地方性公共文化服务立法对我国公共图书馆事业发展影响的实证研究

邓 辉，边 皎

（陕西省图书馆，陕西西安 710061）

1 引言

2016 年底，第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》(下文简称为“《公共文化服务保障法》”)，于2017 年3 月1 日起正式施行。《公共文化服务保障法》在公共文化领域具有“四梁八柱”的性质，标志着我国公共文化服务事业正式步入法制化发展快速轨道。在《公共文化服务保障法》颁布前后，我国多个省区先后出台了地方性公共文化服务法规。这些地方性公共文化服务法规既为《公共文化服务保障法》立法工作提供了宝贵经验，也丰富了我国公共文化服务法律体系，对促进我国公共文化事业发展提供了良好的法制保障。

公共图书馆是重要的公共文化服务设施，在保障公民基本阅读权益、提高公民科学文化素质和传承社会文明等诸多方面起到关键作用，因此，《公共文化服务保障法》及地方性公共文化服务法规都明确了各级政府保障公共图书馆事业发展的主体责任，并对公共图书馆建设、管理、服务提供、保障措施等诸多方面提出了规范要求。

虽然《公共文化服务保障法》出台已经四年有余，广东、上海等颁布地方性法更是接近十年，但是学界一直缺乏对相关法规实施效果的实证研究，本文试着填补这一研究空白。首先基于多源流理论，通过文本分析各省区地方性公共文化服务法规，提出4条待验证假设；然后采用差分法实证地方性公共文化立法对我国公共图书馆事业的影响，以验证相关假设；最后提出相关政策建议。

2 我国地方性公共文化服务立法的基本情况

截至2021 年6 月，我国共有11 个省区颁布了地方性公共文化服务法规。如表1所示，按颁布时间顺序，这11 个省区分别为广东、上海、江苏、浙江、湖北、天津、陕西、贵州、重庆、安徽、湖南。我国东部地区公共文化服务立法比例较高，立法时间也相对较早。其中，广东省第十一届人民代表大会常务委员会于2011 年9 月29 日通过的《广东省公共文化服务促进条例》，是我国第一部地方性公共文化服务法规。此后2012 年、2015 年，上海市和江苏省相继出台了《上海市社区公共文化服务规定》和《江苏省公共文化服务促进条例》。这3部地方性公共文化服务法规为《公共文化服务保障法》立法工作提供了丰富的经验。

表1 各省区地方性公共文化服务立法名称及时间

《公共文化服务保障法》颁布后，地方性公共文化服务立法工作愈加体现了顶层设计的特征。首先，《公共文化服务保障法》颁布后，我国地方性公共文化服务立法工作速度加快，仅2020 年就有4个中西部省区（贵州、重庆、安徽、湖南）颁布了地方性法规。其次，《公共文化服务保障法》后，我国地方性公共文化服务法规名称更加统一。在《公共文化服务保障法》颁布前，广东省、江苏省两省区地方性公共文化服务法规名称都是“促进条例”，上海市地方性公共文化服务法规名称是“社区公共文化服务规定”，而在《公共文化服务保障法》颁布后，绝大部分省区地方性公共文化服务法规名称都为“保障条例”。最后，《公共文化服务保障法》颁布后，各省区地方性公共文化服务法规条目结构更加近似，内容大都包含总则、公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任以及附则等6个部分。此外，根据各省实际情况和公共文化服务发展趋势，增加“激励促进”“社会力量参与”等特色章节。

2.1 地方性公共文化服务法规对促进公共图书馆事业发展的意义

各省区地方性公共文化服务法规大多明确规定公共图书馆属于公共文化设施，适用于相关法规。例如，《广东省公共文化服务促进条例》明确规定“本条例所称公共文化服务，是指各级人民政府及其文化等有关主管部门或者社会力量向公众提供的公共文化设施和公益性文化产品、文化活动及相关文化服务。前款所称公共文化设施包括图书馆……等”（第3条）。因此，地方性公共文化服务立法对促进我国公共图书馆事业发展具有显著的现实意义。

