中国特色农产品优势区建设现状、问题与对策*

2022-09-01马力阳周振亚罗其友

中国农业资源与区划 2022年6期

马力阳，周振亚，罗其友

（1.西安科技大学马克思主义学院，陕西西安 710054；2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081）

0 引言

建设中国特色农产品优势区（下文简称“特优区”）、发展特色农业，是我国推进农业供给侧结构性改革的客观需求和促进农业绿色发展的有效途径，对于农村地区三产融合发展、带动贫困地区脱贫致富具有重大意义。新世纪以来，各地区抓住农业结构调整的机遇，立足当地特色和资源优势，大力发展特色农业，取得了一定成效。但从总体上看，我国特色农业产业发展水平不高，市场竞争力不强，生产布局有待进一步优化，全国上规模、成体系的特色产业聚集区不多，难以满足居民日益增长的消费需求，对农民增收和区域经济发展的带动作用尚未充分发挥。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出，要“加强特色农产品优势区建设”[1]。习近平总书记近年来在各地贫困地区的考察调研中，多次提出发展以特色农产品为基础的“小品种大产业”的理念（如柞水县“小木耳大产业”、云州区“小黄花大产业”）。2017年“中央一号文件”[2]首次提出“制定特色农产品优势区建设规划，建立评价标准和技术支撑体系，鼓励各地争创园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区”，以此为标志，特优区的申报、评选和建设工作正式进入实施阶段。2017 年4 月原农业部等九部委发布《关于开展特色农产品优势区创建工作的通知》以来，特优区建设在中央和地方层面已开展了大量实际工作，初步形成一批产业特色鲜明、基础设施完备、种植规模化、生产绿色化、示范效果良好的国家级特优区。

与特优区建设实践工作迅速开展形成鲜明对比的是，学术界在相关领域的理论研究和讨论还略显不足。已有对特优区的研究大致可分为两种类型：第一，以特优区建设为对象，研究其创建对策和优化路径。毛晓红等[3]运用SWOT 分析法，分析了浙江省特色农产品优势区建设的优劣势、机遇与挑战，提出从编制科学规划、丰富财政金融政策和依托新型经营主体等方面推进特优区建设。中药材类特优区建设应注重建立国家标准、培育区域公用品牌、保护重要农业文化遗产、建设仓储物流基地等方面[4]。第二，以特优区认定地区为例，研究特优区的农民收入和品牌建设等问题。薛国琴等[5]研究了香榧中国特色农产品优势区农民收入结构演化状况，认为特优区农民收入结构呈现增收来源渠道多元、科技对增收效果显著等特征。对于区域公用品牌的建设，主要应从构建三产融合体系、建立行业协会和发挥政府主导作用等方面入手[6]。此外，也有学者从产业集群的角度研究了区域特色农业的竞争力、形成机制[8]和集群创新网络[9]。学术界对于特色农产品优势区这一概念的界定还比较模糊，不同专业的学者仅从不同角度提出了特色农产品的概念内涵。郑瑞[10]认为特色农产品是以特定地区的独特资源禀赋为基础，具有显著的市场竞争优势与产品附加值的农业产品。崔登峰等[11]则指出特色农产品是指具有独特地理区域、悠久历史或特色文化的优质农产品，具有明显区域性。对于特色农产品的定义，关键在于如何理解“特色”。因此，文章认为，特色农产品是指具有特色品种、特殊品质、特定区域，并有一定产业规模和认知度，目标市场相对明确及市场开发潜力大的初级农产品。而特色农产品优势区这一概念首次出现在2017年“中央一号文件”中，在优化农产品区域布局一节中，中央提出制定特色农产品优势区建设规划。特色农产品优势区既要强调“特色”，更要突出“优势”。因此，该研究将特色农产品优势区定义为具有资源禀赋和比较优势，产出品质优良、特色鲜明的农产品，拥有较好产业基础和相对完善的产业链条、带动农民增收能力强的特色农产品产业聚集区。

根据2017年国家发改委联合三部委共同发布的《特色农产品优势区建设规划纲要》，目前第一阶段中国特优区建设工作已步入尾声。总体来看，已有文献多从特定区域和特定产业的维度，展开对特优区的研究，但缺乏从宏观层面对当前阶段我国特优区建设的总结与梳理，对下一阶段建设工作指导性和参考不足。因此，在对我国特优区部分已认定和正在申报的地区进行实地调研和收集数据资料的基础上，总结梳理当前建设状况，揭示国家级特优区空间分布特征，阐明特优区建设过程中存在的几个重大关系，剖析面临的问题，并提出相应政策建议，以期对下一阶段特优区建设提供科学参考，推动我国农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略顺利实施。

