美国乡村衰败的特征、应对措施及其经验启示*

夏永久，琚康和

（安徽建筑大学建筑与规划学院，合肥 230022）

0 引言

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，充分体现了“三农”问题在中国社会主义现代化建设中的重要地位，体现了党中央解决城乡发展不协调问题的决心。乡村振兴战略提出把农民生活、乡村治理和农业发展作为一个综合的系统来考虑，强调中国广大乡村地区“三生”的协同发展。这是立足中国城乡关系发展的新阶段、着眼实现“两个百年”目标而提出的重大战略举措。以乡村振兴战略促进城乡融合发展将是必由之路[1]。当下政策制定者和研究者关注的焦点在于乡村振兴战略该如何落实规划，政策体系如何指导具体设计[2]。

乡村振兴前提是能否正确认识城市化进程中的乡村衰败现象及其成因以及如何处理城乡关系，特别是城乡互动发展模式。无论是欧美发达国家，还是日本、韩国等后起之秀，在工业化和城市化进程中都面临着城乡矛盾[3]。在理论研究方面，早期以Lewis[4]为代表的部分经济学家认为，发展中国家存在普遍的城乡二元经济结构。乡村的衰败与凋零是市场发展的结果，没有必要通过政府行为来纠正[5]。但随后研究者们发现城乡之间存在的差距会给国家经济发展带来严重的负面影响。美国学者Kuznets 等[6]论证了乡村建设与发展的价值和重要性，提出城乡协调发展的政策主张。

西方发达国家及地区已进入后城市化阶段，但依然面临着乡村衰败的困扰，梳理其乡村衰败表征、形成原因对理解中国乡村问题具有一定促进作用。分析发达国家及地区应对乡村衰败的应对措施、思路对中国制定政策、开展理论研究也具有启发意义。目前围绕国外乡村发展经验研究方面，国内学者主要集中在两大方面：一是从政策视角考察国外乡村发展，从乡村发展政策制定的背景、内容框架、职能部门分工等方面进行经验总结[2,7-10]。二是从实践视角总结国外乡村发展经验，主要分析各国乡村发展的典型案例，从中进行归纳总结[11-16]。从经验成果上来看，美国的“农业立法和农业政策”[2]与“生态村建设”[16]、英国的“中心村建设”[9]、法国的“乡村振兴计划”[10]、韩国的“新乡村运动”[14]、日本的“造村运动”[15]等，均对中国处理乡村问题提供了借鉴意义。

然而，截止目前，从城市化历史进程中去理解乡村衰败、城市在乡村衰败问题解决中发挥的作用以及乡村衰败的应对模式等方面研究鲜有报道。中美两国在经济制度、产业结构和资源禀赋等方面有所差异，但是站在宏观和长期角度来看乡村发展，可以发现其受到共同的经济规律影响[2]，美国应对乡村衰败的经验对当下的中国来说具有一定的先导性和借鉴意义。2018年8月至2019年8月笔者在美访学，考察了很多乡村，搜集了大量资料，为相关研究提供了实证基础。鉴于此，文章在城市化背景下梳理美国乡村地区衰败的特征及形成原因，理解城市对乡村的作用、总结美国应对乡村衰败的经验措施以及探讨对中国的启示，从而对中国乡村振兴战略的实施提供一定的理论依据。

1 美国城乡人口流动的最新趋势

1.1 美国城市化历程回顾

美国乡村发展与持续推进的城市化进程密切相关。1920 年前是美国传统的城市化阶段，这一阶段以人口向中心城市集聚为主要特点。具体来看，1790—1830 年由于美国农业占据主导地位，城市化率一直不足10%，40 年也仅增加了3.7%。此后，由于经济结构转型，1840—1920 年城市化增长率开始提速，城市化率从10.8%增加至51.2%，由此进入城市时代。1920—1970年是美国新型城市化阶段。在城市人口超过50%以后，美国的城市化开始放缓，这一期间也伴随着交通拥堵、环境污染等问题。50 年时间城市化率从51.2%提高到73.6%。1970年以后是美国后城市化阶段，这一阶段以大都市区的郊区快速发展为主要特点。1970 年以来，美国城市化率小幅度提升，到2017 年最新数据显示（图1），美国城市化率已达82.1%[17,18]。