第一，各省区地方性公共文化服务法规大多明确规定政府在公共图书馆设施建设、经费拨付、人员保障等方面的主体责任。例如设施建设方面，《贵州省公共文化服务保障条例》规定省、市（州）、县（市、区、特区）各级人民政府应当按照国家和省有关规定、标准建设公共图书馆（第15条）。经费拨付方面，《陕西省公共文化服务保障条例》规定“县级以上人民政府应当建立公共文化服务经费保障机制，根据公共文化服务事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级财政预算，保障公共文化服务所需资金”（第39条）。人员保障方面，《江苏省公共文化服务促进条例》规定“县级以上地方人民政府应当按照公共图书馆等单位所承担的职能、任务及所服务的人口规模，合理配备公共文化服务从业人员，按照国家和省有关规定配备乡镇和街道综合文化站的人员编制，做到定编定岗、专职专用”（第50条）。

第二，各省区地方性公共文化服务法规大多明确支持图书馆事业均等化发展。例如，《陕西省公共文化服务保障条例》要求“县级人民政府应当因地制宜统筹推进以县级文化馆、图书馆为总馆，基层综合性文化服务中心等为分馆或者基层服务点的总分馆建设，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，有效整合公共文化资源，提高公共文化服务效能”（第9条）。《湖北省公共文化服务保障条例》要求“县级以上人民政府应当加大对农村地区和革命老区、民族地区、贫困地区公共文化服务工作的扶持，加大对基层公共文化设施建设和服务的投入，促进公共文化服务均衡协调发展”（第7条）。

第三，各省区地方性公共文化服务法规大多明确规定公共图书馆应该为群众提供丰富多彩的文化服务。例如，《浙江省公共文化服务保障条例》规定“公共图书馆应当组织开展全民阅读相关促进活动，利用各种形式倡导、推广阅读，推荐优秀读物，开展阅读能力辅导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，设置未成年人阅览室或者阅读区域，指导机关、企业事业单位和其他组织开展全民阅读活动”（第20条）。《贵州省公共文化服务保障条例》规定“公共图书馆应当充分利用大数据资源，加强数字化和网络建设与管理，增强文化信息资源的传输、存储、供给和远程服务能力，推动公共文化信息资源的共建共享”（第26条）。

第四，各省区地方性公共文化服务法规大多明确规定违反相关法规需承担法律责任。例如，《陕西省公共文化服务保障条例》规定“违反本条例规定，各级人民政府和县级以上人民政府有关部门未履行公共文化服务保障职责的，由有关机关责令限期改正；情节严重的，对其主要负责人和直接责任人员依法给予政务处分”（第46条）。同时，新近颁布的地方性公共文化服务法规对各类违法责任的划分、处罚更加明晰。最早施行的《广东省公共文化服务促进条例》有关违法处罚的规定仅有1条概述，而2019年颁布的《陕西省公共文化服务保障条例》则有7条较为详细的规定。

由于地方性公共文化服务法规从政府主体责任、均等化发展目标、基础服务要求和法律责任4个角度对公共图书馆事业发展提出了要求，因此本文提出假设1：地方性公共文化服务立法总体上显著提升了公共图书馆投入、产出指标。

2.2 地方性公共文化服务法规对促进公共图书馆事业发展的不足

以往关于《公共文化服务保障法》及地方性公共文化服务法规不足的研究，多关注其软法属性［1］、内容重复［2］及落实欠佳［3］等方面，而本文认为“问题源流”同样制约了地方性公共文化服务法规发挥作用。问题源流是“多源流理论”中的概念。多源流理论由美国公共政策学家约翰·W·金登提出，他认为公共政策由问题源流、政策源流和政治源流共同推动。其中，问题源流是指社会中需要公共决策者给予思考和解决的具体问题，政策源流是指包括专家学者、政府官员、利益集团对公共问题提出政策建议的过程，政治源流则是指国民、执政党及利益集团压力在对公共问题考量的侧重［4］。

