综合管廊运维安全管理体系研究

2022-09-07舒欣欣王新庆钱冬旭陆敏博

项目管理技术 2022年8期

舒欣欣王新庆钱冬旭陆敏博

(悉地(苏州)勘察设计顾问有限公司，江苏苏州 215123)

0 引言

城市地下综合管廊建设是国务院启动的一项重大民生工程，是城市基础设施现代化建设的趋势和潮流。根据《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》，“十三五”期间全国大规模建设综合管廊8000km以上，“十四五”期间这些综合管廊进入全面运营管理时期。随着综合管廊规模日益增大、入廊管线种类及数量日益增多，综合管廊运维阶段的安全性和稳定性显得尤为重要[1]。

2018年，国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，提出加强基础设施安全管理，强化安全风险管控。2018年，国务院常务会议通过了《生产安全事故应急条例》，这是我国首部专门针对生产安全事故应急工作的行政法规，提出要提升基础设施应急管理及相关救援能力。由此可见，综合管廊运维的安全管理迫在眉睫。

由于我国综合管廊建设发展历史较短，运维安全管理的经验稍显不足，管理体系更有待完善。本文从人员、设备设施、环境、管理4个方面分析综合管廊运维过程中存在的安全风险，结合相关规范的要求，构建由安全管理组织体系、安全管理内容和安全管理考核组成的管廊运维安全管理体系，以期为综合管廊运维阶段的安全管理提供参考。

1 管廊运维安全风险分析

为确保综合管廊在运维过程中的安全性，需先分析各类风险因素，辨识评估风险源，再针对性地采取规避措施。

根据人类工效学的基本原理，参考地铁系统运营风险分析，结合综合管廊运维特点，综合管廊系统可认为是一个涉及“人-机-环-管”的大系统[2]。从人员因素、设备设施因素、环境因素、管理因素4个方面对综合管廊运维安全风险因素进行分析，如图1所示。

针对上述安全风险因素分析结果，若风险因素可控，在采取相应措施防止人的不安全行为、消除设备设施的不安全状态、减小环境的不良影响并提高管理水平的情况下，可避免可控风险引发的事故；若风险因素不可控，在制订高效的应急响应与处置方案的情况下，可将损失降至最低[3]。

2 综合管廊运维安全管理体系构建

目前，我国综合管廊运维阶段的安全管理主要存在重建设轻运维、涉及部门多协调难度大、管理标准不统一、运维管理信息化水平低、考核机制缺失等问题[4]。结合《城市地下综合管廊运行维护及安全技术标准》(GB 51354—2019)(以下简称《标准》)相关要求和上述安全风险分析结果，构建由安全管理组织体系、安全管理内容和安全管理考核组成的综合管廊运维安全管理体系。组织体系是安全管理工作得以开展的基础，管理内容是保障综合管廊安全运维的核心，管理考核是综合管廊安全运维有效落实的保障。

2.1 安全管理组织体系

为组建清晰合理的综合管廊运维安全管理组织体系，各城市一般由市管廊工作领导小组统领综合管廊的规划建设和运维管理工作，各相关方的职责见表1，相互关系如图2所示。各方分工不同，各部门职责不同，发挥各自特长，促进精细化管理，提高综合管廊运维安全管理效率。

2.2 安全管理内容

根据《标准》的要求，针对图1分析得到的管廊运维安全风险因素提出相应的管理措施进行风险规避，分为出入安全管理、作业安全管理、信息安全管理、环境安全管理、安全保护管理和应急管理6类[5]；采用专家打分法进行评估，管理措施重要性排序依次为：安全保护管理、作业安全管理、应急管理、出入安全管理、环境安全管理和信息安全管理。也就是说，需要更注重排序靠前的管理措施。

表1 综合管廊运维安全管理相关方职责

2.2.1 安全保护管理

相较于两侧地块，综合管廊一般更早开发建设，当两侧地块地下空间和上部交通设施施工时，会对综合管廊本体结构会产生不利影响。多年工程经验表明，靠近综合管廊的堆载施工、基坑开挖等行为会造成综合管廊发生不同程度的位移和倾斜，甚至导致管廊本体出现裂缝，影响运行安全。

评估结果表明，安全保护措施的风险防控重点依次是周边施工未采取充分保护措施、周边施工未经许可和管廊不均匀沉降。为促进和规范综合管廊保护工作，管廊管理单位在实施综合管廊保护时有据可依，管廊行政主管部门应会同规划和自然资源等部门划定综合管廊安全保护范围，明晰管廊周边施工的具体要求，避免综合管廊周边地块开发对廊体结构造成破坏。

安全保护范围包括安全保护区和安全控制区。《标准》规定，安全保护区外边线距综合管廊结构外边线不宜小于3m，并且应设置有明显可参照的边界标志；根据基坑施工经验，安全控制区外边线距综合管廊结构外边线不宜小于15m，采用非开挖法施工的综合管廊安全控制区外边线不宜小于50m[5]。