图1 1790年以来美国的城市化率

1.2 美国城乡人口流动的最新趋势

正如美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）相关研究员所言，虽然城市化发展最快的地方不在美国，但它依然是一个不断城市化的国家[19]。自然增长、大量乡村到城市的移民以及来自国外的新移民推动了大都市的发展，在美国不断发展的城市定居体系中，乡村地区经常被“抛在后面”[20]。根据布鲁金斯学会（Brookings Institution）有关分析显示，自2010 年以来，美国大都市地区人口增长了6%以上，而非大都市地区人口则缩减了0.5%。在这段时间内，人口超过100 万的大都市地区的就业增长速度最快，而较小的大都市地区和非大都市地区的就业增长速度则逐渐放缓[19]。

人口之所以流动，不断向城市聚集，源于大都市区地区的就业机会、完善的服务配套等对人口强大的吸引力。可以肯定的是，虽然美国有部分乡村在人口下降的长期趋势中，找到了维持和增长人口、经济的方法[21]，但根本的现实是，无论地方、州或联邦政府采取何种政策，未来几年都会有更多的人住在城市。美国乡村地区正在衰败是毋庸置疑的，在过去的一个世纪里，城市化大大降低了居住在乡村地区美国人的比例，也降低了他们在政治、经济和文化等等方面的影响力[22]。

根据美国皮尤研究中心(Pew Research Center)2018年公布的有关城市、郊区和乡村3类地区人口比例数据显示（表1），自2000 年以来，美国乡村人口比例下降了2%左右，但郊区的人口比例有所上升，而城市人口比例则保持稳定[23]。尽管美国人口普查局（Census Bureau）对人口估计的最新数据显示，美国乡村地区人口在2017 年有了小幅度的增长，人口统计学家肯尼思·约翰逊（Kenneth M.Johnson）将这种增长归因于大城市边缘的乡村社区受益，而更多的偏远乡村将继续失去人口[24]。

表1 2000年和2016年美国3类地区人口比例对比%

从人口增长率看（表2），2000—2016 年城市和郊区人口分别增长13%和16%，而乡村地区人口增长率仅为3%。从人口规模看，到2016 年1.75亿人生活在郊区和小城镇，9 800 万人生活在城市核心地区，但生活在乡村地区的人口仅有4 600 万人。自2000 年以来，虽然乡村人口总数上有所增长，但大多数乡村地区人口并没有增长，其中超过一半的乡村地区人口在下降[24]。

表2 2000年和2016年美国3类地区人口规模及增长率变化% 万

2 美国乡村衰败的特征

普林斯顿大学罗伯特教授花了8年时间（2008—2016 年）在美国乡村地区开展社会调查，这项工作促成了他的新书《被遗忘者：美国乡村的衰败与愤怒》。该文认为，美国乡村是一个由小而珍贵的“道德社区”组成的集合，但这些社区正在经历衰败[20]。结合实地考察记录与美国皮尤研究中心(Pew Research Center)公布的一系列有关城市、郊区和乡村3类地区数据[23]，发现美国乡村衰败特征主要体现在以下几个方面。

2.1 人口老年化突出以及受教育程度较低

乡村地区的老年人口比例要比郊区和城市偏大，2016年18%的乡村居民年龄在65岁或以上，而郊区为15%，城市为13%。与2000 年相比，2016 年乡村地区65 岁以上老人增加3%，同期城市和郊区该项比例分别增加2%和3%，乡村地区老龄化更为突出（表3）。

表3 2000年和2016年美国3类地区65岁以上人口比例对比%

自2000 年以来，3 类地区25 岁以上居民拥有大学本科及以上的教育水平的人口不断增加。2016 年数据显示，城市和郊区具有本科及以上学历人口分别占比35%和31%，而乡村地区低于其10%以上，仅占比19%（表4）。总体而言，在城市和郊区的居民拥有专科或以上学历人数要高于拥有高中或以下学历人数，但是在乡村人口中，高中或以下学历人数仍然占据主导。

表4 2000年和2016年美国3类地区25岁以上人口受教育程度对比 %

2.2 就业机会及劳动回报率不占优势

由于城市就业机会更多，大多数年轻人不愿意留在乡村，这一点与中国类似。2000—2016 年城市核心地区25~54岁黄金人口增长12%，郊区及小城镇增长4%，而乡村地区减少11%。从就业规模来看，城市青壮年人口从2 900 万增加到3 200万，郊区青壮年人口从5 100 万增长到5 300 万，而乡村青壮年人口从1 400 万降到1 200 万（表5）。在城市地区，适龄劳动人口的增长尤为迅猛。其结果是，与2000 年相比，城市现在拥有更多的劳动力，郊区黄金年龄工人的人数也有所增加。而在乡村地区，自2000 年以来，乡村劳动力开始不断流失。