我国《公共文化服务保障法》及地方性公共文化服务法规的问题源流，是我国公共文化服务发展面临的区域与城乡发展不均衡、政府主体责任落实不到位、人才保障不充分等问题［5］，此外，现阶段相关法规更为重视解决基层公共文化设施建设、经费保障等问题［6］，也造成了地方性公共文化服务法规对促进公共图书馆事业发展的执行力不足。

首先，省市级公共文化服务设施是我国公共文化服务体系的重要组成部分，然而各地公共文化服务法规更多关注保障县级公共文化服务发展，对省市两级公共文化服务发展促进作用有限。在已颁布的11 部地方性公共文化服务法规中，“各级政府”词频为176次，而“基层”“县级”分别为106次、201次。虽然“各级政府”包含省市两级政府，但显然相关法规更为关注县级（基层）公共文化服务的发展。同时，地方性公共文化服务法规立法主体为省级立法机关，对省级公共文化服务设施主管机关监督手段有限，容易形成“灯下黑”问题。因此，本文认为地方性公共文化服务法规对县级公共图书馆事业发展作用显著，而对省市级图书馆发展作用模糊，并据此提出假设2：地方性公共文化服务立法对提升县级图书馆投入、产出指标作用显著，但对提升省市级图书馆投入、产出指标作用有限。

其次，地方性公共文化服务立法侧重保障基本公共文化服务，而对阅读推广、培训讲座等服务关注较少，无法有效激励公共文化服务高质量发展。例如，在已颁布的11 部地方性公共文化服务法规中，“阅读”共出现82次，但只有浙江、陕西、重庆三地法规提到“阅读推广”，广东、湖南、重庆三地法规提到“讲座”。因此，本文认为地方性公共文化服务法规对推动公共图书馆事业创新发展作用有限，并提出假设3：地方性公共文化服务立法对提升公共图书馆流通人次、书刊外借册次等基础服务指标作用显著，但对提升公共图书馆活动参与人次作用有限。

最后，现阶段地方性公共文化服务立法更注重解决各地区公共文化服务“有没有”的问题，而非“好不好”的问题［3］。随着城市化进程加深，我国各地区间人口流动日益频繁，但长期存在地方政府对流动人口提供公共服务不足的现象［7］，而地方性公共文化服务法规对此问题也相对缺乏关注。在已颁布的11 部地方性公共文化服务法规中，只有浙江、湖北、陕西、贵州、重庆5个省区地方法规部分条款提到“流动人口”服务。政府和法规对流动人口问题缺乏关注，可能造成公共文化服务和人口相失衡，影响公共文化服务设施的效能。因此，本文提出假设4：由于政府和法规对流动人口问题缺乏关注，我国部分地区存在公共图书馆投入、产出指标与人口负相关的现象。

3 数据及实证模型

3.1 数据说明

本文数据取自国家图书馆研究院发布的《中国公共图书馆事业发展基础数据概览》及国家统计局发布的《中国统计年鉴》2013—2019 年的数据。由于数据质量原因，本文统计分析的省区中不包含新疆和西藏自治区相关数据。在统计分析省级公共图书馆时，由于江西和青海部分年份数据缺失，因此不含有2省数据；在统计分析市级图书馆时，不包含北京、天津、上海和重庆4 地的数据。最后，由于数据可得性的原因，本文仅实证分析了2019年及之前颁布地方性公共文化服务立法对公共图书馆事业发展的影响。

本文被解释变量包含各省公共图书馆总投入和产出指标，以及各省省市县三级公共图书馆投入、产出指标。其中，投入指标分为财政拨款、馆藏总量、建筑面积3项，产出指标分为总流通人次、书刊外借册次、活动参与人次3项。市级、县级公共图书馆投入、产出指标皆为馆均指标。

本文核心解释变量“是否颁布地方性公共文化服务法规”为二元逻辑变量，立法=1，未立法=0。具体而言，由于地方性公共文化服务法规实施需要时间，因此某省区当年6月前立法，则该年及以后各年记作1，之前各年记作0；某省区6月后立法，则从第2 年及以后各年记作1，而本年及以前各年记作0。