1 特优区建设现状

完成《特色农产品优势区建设规划纲要》认定数量目标。2017年4月原农业部、中央农办等九部委联合发布《关于开展特色农产品优势区创建工作的通知》，决定在全国开展特优区创建工作。经过县市、垦区、林区申请，省级推荐，专家评审等公开竞争选拔程序，2017年12月认定了第一批62个地区为中国特色农产品优势区，之后分别在2019 年1 月、2020 年2 月和2020 年12 月认定了第二批（84 个）、第三批（83个）、第四批（79个）中国特色农产品优势区。截止目前，全国共认定4批共计308个地区为中国特色农产品优势区。根据《特色农产品优势区建设规划纲要》，到2020年底，已完成认定300个左右国家级特优区的目标任务。

特优区省级地区全覆盖，但地区间数量差异明显。由表1 可见，从认定地区来看，我国大陆31 个省（市、自治区）均有国家级特优区认定，此外还包括大兴安岭林业集团和长白山森工集团。但各地认定数量差距明显，其中天津和北京最少（2个），而广西最多，达到18个，占到总数的5.84%。数据分析发现，各地中国特优区认定数量与地区一产增加值有一定相关关系。认定数量排名前五的省（自治区），一产增加值均在3 300 亿元以上，其中排名第二的山东省，一产增加值为全国最高。而排名后8 位的省份一产增加值均在1 100亿元以下。从一产增加值占比来看，黑龙江为全国最高，达到23.38%，其一产增加值也较高（3 000 亿元以上），但认定数量只有9 个，仅为广西的一半。一产增加值占比第二高的海南省（20.35%）也仅认定5 个。这些地区一产增加值在三大产业中占比高，但认定特优区数量少，说明农业产业发展可能还停留在传统发展模式，农业特色和优势尚未彰显，在未来应进一步重视农业高质量发展。

表1 中国特优区各省认定数量

特色农产品种类丰富，特色园艺产品占比最多。在目前已认定的308个中国特色农产品优势区中，包括了五大类农产品，分别是特色粮经作物、特色园艺产品、特色畜产品、特色水产品和林特产品，但每一类产品认定地区数量差异较大。其中，特色园艺产品地区最多（179 个），占比达到了58.12%。其次为特色粮经作物（53个），占比为17.21%。特色水产品最少（21 个），仅占6.82%。以数量最多的广西、山东两省为例，在广西18 个特优区中，特色园艺产品占到10 个，而山东17 个特优区中，特色园艺产品甚至达到14个。

空间分布呈现整体分散、局部集聚的格局特征。全部308 个认定地区在全国范围内分散分布，但不同品种空间布局特征有差异。特色园艺产品大多分布在“胡焕庸线”以东，并在长江中游地区有明显集聚，可能与水土资源禀赋和城镇化水平有一定关系；特色粮经作物在全国的分布较为分散，但大多分布在东部地区；特色畜产品大多分布在“胡焕庸线”以西，包括内蒙古中东部地区和青藏高原地区，在西南和华南地区有零散分布；特色水产品几乎全部在“胡焕庸线”以东，大多分布在东南沿海地区；林特产品的分布与地形高度相关，多分布在秦巴山区、东南丘陵和长白山脉等地区。在308个特优区中，广东农垦湛江有3 个农产品入选（剑麻、红江橙和菠萝），有10个地区同时认定2个特色农产品，分别是陕西商洛市（核桃和香菇）、广西容县（沙田柚和霞烟鸡）、湖北宜昌市（红茶和蜜橘）、吉林吉安市（人参和山葡萄）、辽宁大连市（大樱桃和海参）、宁夏盐池县（黄花菜和滩羊）、云南临沧市（坚果和普洱茶）、浙江安吉县（白茶和冬笋）、河北内丘县（苹果和酸枣）、重庆石柱县（莼菜和黄连）。

2 特优区建设中的几个重大关系

2.1 特优区与产业集群

2020 年3 月农业农村部和财政部联合发布《关于开展优势特色产业集群建设的通知》，开展优势特色产业集群建设。集群化发展是特优区建设的必然选择和重要抓手。建设特优区是一项系统工程，农产品的培育和生产仅仅是产业链条中最基础的一环，与之相配套的标准化生产基地、仓储物流基地、科技支撑体系、品牌建设和市场营销体系的建设，是必不可少的关键环节。而产业集群所具备的不同主体之间频繁互动的特征，通过交流学习从而产生知识溢出效应，形成区域创新系统，提升区域竞争力，使之成为特优区建设最为有力的抓手。