表5 2000年和2016年美国3类地区25~54岁就业人口规模及增长率变化 万

自2000年以来，3类地区就业人口人均收入均减少，所有地区的平均收入低于2000 年反映的是2007—2009 年经济衰退的持续影响。其中，城市地区年均工资从50 404 美元降为49 515 美元，郊区从47 520 降为46 081 美元，乡村地区从35 465美金降为35 171 美元（表6）。工人的平均收入在城市地区中最高，而在乡村地区中最低。乡村地区劳动回报率仍处在最低。

表6 2000年和2016年美国3类地区16岁以上工人收入对比 美元

2.3 物质空间及基础设施较为破败

美国乡村地区部分住房建设密度较低，建筑物质量差异明显、新旧不一，室外道路硬化、照明等基础设施欠缺。这些破败的建筑大多数是空置的房屋，周边环境整体较为破败、萧条、冷清。对于乡村中存在许多空置房屋的现象，经过实地调研，与当地居民交流得知主要有3种原因：一是大城市有更好的就业机会，大多数年轻人选择去城市就业，同时由于乡村房屋卖不了合适的价格，最终导致房屋空置下来。二是有些家庭老人去世后，房产留给了下一代，由于这是父母的房产，且小时候从这里长大，大多数人难以割舍，所以就一直空着。同时乡村的房产税缴纳的费用相对较低，而大多数人在城市有工作，所以对房屋的买卖并不在意。三是一部分人因为还不起银行高额的贷款，房屋被银行依法没收，但银行也没法将其卖出，最后也就空置着。

3 美国应对乡村衰败的理论分析与政策讨论

3.1 美国关于城乡关系的理论分析

面对乡村的衰败，美国部分学者认为需要从城乡关系的角度去思考和谋划。一个重要的观点是：城市对乡村的发展至关重要[20,24]。至少有以下3个关键原因。

3.1.1 城市与大都市区的繁荣有效地补贴了乡村地区的公共投资

在美国，接受联邦政府投资较高的州，乡村人口比例也较高，例如南卡罗来纳州，北达科他州，路易斯安那州等地区。与此同时，许多接受联邦投资较低的州，乡村人口比例也较低，例如俄亥俄州，伊利诺伊州和特拉华州等地区[25]。美国政府在乡村地区道路、宽带网络、学校和其他公共服务业上的支出，不少资金来自与城市与大都市区。

3.1.2 由于城市带来的溢出效应，靠近城市可以促进乡村繁荣

根据布鲁金斯学会研究显示，2008—2017 年“毗邻大都市区县”和“不毗邻大都市区县”的乡村地区都经历了失业，对比而言，“非邻县”的情况要糟糕得多，在此期间，“邻县”乡村地区的总就业人数下降了1.9%，而“非邻县”乡村地区的总就业人数下降了3.5%[19]（图2）。

图2 2008—2017年美国各类社区就业增长占比

换句话说，靠近城市，如同乡村地区的经济缓冲器，减缓了乡村经济衰退。此外，有研究发现，靠近城市中心，改善了居民对社区长期就业前景的乐观情绪。在这些距离城市较近的小城镇和乡村社区，只有40%的居民表示，他们会建议年轻人到其他地方找机会，而居住在离城市较远的小城镇和乡村社区居民中，这一比例为61%[26]。

3.1.3 城市为有意向的乡村居民提供了获得新技能和经验的机会，使其本人和社区获益

社会学研究发现，一些离开乡村家乡的美国人，最终会回来，利用在城市中形成的技能在家乡医疗、法律和其他职业中添补劳动力短缺。这种“返乡移民”现象，普遍称之为“回巢效应”，目前正在激活美国很多乡村与小城镇地区的经济发展。这一点也与中国乡村地区情况相似。正如理查德·佛罗里达（Richard Florida）分析揭示的那样，虽然城市的毗邻与可进入并不是乡村与小城镇经济成功的唯一[27]，但是研究强化了一个简单的前提，美国乡村的经济成功与城市是紧密相联的，不该将美国乡村与城市中心隔离开来，或将两类社区描述为经济增长的零和博弈。

