高品质生活目标下临海市优化生活圈规划的思考

2022-09-06北京清华同衡规划设计研究院有限公司杨蕊源

浙江国土资源 2022年8期

□北京清华同衡规划设计研究院有限公司杨蕊源

□临海市自然资源和规划局徐盼

随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往”，将“民生福祉达到新水平”作为“十四五”时期中国经济社会发展的主要目标之一，以高品质生活为目标的规划策划和方法探索成为规划行业的共识。

生活圈是社区层面推进高品质生活目标实现，落实人民对美好生活追求的重要抓手。然而在规划实践中，仍存在社区治理与规划实施事权缺少对接、生活圈配置标准与城市功能缺乏精细化衔接、生活圈设施建设与人民需求存在空间错配等问题。本文以浙江省临海市为例，聚焦生活圈单元划定、配置模式和空间布局三个典型环节回应现状典型问题，分别对生活圈单元划定衔接、配置模式的精细化设计和空间布局的供需匹配调整提出优化方法，为实现高品质生活目标提供支撑。

一、临海市生活圈规划的现状问题

一是规划管理和行政管理边界不一致，实施责任不明确。临海市当前以民政部门牵头编制的行政区划作为面向社区治理的管理边界，而生活圈设施的布点规划以住建部门牵头编制的控规单元作为管理边界；二者在编制时间、单元规模、边界划定依据等方面存在诸多差异，导致规划实施和规划管理难以衔接，进而产生了控规单元设施达标配置，但社区行政边界无法均衡布局等问题。

二是设施配置模式与城市功能单元主导功能不匹配，服务针对性不足。临海市当前的生活圈设施配置主要依据浙江省编制《美丽城镇生活圈配置导则》，按照步行时间分为“15 分钟生活圈”、“10 分钟生活圈”、“5 分钟生活圈”和街区单元的配置标准，在空间上予以落实。然而，不同的生活圈单元在城市肌理、人口密度、人群类型、主导功能等方面存在诸多差异，按照当前以规模为单一维度的划分方式难以满足不同生活圈之间的差异化需求，导致生活圈设施难以针对性地回应城市功能的服务需求。

三是设施配置缺少与使用需求的衔接，存在类型有缺漏、规模不充分、布局不均衡等问题。尽管控制性详细规划导则对生活圈设施作出了明确的要求，然而，由于部门事权缺少有效衔接，控制性详细规划难以对公共服务设施权属和事权作明确要求，可能存在建成后设施另作他用或无法如期向公众开放的情况，导致实际建成的服务设施难以按照规划布局实施，存在设施类型不完善、规模不足、布局不均衡等问题，对社区各项生活服务有所不足。

二、优化生活圈规划的建议

借助《临海市国土空间总体规划》与《临海市社区规划》同步编制的契机，临海市结合当前发展阶段和发展特点，重点从六个方面优化生活圈配置方法，提高临海生活圈服务水平。

（一）统一边界参照，衔接实施管理

生活圈边界划定主要有以下三类依据：一是城市主要道路、铁路的等线性建设要素，或水系、山岭等自然分隔要素为界；二是行政管理单元边界，包括镇街行政区划等，保证生活圈建设实施与管理事权的结合；三是控规单元、旧城更新单元等涉及成果刚性内容传导的辅助边界。临海市生活圈单元的边界优化应统筹三类依据，使规划实施范围与行政管理范围边界保持一致，同时在空间上有清晰的地物参照，确保生活圈划定边界易于识别、方便管理。

（二）协调多规矛盾，明确责任边界

考虑到临海市中心城区控规单元边界与行政社区边界编制年代均较为久远，且两类规划在边界处理、单元规模方面存在矛盾冲突较多。2021 年，借助与《临海市国土空间规划》同步编制的契机，临海市民政局牵头编制《临海市城市社区规划》，在编制过程中与自然资源部门编制的国土空间规划进行多轮次对接，综合考虑设施布局的均衡性和服务覆盖的便捷性进行局部调整。

（三）匹配主导功能，分类建设模式

由于生活圈所在区位的城市建设年代、用地类型等有所不同，不同生活圈范围内的城市肌理、建设方式、主导功能、人群使用偏好等存在较大差异。临海市生活圈在传统按照步行距离为依据进行网格化、平均化的布局的基础上，结合不同生活圈的差异化特征进行模式细分，从而更有针对性地满足回应需求，提高服务满意度。

根据临海市各片区主导功能和建设基础的差异，分为产业型生活圈、生活型生活圈和产城融合型生活圈。产业型生活圈布局模式以产业功能为主导，布局少量的生产服务和生活服务功能作为配套。生活型生活圈根据城市肌理和空间类型进一步细分为老城生活圈和新城生活圈。其中，新城生活圈以网格化形式，结合生活圈服务中心集中布局各类设施；老城生活圈结合非主要功能疏解和低效用地腾退，散点插花式补充完善生活圈设施。产城融合型生活圈根据产业类型、产业规模和产业对周边环境的影响程度，协调城市生活服务设施和生产服务设施的共建共享、统筹利用。

（四）结合人群特征，细化配置标准

依据临海市主导功能、人口密度、人群规模等实际情况，对生活圈设施类型指标项进行调整，在五类基本公共服务设施基础上，重点增加对商业服务、便民服务、慢行交通相关设施和公园绿地的配置和服务要求。此外，对产业型生活圈和产城融合型生活圈，在基本公共服务设施类型的基础上，加强对生产服务设施的配置类型和规模的统筹考虑；对于承担旅游服务等区域服务功能的生活圈单元，增加对旅游服务设施和旅游人口集散设施的统筹考虑。控强度按照“宜配建”和“按需配建”两级进行管控。

▲生活圈划定征求社区意见

（五）回应公众诉求，优化空间布局

根据问卷统计结果反映的公众诉求予以针对性的回应。重点聚焦各类设施的规模充足度、服务覆盖度、使用满意度三个方面设计调查问卷，将统计结果采用分值叠加的方式计算其优化提升的迫切性。对规模充足度差的设施类型，按照“单独补足+联合配置”相结合的方式；对于服务覆盖度差的设施类型，按照“联合配置+布局优化”的方式；对于使用满意度低的设施类型，结合问题提出解决策略，提高服务水平。

（六）衔接法定规划，保障实施落地

总体规划层面，结合国土空间规划中心城区功能结构和主导功能，将《临海市城市社区规划》中的社区边界与《临海市国土空间总体规划》中的二级用途分区整合作为生活圈边界，纳入“一张图”系统，作为实施管理的法定依据。详细规划层面，根据生活圈类型和布局，按照“类型+序号”的方式统一编码，作为对接控规单元的唯一编码，将社区管理边界与规划管控边界整合统一。