2020 年4 月两部委发布了2020 优势特色产业集群建设名单，名单共包括陕西黄土高原苹果产业集群和新疆库尔勒香梨产业集群等50 个产业集群，这50个产业集群分布在全国所有省（市、自治区），其中有31 个覆盖在当前已认定的中国特优区。产业集群的建设必将与特优区建设互相联合，达到相互优化互相促进的双赢效果。但同时，有北京、甘肃、海南、湖南、江苏、江西、辽宁、宁夏、上海和天津10 个地区的产业集群并未与特优区叠加。而从覆盖产业来看，特优区五大类别中，仍有部分产业并未出现在优势特色产业集群的建设名单中，具体包括：特色粮经作物中的特色纤维，特色园艺产品中的桃、葡萄、热带水果、猕猴桃、咖啡，特色畜产品中的特色马、驴，特色水产品中的海水养殖产品，林特产品中的木本油料、木本调料和竹子。对于未能纳入到产业集群建设名单中的产业，可能与其产品特性有关，但更重要的其发展规模、上下游产业链完整程度等未能达到集群化发展要求。

图1 中国特色农产品优势区布局

2.2 特优区与农业强镇

以点带面，农业强镇助力特优区建设。乡镇是聚焦农业主导产业、撬动乡村产业振兴的重要支点。2018 年农业农村部和财政部启动农业产业强镇示范建设工作，中央财政资金通过以奖代补的形式对示范乡镇给予支持，重点支持全产业链开发经营中的冷藏保鲜、加工营销等关键环节，推动形成现代农业产业体系。而仓储物流基地建设和品牌建设同样是特优区的重要内容，可对二者政策资金进行资源整合，形成合力打造高端产品，避免重复建设的资源浪费。据统计，308 个特优区中，有150 个与农业产业强镇重合，占比近一半。产业强镇是点，特优区是面。特优区可依托产业强镇，通过以点带面，形成示范效应，推进整个特优区建设；而特优区也可通过完善、延伸产业链，促进产业强镇全面开发，二者互为依托、共同发展。

2.3 特优区与“两区”（粮食生产功能区、重要农产品生产保护区）

在国家农业区域布局中，特优区与“两区”地位相当，但功能不同。建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区（以下简称“三区”）是党中央、国务院围绕农业供给侧结构性改革提出的一项重大战略举措，十九届五中全会中通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中再次明确提出“优化农业生产结构和区域布局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设。”推进“三区”建设，是保障口粮绝对安全和提高国内农产品竞争力的必然选择，是农业供给侧结构性改革的客观要求，对于优化农业生产布局、实行精准化管理和提高农民收入具有重大意义。基于目前我国农业农村发展已步入新阶段的战略背景，“三区”建设的战略目标各有不同。粮食生产功能区是确保国家口粮绝对安全的战略底线，重要农产品生产保护区是保障重要农产品自给水平的战略防线，特色农产品优势区主要满足市场多样化需求和提高农业综合效益和竞争力，三者共同构成我国农业专业化分工、区域化布局、差异化发展的整体格局，也是统筹利用两种资源、两个市场的必要手段。通过建立并不断完善“三区”布局，进一步解决我国农业农村发展面临的区域性和结构性的重大问题，包括农产品供需矛盾、农业加工和服务业短腿、农业综合生产成本快速上升、粮食生产与水土资源分布错位、养殖与种植空间错位、绿色农业发展等问题，同时通过科学决策和政策调整，最终使农业农村发展在社会、生态和经济3个维度上达到空间均衡状态。

2.4 特优区与“三园”（现代农业产业园、科技园、创业园）

特色农产品优势区和“三园”都是落实中央农业政策的重要抓手，“三园”是技术创新扩散的“技术极”，也是带动区域经济发展的增长极。特优区是以特色农产品为基础，按照产业链建设的区域，区内可以包括现代农业产业园、创业园和科技园。同时，特优区的创建可以依托农业产业园、科技园和创业园的差异化特征，优化农村产业结构、促进三产深度融合，并集聚农村各种资金、科技、人才、项目等要素，加快推动特色农业的发展。

3 特优区建设面临的主要问题

3.1 农产品流通体系不健全

流通体系是农产品上行下达的“大动脉”，是农业产业持续发展的基础。加强农产品流通设施建设，促进产销对接是推动我国特色农产品产业发展的关键。但目前特优区与定点批发市场的区域分布不协调、不匹配，给当前特优区农产品生产销售带来较大障碍。通过对农业农村部定点批发市场分布点做核密度分析，并与特优区分布图进行叠加（图3），发现农业农村部定点批发市场集中分布地区在以京津冀、华北平原和长三角为代表的东部地区（占比约70%），中部地区和西部地区分别占20%和10%。而从特优区数量占比来看，中部地区和西部地区分别达到全国的22.1%和40.3%。另一方面，大量批发市场仅为农产品流通提供场地支持，而在信息服务、农残检测、冷鲜保存等方面未能发挥相应功能。而随着我国物流业和电子商务产业的发展，点对点的流通模式对传统的批发市场形成了较大冲击，未来将对传统的批发市场产生较强的替代作用，在特色农产品领域的表现则会更加明显。

