平治理水平。其中，等级度表示跨组织项目网络中的非对称可达程度，反映了网络中各组织的等级结构[15]。等级度越高，则跨组织项目网络中的项目参与主体间的等级结构越森严，垂直治理水平越高。密度反映跨组织项目网络的紧密程度[16]，可以衡量不同项目阶段的水平治理水平。密度越大，说明项目参与主体间的联系越密切，水平治理水平越高。

基于深圳前海十九单元03街坊项目会议纪要、往来信函以及其他档案资料，以季度为时间段，分析深圳前海十九单元03街坊跨组织项目网络等级度与密度的动态变化过程。为在不同季度之间进行无偏差比较，对等级度和密度进行标准化处理。深圳前海十九单元03街坊跨组织项目网络季度分析见表1。

基于项目在各阶段面临的目标与挑战，结合政府参与及组织间互动特点，分析深圳前海十九单元03街坊项目治理机制演化趋势。

3.2.1 统筹规划阶段(2013年10月—2014年7月)——垂直主导型治理

由表1可知，在统筹规划阶段，等级度为正值，密度为负值，说明垂直治理处于较高水平，水平治理处于较低水平，该阶段治理结构主要为垂直主导型。

在深圳前海十九单元03街坊项目统筹规划阶段，相关单位就十九单元03街坊单元规划等事宜多次召开统筹协调会议。例如，2014年5月20日，组织召开了十九单元03街坊01地块前期策划初步方案汇报会，明确了由前海控股牵头负责十九单元03街坊开发建设统筹工作，并对项目经济测算、功能定位、统筹开发和建筑设计提出了具体要求。由此可见，在统筹规划阶段，治理结构为垂直主导型，治理主体为政府及政府下属单位，前海控股作为政府下属授权单位承担统筹协调职能。

3.2.2 土地出让至施工图设计阶段(2014年8月—2015年6月)——垂直与水平平衡型治理

自正式展开土地出让工作起，该项目进入垂直与水平平衡型治理阶段。此时，政府层面的行政介入与合同治理、关系治理机制并存，形成共治状态。

由表1可知，在土地出让至施工图设计阶段，第二季度的网络密度呈明显上升趋势，说明水平治理水平呈上升趋势。

表1 深圳前海十九单元03街坊跨组织项目网络季度分析

在该阶段，前海管理局与各地块业主签订土地出让协议；前海控股与顺丰、世贸等单位分别签订合作框架协议等，共同约定合作要点；各地块业主与设计单位签订双边协议，开展设计工作。同时，各地块业主及设计单位作为项目参与主体，与前海管理局和前海控股建立协调联系。在该阶段，合同治理机制与关系治理机制逐渐发挥协调作用。例如，2015年3月4日，深圳前海十九单元03街坊统筹协调会议指出，由筑博设计负责人防概念性方案，各地块设计单位落实具体设计及地块间协调，筑博设计对阶段成果图样进行审核把关，实现街坊内人防集中建设、整体报审的目标。同时，政府也发挥了重要的管控作用。例如，2015年3月24日，为确保街坊整体开发理念的落实和项目社会效益的实现，前海控股在十九单元03街坊统筹协调会议上指出，筑博设计应以《十九单元03街坊地下空间方案阶段导控细则》(以下简称《导控细则》)为指导进一步推进相关工作。《导控细则》包含建筑专业导控细则、结构专业导控细则、给排水专业导控细则等内容，对项目整体开发提出了具体要求。

3.2.3 施工阶段(2015年7月—2019年4月)——水平主导型治理

在施工阶段，深圳前海十九单元03街坊项目跨组织网络等级度有所下降，密度有所上升，表明项目垂直治理水平呈下降趋势，水平治理水平呈上升趋势，项目治理结构主要为水平主导型。

深圳前海十九单元03街坊项目建设规模大，施工周期长。在施工阶段，咨询单位、施工单位以及材料供应单位作为参建主体，以合同治理机制和关系治理机制为基础进行协作，形成了复杂的跨组织项目网络结构，并涉及与市政管网部门、消防部门等项目外部利益相关方的统筹协调。因此，该阶段的主要目标为实现多主体协同推进，保证工程质量。

在施工阶段，市场机制占据主导地位，政府则以履行监管职能为主，仅在有需求或必要时(产生矛盾或纠纷)组织统筹协调会议进行协调。深圳前海十九单元03街坊项目治理机制动态演化趋势如图1所示。

图1 深圳前海十九单元03街坊项目治理机制动态演化趋势

4 研究结论

(1)本文系统总结了街坊整体开发背景下项目治理机制的动态演化趋势，即“垂直主导型治理—垂直与水平平衡型治理—水平主导型治理”。研究结果表明，随着项目建设的不断推进，行政治理力度逐渐减小，合同治理与关系治理力度逐渐增强且呈现出相互补充、相互依存的特点。

(2)本文提出，项目治理机制随着不同阶段的协调需求而动态演化。现有研究主要集中于不同类型的治理机制如何相互作用，缺乏对不同类型治理机制动态演化驱动因素的关注。基于此，本文剖析了项目建设不同阶段的协调需求如何促进项目治理机制的动态演化。研究结果表明，在统筹规划阶段，确定项目开发模式和总体规划设计方案是该阶段的主要协调需求，行政治理机制在该阶段发挥着重要作用。在土地出让至施工图设计阶段，既要保证街坊整体开发理念的落实，又要激发市场参与活力，集体利益与业主个体利益的平衡是该阶段的主要协调需求。因此，该阶段三种治理机制相互补充、相互依存，以实现多元开发主体的利益平衡。在施工阶段，高效推进项目建设、保障工程质量是该阶段的主要协调需求，需要借助市场资源有效推动项目建设。因此，在该阶段，合同治理与关系治理机制发挥主要作用。

5 结语

本文基于深圳前海十九单元03街坊案例，综合运用内容分析法与社会网络分析法，探讨街坊整体开发背景下项目治理机制动态演化规律，对项目不同建设阶段的治理结构与协调机制的动态演化过程进行了深入分析。研究结果表明，街坊整体开发背景下项目治理机制呈现“垂直主导型治理—垂直与水平平衡型治理—水平主导型治理”的动态演化趋势。随着项目建设的不断推进，行政治理力度逐渐减小，合同治理与关系治理力度逐渐增强且呈现出相互补充、相互依存的特点；治理形式呈现“自上而下”的垂直治理到“自下而上”的多元主体“众筹式”自治的转变。

本文的研究成果对于提升街坊整体开发背景下的项目治理效能具有重要意义。一方面，政府在项目建设前期应充分发挥引导作用，在实现项目社会价值目标的同时促进多元开发主体开展“众筹式”自治，从而实现个体利益与集体利益的平衡；另一方面，应构建多元主体开发协调与决策机制，明确统筹协调主体，提高决策效率。