关于储备土地出入库的几点思考——以宁波市为例

□宁波市自然资源整治储备中心 傅鼎一

近期，浙江省政府办公厅印发《关于加强土地储备工作促进高质量发展的意见》，浙江省土地储备工作现场会于六月中旬召开。一系列重要举措的落地说明，在以内循环为主导的国内大背景下，中国经济面临多重挑战，土地储备制度在挖掘土地要素潜力、促进资源科学配置、推动土地集约利用等方面提供足量的支撑作用，成为保障高质量发展建设共同富裕示范区的抓手。

储备土地出入库是土地储备全生命周期管理的重要组成部分，是做地过程中的关键节点，是国有建设用地“批-征-储-供-用”全链条中“储”到“供”的必要连接点，发挥着稳定器的作用。宁波市储备土地出入库工作始于2018 年，工作范围涉及市六区（江北区、鄞州区、奉化区等）、市级功能区和市开投、市城投、市轨道交通、市土开等市级国有企业。出入库工作极大程度上保障了涉宅用地、商服用地的规范供应，净地标准已深入人心，为土地竞拍人提供无后顾之忧的品质地块成为这些年来宁波市储备人的共识。近年来，宁波市储备土地出入库工作经历了从纸质组件验收到电子组件报批的数字化进程，一步步向更规范、更智慧的方向迈进。随着国家土地供应顶层设计的调整，地块出让模式经历了从月度集体研判会审制到“两集中、多批次”土地供应的转变。2022 年，宁波市实行全年四批次涉宅用地供应策略，在第一批次市场行情稍显艰难的情况下，6 月下旬宁波市第二批次21宗涉宅用地集中拍卖，所有地块均顺利成交。土地市场的逐步回暖离不开全市上下一心，狠抓做地进度以及精准把握出入库标准，保障地块成交。

一、储备土地出入库工作的特点

一是严肃性。根据结果导向，每一宗地块从土地储备五年规划到大区块可行性方案研究，从三年滚动计划到年度储备计划的确定，许多储备人为此付出了辛勤的劳动和汗水，体现了全市土地储备出让统筹工作的改革成效。同时，土地的顺利出让直接关系到市场的信心指数，严肃对待出入库工作，既是对土地储备前期工作的尊重，也是顺应土地市场平稳健康发展的客观需求。

二是时效性。储备土地出入库需要审核包括勘测定界报告在内的20 多项组件，确保其准确性及合规性。其中，规划条件、地下管线排摸公告、勘测定界报告、建设主管部门意见等组件具有明显的时效性。国内土地市场形势多有变数，它受到国家宏观调控、省市金融政策、各级主体做地进度等因素的影响，储备地块在品质、区位、面积、结构、基础设施配套不尽相同的情况下，何时出让可以达到社会效益、经济效益和生态效益的最大化，都有时间上的考虑。

三是逻辑性。出入库所有组件的内容是有逻辑性的，不可随意分割。比如“两公告一批复”与勘测定界报告中征收范围的明确；规划条件与地下各类管线迁改的关系；场地平整与河道“占水补水”工作的协同；实地踏勘与各项组件的关联，牵一发而动全身。

四是联动性。做好出入库工作需要横向和纵向的联动，调动起各单位、各部门的主观能动性。横向联动指与出入库工作相关联的各市级部门，包括自然资源和规划局、农业农村局、住建局、环保局、国家安全局和考古研究所等单位，为了储备土地的及时供应，需要协同作战。纵向联动包括市级土地储备机构、各区级储备机构和乡镇街道，上下联动，紧密沟通是该项工作高效运转的保证。

二、出入库存在的问题

（一）区级储备与相关部门配合度有待提高

20 多项入库组件可以被分为对内、对外两大类。对内包括地块规划条件、勘测定界资料、权属核销证明、不动产单元号、无压覆矿证明、地质灾害评估等自然资源和规划部门出具的评估意见，其中规划条件和权属核销证明是重中之重，区级储备与相关处室在区域位置条件、控制指标、市政依托、强制性要求、道路交通、竖向规划、地块控制图等方面的协调仍须加强。对外包括地块土壤污染调查、文物考古评估意见、建设条件论证意见、国家安全审核、河道迁改意见、地块安全评估等外单位出具的证明，这部分工作难以提前谋划，需通盘考虑。

（二）基层做地单位落实净地不够有力

储备工作改革进入深水区，做地难度逐年升高。街道拆迁部门作为“净地”标准的执行者，对地下管线迁移、热力管线安全距离退让、果树移栽、110kv 高压铁塔移除、河流填埋改道等“净地”要求理解不够透彻，容易造成不知所措的局面。由于绝大多数区级政府对街道做地缺乏激励机制，街道在遇到棘手问题时欠缺主动性和积极性。

（三）储备库中优质地块不足

储备库好比一个动态的蓄水池，这需要满足两个前提。一是池中有“水”。储备库中须长期保持足量的储备地块，才能在市场需要的时候“开闸放水”，缓解或是调控土地市场的供求矛盾，强化各主体做地入库力度势在必行。二是必须是“活水”。不少长期在库剩余地块因为各种原因无法正常供应，造成土地资源沉淀，财务成本增长，不利于地方经济的高质量发展。

三、做好土地出入库工作的建议

（一）从思想上重视土地出入库工作

储备土地出入库是土地储备出让统筹全生命周期管理系统的最后一锤。出入库验收工作带有明显的过程管理色彩，把握好出入库的意义相当于“临门一脚”，使储备地块能顺利出让并且成功交地。所以，要从全局的高度理解这项工作，从思想意识上重视起来，树立责任意识、担当意识，谨慎处理工作中的各种关系，为主管领导守好这道门。

（二）从体制上理顺土地出入库工作

建立健全市级与区级合作共赢的体制机制，做到两全其美。一是建立“区级初审+市级终审”的验收机制。区级储备机构应对提交的各项组件进行预审，针对各种场地状况，初步提出整治方案；市级储备机构严格审核各项组件，第一时间查漏补缺，理顺逻辑关系。对“净地”的审核验收应集中在三个时间节点：首先，在储备项目刚通过市政府批准时，工作人员需要对地块作出现场状况评估，判断拆迁或移除难度级别；其次，在建筑物拆除过程中，需实地指导拆迁工作，及时解决难点卡点；然后，在区级储备机构认定净地后，需对现场进行终审踏勘。如是“净地”，则按时入库，如果还有疑问，则立即整改，直到整改到位后方予以入库。二是建立良好的沟通协商机制。当做地遇到问题，市级储备机构需要耐心倾听，了解区级机构难处，在规则范围内给出解决方案。如难以在短时间内解决，可以分阶段、有步骤地诉诸双方都信任的权威人士，建立相互信任、坦诚交流的保障机制。市级和区级要加强合作，形成共同进步的局面，防止做地过程中的负面情绪影响或抵消正面成绩。三是建立在库剩余地块盘活机制。通过调整规划条件，加强建筑方案设计，结合周边功能布局，联合地区规划处、建筑风貌处和第三方设计团队，在旧场地上赋予新业态，有效盘活利用剩余地块，让“水”流动起来。

（三）从人员上配强出入库工作

人才特别是青年人才，是做好地块出入库工作至关重要的因素。负责任、有担当，跑外业、精审核，是干好这项工作的特质。近几年来，在宁波市自然资源整备中心的指导下，各乡镇街道、各区储备机构以相互促进的方式，培养出不少“专、精、特、新”型业务骨干，为宁波市储备工作更新升级提供智力支持。