图3 特优区与农业农村部定点批发市场核密度耦合

3.2 监测评价体系尚未完善

目前为止国家已认定308个国家级特优区，完成第一阶段我国特优区认定工作，并在2020 年7 月出台《中国特色农产品优势区管理办法（试行）》。该办法提出对认定特优区实行“监测评估、动态管理”，但对监测评价指标体系等细节尚未明确。制度建设的不完善导致一些地方重申报而轻建设，在获批国家级特优区称号后，放松了对特优区工作的重视程度，造成地方特色农产品产业发展缓慢甚至出现产品滞销的问题。

3.3 电商销售形式单一

电商销售是农产品流通的新渠道，在农产品销售方式中所占比重逐年增高。当前我国农业生产主体以小农户为主，其中又以年龄较大、文化程度较低的传统农户占多数。而地方政府在高端人才引进方面，相关政策的落实还不到位，人才落地数量有限。因此，在农产品生产和销售过程中，信息及时获取能力不足，电商平台的使用率还比较低。在调研访谈中发现，部分地区农户的电商销售渠道仅以个人微信朋友圈为主，淘宝、京东等大型平台的使用缺乏专业人员指导，电商、直播等新手段新技术使用率不高，通过电商销售的农产品只能占到总产量的15%左右，大部分农产品还是依赖客商上门收购的传统销售模式，互联网+农业的销售模式对农户收入的实际带动效果有限。

3.4 绿色发展水平较低

在农业农村部发布的《中国特色农产品优势区的认定标准》中，明确规定将绿色发展作为一项重要认定条件。然而，当前一些地区在生产实践过程中，由于农户经费不足和使用门槛较高等原因，依然存在绿色技术采用率低的问题。部分地区滴灌喷灌等节水措施采用率低，肥料和农药使用减量不够，造成水资源的浪费和对土壤、水源的污染，未能达到特优区绿色发展的高标准要求。

3.5 地区间存在同质化竞争

当前我国农产品区域布局中存在已具有一定规模、集中连片的农业产业带，一般是基于地区自然资源禀赋和社会文化习俗而形成。现有中国特优区的认定基本以行政区域为单位，或以农垦、森工集团等为对象，对于跨行政区的，同一类型特色农产品优势区，往往不能全覆盖认定。只认定某一个区县可能对相邻地区产业发展带来一定压力，对相邻地区之间的技术、人才和资金交流产生不必要的障碍，造成地区之间农产品同质化严重的低层次竞争。

4 特优区发展的对策建议

4.1 加强基础设施建设，提高流通效率

加大特色农产品流通基础设施投入，整合物流资源，建立县级物流配送中心；加强现代化仓储、冷藏保鲜、冷链运输基础设施建设；加强“互联网+”工程建设，深化与大型电商的合作，借助其平台和影响力，探索适合不同农产品特性的物流配送方式和标准化流程。在利用互联网+农业的新型销售模式同时，保持传统销售渠道的畅通，避免网络销售模式（即从农户直接到消费者）单一化产生新问题，例如农户因不熟悉物流、存储等信息，造成农产品的中间损耗，一方面给农户带来经济效益的损失，另一方面也使消费者对农户和农产品的信任度和认可度的降低，不利于农户生计的可持续发展。

4.2 加强特优区监测，完善动态评价与管理体系

在下一步特优区建设政策制定中，应基于科学性、系统性和数据可获得性等原则，制定中国特色农产品优势区评价指标体系，对已认定特优区进行实时监测，定期公布监测评价结果，建立一套科学合理的申报、认定、管理和退出机制，充分调动地方政府和社会资源开展特优区建设，引领农业高质量发展。

4.3 增加科技投入，吸引高端专业人才

在生产层面，加强对特色农产品良种开发、生产技术、精深加工技术、冷链物流技术的投入。在销售层面，加强政策落实和宣传力度，加大资金投入，吸引高端人才下沉，深入农业生产一线，对农户和其他生产主体进行新兴技术（如电商销售、直播等互联网技术）培训和推广，拓宽互联网+农业的销售渠道。

4.4 加强社科研究，明晰主体绿色技术采用形成机理

根据生态文明建设和农业高质量发展的要求，农业绿色生产技术研发进展迅速。但是在采用端，生产主体对于绿色技术的采用率依然较低。农业绿色发展的关键在人，不同生产主体的行为方式、生产理念、资本实力、目标导向均存在差异，导致农业绿色生产的意愿和绿色技术采用行为的形成机理有所不同。因此，应加强针对农户、政府、企业、合作社等的社会科学研究，采用社会学、心理学等学科的理论和研究方法，明晰不同主体绿色生产意愿的影响因素和绿色技术采用行为的形成机理，从而建立科学合理的奖惩机制，促进特优区农业绿色发展，同时也能为其他非特优区的农业绿色发展提供借鉴。