我国铁路投融资方式之思考

2022-09-02李时昌王占奎王建勋付建烁

交通企业管理 2022年5期

□ 李时昌王占奎王建勋付建烁

近年来，我国铁路建设发展迅猛，特别是高速铁路建设资金需求巨大，当前的铁路融资模式已经严重制约了铁路建设发展。为破解资金难题，国务院于2013年8 月发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》、国家发展改革委于2015 年7 月发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》等文件，要求全面开放铁路建设运营市场，鼓励和扩大并积极引导社会资本以多种形式投资铁路建设，拓宽融资渠道，完善投资环境，推动体制机制创新，充分发挥各方积极性，多方式、多渠道筹集建设资金，促进铁路事业发展。目前，已有部分社会资本投入到铁路建设中来，如廊涿固保城际铁路项目引入华夏幸福作为社会投资人，复星集团牵头民营联合体投资控股的我国首条民营控股高铁。但在投融资具体实施过程中，仍然面临诸多难点和制约因素。笔者通过分析当前铁路融资现状，结合国家对铁路建设的政策支持，提出铁路建设投融资新思路。

一、铁路投融资现状

我国现行的铁路投融资模式、建设资金融资渠道和方式较为单一，市场化资金占比很少，来源主要为政府投资：①铁路建设基金；②中央预算内投资资金；③地方政府和企业投资，即合资铁路；④银行贷款；⑤发行铁路债券。其中，以铁路建设基金、中央预算内投资资金和银行贷款资金为主。

1.铁路建设基金

铁路建设基金作为国家支持铁路建设发展的专项政府性基金，是由国铁集团代表国家收取、专项用于铁路建设的财政资金。设立该基金的初衷，主要用于国家计划内的大中型铁路建设项目以及与建设有关的支出，主要包括：铁路基本建设项目投资，购置铁路机车车辆；与建设有关的还本付息，建设项目的铺底资金；铁路勘测设计前期工作费用；合资铁路的注册资本金；建设项目的周转资金以及经财政部批准的其他支出。

通过对比2011—2021 年铁路建设基金支出决算，近11 年来铁路建设基金基本保持稳定，每年支出500亿～600 亿元，仅2015—2017 年有所调整，但其使用方向已经偏离了最初设定的铁路建设轨道。从最初设定的使用范围逐渐偏离至全部用于归还铁路建设长期贷款本息，特别是2016年以来全部用于铁路还本付息。

2.中央预算内投资资金

中央预算内投资资金由国家发改委负责管理和安排，原则上按照资本金注入方式进行投资。从程序上说，用于铁路建设的中央预算内投资资金，由国铁集团根据年度铁路建设投资计划提出申请，报财政部批准后，根据项目建设进度由国家财政直接拨付。中央预算内投资资金约占铁路建设总规模所需资金的6%。

3.地方政府投资

地方政府投资主要有3 种模式：①通过“省部合作、征拆资金或征拆资金+一定比例工程资金”的入股方式；②通过“省部合作、征拆资金+一定比例工程资金”的入股方式；③采用成立合资公司，由各股东方根据约定的出资金额和比例直接投资。地方政府资金主要由省及铁路沿线地市政府分摊承担，其中，省级部分的资金主要依靠省级财政预算内资金、政策性银行或商业银行贷款解决。铁路沿线地市政府资金则多以征地拆迁费用或征地拆迁费用+部分工程投资形式体现。河北省的京沪、京张、京沈等铁路项目采用了第①种方式；京雄城际铁路项目以及即将实施的京雄商高铁、雄忻高铁采用了第②种方式；石衡沧港城际铁路、邯黄铁路、邢和铁路项目采用了第③种方式。