3.2 美国应对乡村衰败的政策讨论

布鲁金斯学会（Bookings Institution）的分析师一直在努力为困扰美国乡村地区的经济问题制定解决方案，如信息技术培训和其他教育举措、促进小企业贷款的监管改革以及促进宽带的激励措施。学会资深研究员威廉·高尔斯顿（William Galston）说：“我不知道这些想法是否会奏效，但值得努力[28]”。2017年4 月特朗普总统发布了行政命令设立农业和乡村繁荣问题机构合作工作队，“以确保在知情情况下行使对农业和乡村社区有影响的管理权力”。提出实现美国乡村地区的电子连接、提高乡村生活质量、支持乡村劳动力发展、充分利用技术创新、发展乡村经济等政策主张[29]。

但美国经济学家爱德华多·波特(Eduardo Porter)在《纽约时报》发表文章提到，在过去30年里，集聚是塑造美国经济的最强大力量之一。创新公司会选择其他成功的创新公司合作，在那里他们可以找到很多高技能的工人。这些人才越密集，员工之间相互学习的机会就越多，效率也就越高。他认为以地方为基础的政策来振兴乡村与小城镇是难以实现的[30]。正如加州大学伯克利分校的经济学教授恩里科•莫雷蒂（Enrico Moretti）所指出的那样，将创新企业从大型集群吸引到美国小镇的策略将降低整体创新。莫雷蒂说，“如果你把一家科技公司放在印第安纳州乡村这样的地方，它的生产效率会比你把它放在一个科技集群里低得多[31]。”

3.3 美国乡村衰败的应对模式

乡村衰败是世界性、普遍性的现象，美国也不例外。目前美国也在积极想办法解决乡村衰败的问题，尽管在实践探索的道路上也是困难重重。通过查阅文献、咨询报告以及笔者进行社会访谈等方式，可以把美国应对乡村衰败的模式大致总结为以下两类：“扶持论”和“搬迁论”[19,20,30]。

3.3.1 就近发展乡村与小城镇的“扶持论”

布鲁金斯学会（Brookings Institution）和其他学者们一直在努力研究解决乡村衰败问题的方案，主要分为基础设施建设、人才智力、扶持产业经济发展三个方面。但这些解决方案都存在一个问题：要么已经证明它们不起作用，要么几乎没有令人信服的证明表明它们会起作用[28]。在基础设施建设方面，改善交通环境、完善交通设施配套、促进宽带的激励措施等。在人才智力方面，通过信息技术培训和其他教育举措、推行相关政策将专业人才引进乡村地区等。如实施助学贷款减免与鼓励大学毕业生向乡村、小城市等贫困人口集中地区迁移的政策。如近20 个州在4 年里通过减免助学贷款方式，鼓励引导大学毕业生去乡村等落后地区工作，以缓解那里部分行业劳动力短缺问题，这些行业包括教师、心理医生、牙医、护理人员等。犹他州每年为大学毕业生减免25%助学贷款，以鼓励他们留在该州，并在劳动力面临短缺行业工作。在扶持产业经济发展方面，注重在中等规模的都市区和毗邻乡村地区的小城镇地区加快经济增长。与其将有限的资源分散到每个乡村地区，联邦和州政府还不如将目标对准中小型市场，帮助他们加强商业走廊，实现现有产业的现代化。

3.3.2 支持大中小城市发展的“搬迁论”

与其等待机会降临，不如搬到机会多的地方去。由于集聚效应，较大城市往往具有更好的经济效率。最好解决个体住在经济欠发达地区问题的办法就是搬到经济发达地区。经济学家认为，如果更多的人从低生产率地区转移到高生产率地区，国民经济将得到最快速的增长[19]。因此乡村发展应集中在消除城乡地理流动的障碍上。

一部分经济学家认为让更多人搬到大城市的政策是值得推行的，他们建议在美国最大的一些城市扩大住房供应和交通选择，并为困难地区居民提供搬迁援助[32]。然而，有专家认为，期望大多数低收入工人离开他们的社会网络，搬迁至高成本地区是不够现实的。因此建议搬迁至周边中小城市，发展中小城市的做法，实现“就地城镇化”。他们认为靠近乡村社区的中型城市提供了沿海大城市无法提供的无形好处，即近距离的搬迁可以让人保持之前的社会联系，且迁移更便宜，文化差异也不是很大[19]。换句话说，如果中小城市能够继续作为机会增长的地方，它们比偏远的高成本城市在为乡村社区提供社会和经济效益方面更有优势。