本文的控制变量为各省人口、人均GDP 以及财政收入（地方一般公共预算收入）。各项变量的描述性统计如表2所示。

表2 变量描述性统计

续表

3.2 统计模型说明

以往关于立法对公共图书馆事业发展的实证研究，只是简单对比立法地区公共图书馆事业前后数据变化［8］。这类研究会产生数据内生性问题，高估立法对公共图书馆事业发展的影响［9］。本文采用双重差分法，对比立法省区与未立法省区在立法前后公共图书馆事业发展趋势的变化，实证地方性公共文化服务立法对公共图书馆事业发展的影响，有效避免了数据内生性问题和实证结果的高估。本文采用的回归方程具体如下所示：

在方程（1）中：m 为各省区代码，n 为年代代码；Y 为被解释变量，包括各类公共图书馆投入、产出指标；K 为解释变量，表示m 省区在n 年是否立法；X为控制变量，包括人口、人均GDP、财政收入等；α为截距，β、λ为回归系数，δ为误差项。

4 实证结果说明

4.1 地方性公共文化服务立法对各省公共图书馆事业总体发展的影响

实证结果表明，地方性公共文化服务立法对落实地方政府主体责任，增加公共图书馆投入指标，总体上达到了立竿见影的效果。如表3所示，颁布地方性公共文化服务法规的省区相对于未颁布省区，全省公共图书馆财政拨款总额平均提高了1.24 亿、馆藏总量增加了897.3 万册、馆舍建筑面积增加了14.1万平方米。同时，统计数据表明，地方财政收入对各省公共图书馆各项投入指标的影响超过人均GDP，因此中央政府需要加大财政转移支付力度，保障财政收入较低省区居民享受均等化的公共图书馆服务。最后，虽然各省区人口和公共图书馆馆藏总量、馆舍建筑面积正相关，但与全省财政拨款负相关，这表明各省公共图书馆投入和当地人口存在一定程度的脱钩。

表3 地方性公共文化服务立法对各省公共图书馆投入指标的总体影响

地方性公共文化服务立法显著增加了各省公共图书馆总流通人次、书刊外借册次，但并未影响全省活动参与人次。如表4所示，颁布地方性公共文化服务法规的省区相对于未颁布省区，全省总流通人次平均提高了1 259.1 万人次、书刊外借册次增加了742.5万册次，但全省活动参与人次却并未显著增加。这说明地方性公共文化服务立法对促进公共图书馆借阅服务等传统服务作用明显，但是对促进阅读推广、培训讲座等服务作用有限。此外，各省人口和公共图书馆活动参与人次显著负相关，与全省总流通人次、书刊外借册次不相关，这表明人口较多省区公共图书馆未能很好地满足当地居民服务需求。

表4 地方性公共文化服务立法对各省公共图书馆产出指标的总体影响

4.2 地方性公共文化服务立法对省级图书馆事业发展的影响

实证结果表明，地方性公共文化服务立法未能有效增加省级公共图书馆各项投入指标，但显著提升了各项产出指标。首先，如表5所示，地方性公共文化服务立法并未显著增加各省省级公共图书馆投入指标。其次，如表6所示，颁布地方性公共文化服务法规的省区相对于未颁布省区，省级图书馆总流通人次平均提高了250万人次、书刊外借册次增加了575.1万册次、活动参与人次增加了32.1万人次。这表明地方性公共文化服务立法后，省级公共图书馆起到了良好的标杆示范作用。最后，各省财政收入等社会发展指标会提高省级公共图书馆各项投入指标，人均GDP 则会提高省级图书馆投入指标，与产出指标负相关，而人口和省级图书馆财政拨款、书刊外借册次负相关。这表明省级图书馆发展和当地人口、经济发展存在一定程度的脱钩。