二、投融资存在问题分析

我国铁路建设投融资存在问题主要体现在投融资主体集中；融资渠道狭窄、融资方式单一；没有良好的收益预期；管理体制落后等方面。

1.投融资主体过于集中

铁路系统体制改革，从最初的中国铁路总公司演变成现在的国铁集团，实行政企分开，推行公司化管理、市场化运作。但深究起来，中国铁路建设最主要的投资者仍然是国铁集团，下属各铁路局都是按照国铁集团下达的投资计划进行投融资，不需要对投融资、债务负责。根据铁路投融资体制改革，合资组成的铁路项目公司，国铁集团控制着绝大多数的股权，非控股方拥有的股权很少。针对这些公司的投融资决策，也是由国铁集团来决策和运行，并承担最终的债务责任。由于投资主体较为单一，主要为国铁集团和地方政府投融资平台，因此筹集资金建设铁路这一行为很难与市场结合起来。

2.融资渠道狭窄，融资方式单一

现阶段我国铁路建设资金来源主要是中央预算内资金、地方政府资金和银行贷款，而铁路建设基金当前全部用于还本付息。地方政府投融资平台公司也通过发行企业债、专项债等债券方式进行融资，但在整个投资资金中占比十分有限。近期国铁集团尝试开展股权融资形式创新融资模式，可是同巨量的资金缺口相比较筹资有限，不能从根本上解决铁路建设的资金问题。同时，随着铁路投融资体制改革，银行会按照公司贷款模式审慎考虑贷款风险，甚至会要求其进行财产抵押或者质押，要求越来越高，难度越来越大。

3.投资者权益缺乏保障，没有良好的收益预期

投资者特别是民营投资者进入铁路投资的目的主要是为了获取利润，只有当项目具有相当可观的投资收益时，民营资本才愿意进入。目前，尽管铁路行业进行了一定程度的改革，拓宽了社会资本投资渠道，放宽了市场准入条件，但尚未建立配套制度及政策措施来保证投资者权益，尤其是铁路运输企业基本没有自主经营权。在建设过程中，需要委托国铁集团下属各个铁路局进行代建。建成后的经营模式和运输调度、财务清算仍受国铁集团的制约，缺乏必要的社会法律环境和规范化的市场运行机制，不能充分保障股东权益。特别是民营投资者的诉求和利益不能完全体现，使其对铁路投资有所顾虑，影响了投资积极性。同时，铁路项目从最初的规划、立项、投资决策开始，再到设计、施工、竣工验收直到建成投产的全过程寿命周期基本全部是由国铁集团进行主导，其他股东方基本没有任何话语权，缺乏严格的责任约束和法律约束。

4.管理体制落后

2013 年3 月，铁道部实施政企分开，撤销铁道部组建国家铁路局和中国铁路总公司。2019 年6 月，全民所有制的中国铁路总公司进一步改制成公司制的国铁集团。虽然改革一直在推动，但铁路改革任务并未完成，改革并不彻底，一些长期存在的深层次问题没有得到根本解决。

（1）不管是中国铁路总公司时期还是国铁集团时期，其都并未成为真正的市场主体。政企分开不彻底，国铁集团仍然承担着铁路规划的重要政府职能，负责全国铁路网规划的编制，具有浓厚的行政色彩。

（2）铁路行业垄断行为严重。铁路运输的特点就是要融入国家铁路网才能发挥铁路运输的优势，国铁集团的规模和定位决定了其必然处于垄断地位，在行政和技术上给其他投资者设置障碍，难以维护其他投资者的合法权益。社会资本投资铁路一般都要与国体集团进行合资，但在合资项目上没有独立运营权，财务清算不透明的基础上，叠加法人治理结构不健全，导致各方股东在合资项目上基本无任何话语权，更不用说诉求和利益。

三、创新铁路投融资方式建议

1.增加地方政府和企业对铁路的投资

全面实行分类分层建设，充分发挥国铁集团、地方政府和企业各自优势，实现优势互补、合作共赢。国铁集团主要负责国家路网干线项目的建设，城际铁路、支线铁路等项目的建设主导权逐渐过渡到地方政府和企业手中，国铁集团通过参股方式介入。地方政府和企业对本地区经济发展状况和运输需求非常清楚，将一些主要为地方经济服务的城际铁路交由地方政府投资建设和运营，为大型企业集团生产服务的支线铁路交由企业负责投资建设和运营，以提高地方政府和企业对铁路的投入。对于经济效益较好或公益性较强的城际铁路、支线铁路，国铁集团可通过以适当参股的方式介入，与地方政府、企业合作共建铁路，实现风险共担、利益共享、互利共赢的良好局面。

