实用性村庄规划在全域土地综合整治中的作用——以衢州市衢江区廿里镇赤柯山村村庄规划为例

□衢州市自然资源和规划局衢江分局 张国明 杨晓明

改革开放30 多年，中国农村地区经济水平快速发展，但乡村发展不均衡、贫富差距现象依然存在。近10 年，浙江大量村庄随着原住民老龄化和迁出，居民点房屋被荒废搁置，空心化和人口流失现象严重，建设用地碎片化等乡村发展诸多问题亟需解决。

一、村庄规划成为全域土地综合整治的前置工作

2018 年，中央1 号文件全面部署实施乡村振兴战略，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面，提出了乡村振兴的要求。2018 年2 月，浙江省政府向原国土资源部报送《浙江省实施全域土地综合整治助推乡村振兴战略行动计划工作方案》。2018 年6 月，自然资源部复函支持浙江省全面实施全域土地综合整治。全域土地综合整治是浙江省委、省政府贯彻落实习近平总书记“千村示范、万村整治”工程的重要指示精神和“站得高一点、看得远一点、谋得深一层来谋划推进乡村振兴”的总体要求，是浙江省委、省政府“八八战略”再深化、改革开放再出发的决策部署的重要组成部分。

全域土地综合整治旨在整合力量、集中资金，沿着全域规划、统筹设计、全面整治的路径对乡村“三生空间”布局进行优化，对山、水、林、田、湖、草等全要素进行系统性的综合整治，通过连片提质建设高标准农田、集中盘活存量建设用地、统一治理修复乡村人居环境、集约精准保障美丽乡村和产业融合的发展用地等举措，逐步构建农田集中连片、建设用地集聚、空间形态高效的土地利用格局。

新时期国土空间规划编制体系下的实用性村庄规划，有别于以往侧重于居民点整治的村庄规划，包括村庄全域全要素规划，重点强调了村庄农用地和生态用地保护。可以说，实用性村庄规划的编制已经成为乡村全域土地综合整治的前置工作，村庄农用地优化、生态用地保护、村庄建设用地整治，都离不开实用性村庄规划的指导。实用性村庄规划在全域土地综合整治中有着不可替代的重要作用。本文以衢州市衢江区廿里镇赤柯山村村庄规划为例，阐述实用性村庄规划在全域土地综合整治中的作用。

二、赤柯山村基本概况

赤柯山村位于衢州市衢江区廿里镇中南部，与镇区联系紧密，村内有跨境衢州南连接线穿过，区位优势明显，交通优势十分突出；村庄南侧为塘湖水库，内部有芙蓉塘水库，水资源丰富，环境优美。赤柯山村共有4 个自然村，村域总面积约为385 公顷，1004 户，2717 人。

赤柯山村是典型传统农业型村庄，内生动力不足，产业以一产为主，暂无第三产业，结构单一，缺乏扩展延伸。但村域范围内有较丰富的水自然景观资源和农业资源，休闲康养、田园观光产业有较大发展潜力。村内耕地存在抛荒等情况，田园景观风貌较差。村内道路网不成体系，基础配套设施也需适当补充。

经调研分析，赤柯山村目前存在的主要问题表现为：一是存在一定的耕地非粮化现象；二是人均建设用地面积偏大，村内人均建设用地面积达180 平方米/人，高于浙江省相关标准；三是村民建房需求无法满足，村庄建设空间紧缺，村内有包括危困型、改善型和经营型在内多种情形的刚性建房需求，同时面临规划范围内各空间难以协调衔接、村民建房随意选址和建新房不拆旧房等问题；四是产业结构单一，村内产业以种植业为主，缺乏拓展延伸。

三、科学合理的布局是全域土地综合整治的重要基础和根本指导

土地是村庄最重要的生产要素和资源，也是全域土地综合整治工作的重点对象。村庄规划将有效承接上位规划划定的各类空间控制线，通过横向和纵向的比较，明确村庄发展的目标和定位，优化各类用地空间，为全域土地综合整治提供方向指引。

▲衢州市衢江区廿里镇赤柯山村村庄规划（2021-2035年）产业规划图

（一）把握发展规律

乡村发展是一个不断发展、扩张、稳定和空间重组的过程。科学把握村庄发展规律，精准识别村庄发展的状态，成为乡村振兴的重要一环。村庄规划是通过详实的数据、现场调研、访谈座谈等多种方法对村庄发展的现状及未来潜力进行评价，准确集聚提升、整治提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等不同类型村庄，有效判断村庄发展前景，为开展全域土地综合整治提供有效依据。