4 美国乡村衰败应对措施的经验启示

4.1 从城市化的进程中去理解乡村衰败现象

乡村衰败是城市化发展的必然结果，要从城市化历史进程中去认识和理解乡村衰败的问题，弄清乡村衰败的本质根源。美国在面对乡村衰败的问题进行的长时间的努力与实践，我们也需对乡村未来发展态势有清醒认识与预判，做好长期应对的心理准备，不可一蹴而就，做到分步推进。同时应认识到我国依然处于城市化阶段，大城市、城市群虹吸效应明显，在乡村人口不断流失前提下，实现乡村振兴，可能会困难重重。在面对乡村振兴的问题上，要有长期奋斗的思想准备，遵循科学规律，逐步推进。

4.2 重视城市对乡村的带动及反哺作用

需要从城乡互动的角度去认识乡村地区，跳出乡村本身范围，从更大的区域范围对乡村地区的发展进行谋划。正如美国学者们所提出的观念一样，大城市的溢出效应是地理学重要现象，在乡村振兴过程中，应高度重视这种效应，不能人为撕裂或忽视城市与乡村的互动关系。应重视大城市、大都市区对乡村地区的辐射与带动，强调城乡互动。同时要认识到乡村振兴需要从城市发展中借力，包括资本、技术、人才等方面。最重要的还是要依托自身优势，从区域发展中承担一定功能，实现城乡互补，乡村发展离不开城市，这也是乡村发展的必然趋势。

4.3 承认乡村的地域差异并采取不同的应对措施

需要正视乡村地区的差异，进而有区别去制定乡村发展措施，做到分类引导。美国并非所有乡村都在衰落，事实上有的乡村正在蓬勃发展，有的正在经济转型[33]。中国地域广博，在城乡发展的过程中，乡村由于自然资源、经济区位、历史文化、城镇化发展水平以及基础设施和公共服务水平等方面的不同，乡村地区也呈现多元化和差异化。这使得中国的乡村地区发展问题变得更加复杂，也增加了实现乡村振兴的难度。正因如此，需要认识到中国乡村地区的结构性差异，不能搞“一刀切”，具体是“搬迁”还是“扶持”要做好分类引导。

4.4 重视互联网技术在乡村振兴中的作用

在当今信息驱动的全球经济中，电子连接不仅仅是一种便利设施，它已变得至关重要。互联互通将是经济发展、创新、技术进步、劳动力准备和生活质量提高的必要基础。美国正在积极推动乡村地区的电子连接，期望可以提高乡村地区农场、工厂、森林、采矿和小型企业的生产力，同时实现高速互联网将家庭、学校和医疗中心彼此连接起来。与此同时，中国随着网络社会的崛起，“淘宝村”与“网红村”在一些地区快速出现，成为移动互联网时代的新乡村现象。例如河南省石佛寺村以玉雕产品加工的“淘宝村”，通过视频直播，充分地展示了玉石产品雕刻工艺的制作过程，迅速打通了线上销售的渠道[34]。可以肯定得是，可靠而经济的高速互联网连接将是乡村振兴的关键催化剂。

5 结语

从一定意义上说，乡村衰败是城市化进程中的必然现象，中国乡村发展到了一个需要全面反思和改革的关键时期。乡村问题是现阶段中美两国都面临的一个重要问题，也是国家治理的重要落脚点。虽然美国不是世界上城市化发展最快的国家，但它依然是一个不断城市化的国家，美国的应对乡村衰败的经验对中国来说具有一定的先导性和参照作用。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，是立足中国城乡关系发展的新阶段、着眼实现“两个百年”目标而提出的重大战略举措。实现乡村振兴的关键在于从城市化进程中去理解乡村衰败现象、重视城市对乡村的带动及反哺作用、承认乡村的地域差异并采取不同的应对措施、重视互联网技术在乡村振兴中的作用，互联互通将是乡村经济发展、创新、技术进步、劳动力准备和生活质量提高的必要基础。

美国、日本的城镇化区域集聚了绝大部分人口和经济，创造了大量就业机会，是未来中国发展的借鉴。人口空间上的自由流动一定意义上刺激了美国城市的经济发展，也带来了区域差异和城乡分割。随着中国大城市户籍制度的进一步改革，人口流动的制度壁垒逐步被打破，户籍概念及作用将不断弱化。此外，已有的研究显示，就业机会和公共服务对中国人口流动及空间分布产生显著的导向作用，与美国人口集聚机制颇具相似性。因此，美国城镇化进程中出现的系列问题应引起警觉，其相关应对政策亦具有一定借鉴价值。