2.组建股份制公司募集社会资本

对既有铁路进行梳理、整合，特别是路网运营相对比较独立、资产界面比较清晰、前景盈利能力强的局部铁路网，可以将其从整体铁路网中划出，进行独立的资产管理和经营核算。

（1）将铁路资产证券化，通过向证券行业主管部门申请上市发行股票，以IPO 公募形式在资本市场融资，吸收社会资本，如京沪高铁、大秦铁路和广深铁路。

（2）将若干条铁路线的资产分别打包，或将同类项的铁路经营业务及其资产进行整合，以私募方式引进战略投资者参与组建股份制公司，或以公募方式进行融资，如中铁特货。这样既符合国企改革三年行动方案，推进国有企业混合所有制改革，也在一定程度上引入社会资本。

3.建立铁路产业投资基金，吸引社会资本

产业投资基金，是一种按照约定的投资方向进行利益共享、风险共担的集合投资制度，通过平台作用将各种意向资金进行汇聚，对将要建设的铁路项目或尚未上市的铁路企业进行股权投资。国家发改委于2011年批复同意设立铁路产业投资基金，希望搭建一个平台通过政府财政性资金的引导作用，吸引更多社会资金为铁路建设提供资金保障。在这一背景下，中国铁路总公司于2014 年9 月26 日发起设立中国铁路发展基金股份有限公司。随后，广东、浙江、安徽、江西、山东、河南等省均先后成立了各自的铁路产业基金公司，河北省城际铁路发展基金有限公司也于2017 年5 月25 日成立，规模暂定为180 亿元，募集期为5 年。这些铁路产业投资基金的成立，通过金融杠杆放大与带动效应，可引导大量的社会资金投向铁路建设领域，为铁路建设发展添砖加瓦。

4.与社会资本合作的PPP 模式

PPP 模式特征是，更加强调政府与社会资本在合作过程中以特许经营权为基础的风险分担和利益共享。对经济效益较好的拟建铁路项目，特别是与矿区或物流结合的资源型铁路，国铁集团可以创新此类项目的建设运营方式，通过PPP模式吸收社会资本参与，充分发挥自身的建设、运输优势，并建立公开透明的财务清算制度，实现市场化运作，达到合作共赢的目的。

5.铁路站场土地综合开发

国务院于2013 年8 月、2014 年7 月先后出台政策文件，在国家层面支持铁路土地综合开发利用，为铁路投融资提供政策支持。中国铁路总公司开始积极推进，要求加快铁路土地综合开发。但是，由于铁路土地的开发利用涉及铁路部门和地方政府的利益博弈，特别是双方在铁路土地开发上的收益归属、开发范围等方面分歧巨大，再加上地方政府对铁路土地供应积极性不高，导致整体进展推进缓慢，效果不理想。下一步要多方协调，从法律层面予以明确，且形成利益各方的合理分配机制，调动各方的积极性，利用好铁路土地综合开发政策。

6.设备融资租赁

铁路公司每年运输支出和工程建设需要大量资金，当前的资金来源主要是各股东的资本金及银行贷款，融资难、压力大。而其本身固定资产庞大，且得不到充分有效利用，造成闲置浪费。为解决铁路建设的资金需求，以及促进铁路设备的技术更新，广泛利用社会资金，可通过对铁路设备利用租赁的方式进行融资。如京张城际铁路有限公司利用铁路的“四电”集成信号设备、电力牵引设备、部分车站路基及轨道设施进行融资租赁解决固定资产贷款的还本付息及运营支出。下一步可以开展铁路机车车辆融资租赁模式的研究和实施，进一步拓展融资渠道。