表5 地方性公共文化服务立法对省级图书馆投入指标的影响

表6 地方性公共文化服务立法对省级图书馆产出指标的影响

4.3 地方性公共文化服务立法对市级公共图书馆事业发展的影响

实证结果表明，地方性公共文化服务立法对各省市级公共图书馆事业发展并未起到良好的促进作用。首先，如表7所示，地方性公共文化服务立法仅提高了市级图书馆馆均总藏量，并未有效提高市级图书馆馆均财政拨款，甚至与市级图书馆馆均建筑面积负相关。其次，如表8所示，地方性公共文化服务立法并没有提升各省市级公共图书馆服务效能，反而在控制社会发展水平后，立法省区市级图书馆的年馆均书刊外借册次减少了9 万册次。最后，各省区人均GDP、财政收入和市级图书馆馆均投入、产出指标正相关，但人口和市级图书馆馆均财政拨款、活动参与人次负相关。这表明市级图书馆发展和当地人口存在失衡现象。

表7 地方性公共文化服务立法对市级图书馆投入指标的影响

表8 地方性公共文化服务立法对市级图书馆产出指标的影响

4.4 地方性公共文化服务立法对县级公共图书馆事业发展的作用

实证结果表明，地方性公共文化服务立法对保障县级图书馆各项投入、促进县级图书馆提升服务效能，都起到了显著的作用。首先，如表9所示，颁布地方性公共文化服务法规的省区相对于未颁布省区，全省县级图书馆馆均财政拨款总额平均提高了141万、馆均馆藏量增加了7.6万册、馆均馆舍建筑面积增加了2 400平方米。其次，如表10 所示，颁布地方性公共文化服务法规的省区相对于未颁布省区，全省县级图书馆馆均流通人次平均提高了13.3万人次、馆均流通人次增加了5.2万册次，但立法并未提升各省县级图书馆馆均活动参与人次。最后，地方人均GDP、财政收入与各省县级公共图书馆各项投入、产出指标正相关，但人口依然和馆均财政拨款、馆均总藏量、馆均建筑面积、馆均流通人次、馆均书刊外借册次五项指标显著负相关。这说明人口较多地区县级图书馆投入不足，服务也并未满足当地居民需求。

表9 地方性公共文化服务立法对县级图书馆投入指标的影响

表10 地方性公共文化服务立法对县级图书馆产出指标的影响

4.5 小结

第一，上文数据表明地方性公共文化服务立法显著提高了各省区公共图书馆总体投入、产出指标。将数据细分为省市县三级图书馆后，发现立法对县级图书馆事业发展影响尤为显著，对省市级图书馆事业发展存在差异。其中，立法仅提高了省级图书馆的产出指标和市级图书馆馆均总藏量。因此假设1和假设2得证。

第二，上文数据表明立法并没有提升各省区公共图书馆总体活动参与人次。而将数据细分为省市县三级图书馆后，依然发现立法仅微弱影响省级图书馆的活动参与人次，而对市级图书馆、县级图书馆没有影响。因此，立法促进各省区公共图书馆开展阅读推广、培训讲座作用有限，因此假设3得证。

第三，上文数据表明在控制各省区法制化环境（立法）、经济发展水平（人均GDP）和财政收入后，存在人口和公共图书馆事业部分指标负相关的现象。而且将数据细分为省市县三级图书馆后相关结论依然成立。这说明我国部分地区存在公共图书馆投入和服务效能与人口相失衡的现象，因此假设4得证。

5 政策建议

5.1 加快地方性公共文化服务立法工作

如上文所述，地方性公共文化服务立法显著促进了各省区公共图书馆事业发展，起到良好的立法作用，然而截至2021年初我国仍有20个省区尚未出台相关立法。其中，东部9省区已有5省区立法，而中西部22个省区仅有6个省区立法，所以存在公共文化服务立法保障的不平衡不充分的问题。因此，未立法省区应加快调研进程，一方面从当地经济社会发展实际情况出发，另一方面积极吸取相关省区已有立法经验，尽快出台本省（市）地方性公共文化服务法规，促进各项公共文化服务发展，保障群众的基本公共文化服务权益。