对管廊沿线两侧的建设行为，需要相关行政主管部门实施行政许可的，建设单位应书面征求管廊管理单位意见；不需要相关行政主管部门实施行政许可的，应在施工前以书面形式告知管廊管理单位。建设单位应在开工前与管廊管理单位签订保护协议，按照管廊管理单位同意的保护方案落实保护措施，接受对其建议或作业活动的安全监管，并及时消除各类安全隐患；应根据综合管廊结构、设备、设施和不同自然条件，针对性地制订综合管廊设施保护及安全运维应急预案，并经管廊管理单位审核同意；应委托符合资质要求的第三方监测单位对受影响区域的综合管廊设施进行专项保护监测。具体流程如图3所示。

2.2.2 作业安全管理

综合管廊内部作业属于地下有限空间作业，具有作业空间受限、环境条件复杂、安全风险点多等特点。为保障作业安全和综合管廊运维安全，应对不同对象的巡检、维护、检修、施工等各类作业进行全过程管控，对一切威胁管廊安全运行的重大风险进行管控则是重中之重。

评估结果表明，作业安全管理措施的风险防控重点依次是人员违规操作、人员防护不足、管线交叉作业不规范、管廊附属设施防护措施不足、特种作业不规范、安全作业规程执行不到位、人员缺乏专业业务知识等。

按照作业对象分类，作业主要分为管廊作业和管线作业。不管哪类作业，入廊作业都必须遵守基本要求，主要包括人员要求、环境要求和作业要求。

(1)人员要求。所有专业作业人员，规定持证上岗的，必须持证；无规定持证上岗的，应具有最低安全、技能资质或条件。入廊作业必须进行作业方案和安全措施审批，批准后才可入廊。作业和安全防护用品必须保持完好。

(2)环境要求。作业人员入廊前和作业时均需保持环境参数符合安全要求。

(3)作业要求。保持场地整洁，通道畅通；现场需按照相关规定设置安全警示标志。

交叉作业的单位应签订安全生产管理协议，明确交叉作业施工区域及作业内容，明确各自的安全生产管理职责和应采取的安全措施，并指定专人进行安全检查与协调。

《特种作业目录》规定的电工作业、焊接与切割作业、高处作业等必须按国家有关规定执行，并根据综合管廊内空间受限、通风受限等环境特点采取合理的防护措施。

入廊管线单位等外单位入廊作业前需提出申请，建议使用风险抵押金制度。管廊管理单位对外单位的施工作业行为进行考核，以增强外单位安全作业意识，维护正常的安全生产和工作秩序。考核被扣的安全风险抵押金纳入企业安全专项资金。

2.2.3 应急管理

应急管理是指在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障生命和财产安全[6]。应急管理工作内容可以概括为“一案三制一保障”：“一案”是指应急预案，是为有效预防和控制可能发生的突发事件，最大限度减少突发事件及其造成损害而预先制订的工作方案；“三制一保障”分别是指应急工作的管理体制、运行机制和体制以及应急保障体系，是对应急预案的支撑。

评估结果表明，应急管理措施的风险防控重点依次是应急预案执行不到位、应急预案不完善、人员应急演练不足、临场应变能力不足。合理有效的应急预案能够在处置突发事件时组织合适的人员、调动足够的资源、采取正确的应对措施。应急预案缺失或者内容不合理则无法对突发事件进行有效处置，从而导致重大的人员伤亡和经济财产损失。

突发事件发生后不仅涉及管廊管理单位，还涉及入廊管线单位、行政主管部门等，因此管廊所在地应构建以突发公共事件总体应急预案为龙头，以市级综合管廊专项应急预案、各区综合管廊专项应急预案为主体，以管廊管理单位和入廊管线单位应急预案为基础的应急预案体系，如图4所示。管廊管理单位的运维应急预案应包括综合应急预案、各专项应急预案和现场处理方案，专项应急预案包括入廊管线事故、外部影响事件、外部侵入事件、自然灾害事故、人身伤害事故、急性传染病事件和各类灾害事故的衍生事故等。

目前，国内大部分城市的综合管廊运维应急预案体系尚不完善，市级管廊运维应急预案还未制订，管廊管理单位应急预案存在缺失，而已有管廊已投入运维，因此应尽快制订和完善各级应急预案，在注重综合管廊应急管理系统性和综合性的基础上，充分衔接各级应急预案，避免出现“上下一般粗”的现象，防止照搬照套。此外，还应对相关人员进行宣传培训和应急演练，提高其应对突发事件的能力。

突发事件发生后的应急响应流程如图5所示，可分为接警、判断响应级别、启动应急响应、救援行动等步骤，判断事态是否扩大，如是则需申请增援，否则进行应急恢复和应急结束等步骤。为提高快速反应和应急处置突发事件的能力，各级各单位的应急预案还应考虑应急处置联动机制，管廊行政主管部门是上级指挥单位，联动救援单位包括110指挥中心、119消防救援中心、120急救中心，横向联动单位是入廊管线单位。