（二）找准补齐短板

通过开展村庄规划，分析乡村社会经济、自然环境、土地利用、基础设施和公共服务设施配置、历史文化和特色风貌、产业发展情况、建设需求等要素，根据相关标准，识别村庄发展存在的问题，为其有效补齐发展短板，科学合理配置资源，优化土地结构，增强发展潜力和韧性。

（三）认识村庄规划编制新要求

国土空间规划体系下实用性村庄规划，应衔接市县级国土空间规划内容，并要求整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等，形成“多规合一”型村庄规划，真正实现“一张图”指导规划建设管理。规划内容的选择要因地制宜、因村制宜，应与本村资源环境禀赋相匹配。同时针对村庄建设的不确定性，应积极探索用地留白、机动指标预留、点状供地等多种方式，善用存量规划，保证村庄规划具有一定的弹性。

（四）促进全域土地综合整治

当前，中国正在大力开展全域土地综合整治工作，其涉及到“三生”空间整治、产业发展、政府和社会资本参与等多个要素。实用性村庄规划通过多方协调，为解决乡村发展过程中出现的耕地碎片化、建设用地扩张无序化、生态质量退化等用地问题与产业无思路、设施无保障等发展问题提供思路和方法，对全域土地综合整治起到较好的参考和促进作用。在国土空间规划的引领下，将实用性村庄规划与全域土地综合整治深度融合，发挥“1+1＞2”的作用，为推进乡村振兴奠定坚实基础。

四、赤柯山村村庄规划在全域土地综合整治中的作用

（一）严格落实空间控制底线，引导村庄有序发展

落实生态保护红线和永久基本农田，划定村庄建设边界线，优化村庄用地布局。一是开展垦造耕地等整治工程，补充耕地1100 余亩，将种植情况杂乱的园地等地类垦造为集中连片的耕地；对田间骨干工程和主要配套设施的平面布置作出规划，以此优化农业空间，美化农田风貌。二是实施改村提升工程，拆除老旧、一户多宅等建筑，盘活存量建设用地，腾挪建设空间200余亩，增加村庄建设用地利用率为村民提供开敞空间；至整治期末，农村建设用地下降至36.84 公顷，人均村庄建设用地下降至146.89平方米。三是统一规划路网结构，优化各类用地布局，引导村庄集聚发展。

（二）完善村庄公共服务与基础配套设施，提高村民生活水平

规划保留现有公共服务设施，在充分考虑村庄未来人口增长的基础上补充完善村庄配套设施。新建老年活动中心及养老院，保障老年人口的生活需求；新建文化活动中心，并结合改村提升工程，打造更多开敞空间，为村民娱乐生活提供充足的场地。通过公共服务设施的补充完善，让村民能够在“15 分钟生活圈”内就能享受到医疗、教育、卫生等基本公共服务，提高村民生活幸福感。

（三）围绕“水稻、果蔬”，做强一产培育三产

赤柯山位于廿里镇南部的生态康养区，规划构建“一心一轴四区”的产业空间格局。以高质高效农业为基础，第一产业加快发展生态农业、农业现代化，打造高效粮食果蔬种植基地，特色养殖产业基地，生态农旅经济产业链。第三产业综合发展休闲旅游业，适度开发旅游配套服务业；以大地田园景观为依托，果蔬采摘等为载体，发展彩色稻田、稻田雕塑等形式增加大田观赏性，植入摄影观光、鲜果采摘、农耕体验等乡村旅游项目积极发展特色农业及淡水养殖产业；以塘湖水库为基底，发展渔业及生态观光产业，同时结合现有农业基础，发展鱼稻空间、农家乐等产业，实现一、三产融合发展。

五、结语

村庄规划属于法定规划，在国土空间规划体系中，村庄规划是乡村地区中的详细规划，在多种冲突及融合的基础上，用村庄这个最小的行政单位，站在全局的角度上，对村庄的生产、生活，以及生态等空间进行相应的安排。当前，全域土地综合整治工作任重而道远。实用性村庄规划从区域统筹角度，全盘谋划，重点梳理生态空间、耕地保护、农业发展和村庄建设用地等现状问题，在全域全要素管控、优化城乡土地资源配置、提高土地利用率等方面发挥着重要作用。村庄规划与全域土地综合整治工作紧密联系，村庄规划能够有效指导全域土地综合整治工作，反之，全域土地综合整治是村庄规划建设的有力抓手。为提高全域土地综合整治的可行性和合理性，应重视村庄规划的编制工作，系统构建科学合理的整治体系，调动村庄主动发展致富的积极性和主动性，逐步实现乡村振兴。