5.2 重视各级公共文化服务机构协调发展

我国地方性公共文化服务体系大多由省市县及以下多级服务机构组成，各级公共文化服务设施需要协调发展。比如，《公共图书馆业务规范》对省市县三级公共图书馆有着不同标准要求和角色定位，各级公共图书馆只有协调发展才能有效保障读者的文化权益［10］。上文数据表明，地方性公共文化服务立法对促进省市级公共图书馆事业发展作用有限。同时，如表11 所示，2018—2019年我国县级图书馆馆均新增馆藏购置费、馆均流通人次和馆均活动人次都有所提高，而省市级图书馆相关指标增幅都有所下降，部分指标甚至存在负增长现象。因此，《公共文化服务保障法》和省级公共文化服务法规同样需要关注省市级公共图书馆发展，相关立法机关也应该加紧督察和落实省市两级政府在保障本级公共文化服务设施发展中的作用。

表11 2018—2019年全国各级公共图书馆部分指标对比

5.3 关注城市新增人口公共文化服务需求

随着我国经济高速发展，城市的虹吸效应愈发明显，常住人口过千万的超大型城市不断涌现。根据最新公布的第七次人口普查结果，我国常住人口城镇化率达到64%，流动人口达3.76亿，而且除跨省区人口流动外，人口向省内省会等大城市流入也是重要趋势［11］。因此，未来不仅各省级立法层面，而且长三角、珠三角、京津冀以及部分内陆人口净流入地区在市县级立法层面，地方性公共文化服务立法及修订工作都需要考虑保障流动人口及城市新增人口的文化权益，打破一城一馆的布局，通过城市书房、区域图书馆、社区图书馆、街区图书馆、流动图书馆等新型服务方式，更好地为流动人口及城市新增人口服务。

5.4 强化各级公共文化服务设施及绩效考核

傅才武研究发现我国公共图书馆服务效率不断下降［12］，而增加财政投入作用有限［13］，本文研究同样发现我国部分地区存在公共图书馆投入、产出指标和服务人口相失衡的现象，而这必然造成公共图书馆服务效能欠佳。本文研究还发现地方性公共文化立法虽然提高了市级图书馆馆均总藏量，但和馆均书刊外借册次负相关。因此，未来地方性公共文化立法及修订工作不仅要关注加大公共文化服务投入问题，还需要强化对公共文化服务设施的考核，要求各级政府尽快建立公共文化服务考核评价机制，将文化保障法中的要求落到实处，更好地解决公共文化服务“好不好”“管不管用”等问题。

5.5 促进公共文化服务高质量发展与创新

现阶段我国公共图书馆阅读推广服务存在管理制度不足［14］和内容同质化［15］等问题。以阅读推广经费管理为例，各级公共图书馆普遍面临经费预算不足、支出困难、使用不规范、缺乏绩效评估等问题。同时，由于缺乏社会力量参与和对“经营活动”的一刀切，导致我国公共图书馆阅读推广活动缺乏创新性、同质化严重。因此，未来地方性公共文化法规应该通过颁布各类细则，鼓励公共文化设施在基本免费服务的基础上，探索建立“新型有偿服务”，从互惠互利的角度出发，丰富社会力量参与公共文化服务的方式，提供诸如税收减免优惠、独家冠名权、场地租赁优惠等福利，激发社会力量参与公共文化服务的活力，从而不断创新服务形式，满足群众个性化、特色化、多样化的文化需求。

6 结语

近些年随着《中华人民共和国公共文化保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》以及相关地方性法规的颁布与实施，我国公共图书馆事业步入了法制化快车道，各项发展指标也因此取得了长足进步。2021 年是“十四五”规划的开局之年，通过审视以往立法工作的成功经验和不足之处，既可以为未来相关法规的修订和完善提供明确的方向，也可以有效促进我国公共图书馆事业在“十四五”期间取得更加突出的成就。