2.2.4 出入安全管理

根据综合管廊运维安全管理的实际经验，进出管廊的人员及其管理是安全管理的重点工作之一。只有严格控制综合管廊的出入管理，才能保证综合管廊的运维处于安全可控状态。

评估结果表明，出入安全管理措施的风险防控重点依次是非许可人员非法入侵、许可人员穿戴不宜、随意出入管廊、安全教育培训不足、带病上岗等。针对以上问题，建议管廊管理单位实行出入许可制度，将风险源拒于管廊之外，并对入廊人员进行分类管理，提出要求。

出入管廊的人员包括内部运维人员、外来作业人员和外来参观人员，任何人员进入综合管廊均应经过审批程序，实行准入制，接受安全培训。人员出入时应对人员、物品实行严格的出入控制和登记，以确保进入综合管廊的人员和物品符合防火、防爆、防静电等安全要求。人员入廊应至少2人，以便于从容应对因误操作、个人身体原因等引起的突发事件。

2.2.5 环境安全管理

综合管廊环境安全管理是保证管廊内空间温湿度、氧气含量、有害气体含量等环境参数在适宜范围内，不会对管廊本体结构、附属设施、各类管线以及作业人员产生危害。

评估结果表明，环境安全管理措施的风险防控重点依次是湿度不宜、氧气浓度不宜、动物非法入侵、有毒有害气体浓度不宜、温度不宜。针对上述问题，在分析管廊内部环境特点的基础上，针对性地合理配置不同的现场检测仪表，通过监控与报警系统来保证内部环境的安全。《标准》对环境参数的要求见表2。

此外，还应做好防潮、防虫鼠、防霉、防蛀等措施，预防蛇、蚊虫、鼠类和其他生物侵入对管线的损害[7]。

2.2.6 信息安全管理

综合管廊是城市地下“生命线”工程，必须做好工程档案管理的保密工作。随着综合管廊运维的智能化、数字化，城市安全管理还应重视综合管廊运维数据的安全保护。

评估结果表明，信息安全管理措施的风险防控重点依次是保密执行不到位、硬件故障、非法攻击、数据泄露、数据传输不畅等。针对以上问题，对管廊运维的图文资料和信息系统安全管理提出要求。

图文资料主要包括标有断面尺寸、舱室布置、入廊管线种类、入廊管线管径等信息的综合管廊现状图、规划图及管线图，宜按密级进行管理。综合管廊及入廊管线信息保密范围与密级分类，通常以重要程度及信息泄露产生的危害程度作为分类依据，根据分布位置、种类、规格以及资料类别4项指标进行具体分析，进而判断综合管廊及入廊管线信息是否应该定为涉密信息或定为何种等级的涉密信息[8]。电子类涉密文件及数据应采取加密保护措施，纸质类涉密文件及数据根据档案管理有关要求进行封存。

构建综合管廊智慧运维管理系统是实现运维管理集约化、规范化、科学化的有效途径，一般建立市、区两级综合管廊智慧管理平台，保障管理系统信息安全可靠显得尤为重要。日常应由专业技术人员对系统进行维护管理，包括对软件和硬件的巡检和维护。根据《信息安全技术信息系统安全等级保护定级指南》(GB/T 22240—2008)，管理系统安全保护等级为第三级，即“信息系统受破坏后，会对社会秩序和公共利益造成严重损害，或者对国家安全造成损害。”因此，按照第三级安全保护要求对管理系统进行保护[9]。

2.3 安全管理考核

表2 主要环境参数报警设定值

根据国内大多数城市管廊建设现状，可采用两级考核模式对综合管廊运维管理进行考核，即市管廊行政主管部门组织实施市级考核；区管廊行政主管部门组织实施区级考核并上报市管廊行政主管部门。此外，市管廊行政主管部门负责全市综合管廊运维的考核监管工作，可将管廊运维管理纳入对区管廊行政主管部门的考核体系，加强对区级工作的统筹力度，如图6所示。

管廊行政主管部门对管廊管理单位的考核应是全方位考核，其中关于运维安全管理方面的考核应作为运维管理考核的重中之重。考核实行一票否决制，即在一个考核周期内发生人为原因造成的突发事件(有人员伤亡、有一定的直接经济损失)，当期运维安全管理考核分值为0分。运维安全管理考核应从组织体系与制度、安全保护管理、作业安全管理、应急管理、出入安全管理、环境安全管理、信息安全管理等方面进行。

考核结果是运维费补助核定及支付的重要依据。若发生安全生产责任突发事件，当期管廊运维安全及应急管理考核项将判定为不合格。综合考核结果为优则全额拨付运维费或可行性缺口补贴，考核结果低于合格线则按考核分数扣除运维费或可行性缺口补贴。