高校内部治理能力现代化：“三力”协同模式

刘 兴，张安富

高校内部治理是高等教育发展的重要课题，而“大学完善治理体系需以提升高校治理能力为实现途径”［1］。2021年教育部工作要点中明确提出要以“‘奋进之笔’项目实施为抓手，全面提升教育改革效能和教育治理能力水平”［2］。学者们对高等教育的治理能力进行了理论探讨，例如盛永志提出了构建高等教育治理能力的层次分析框架——“三元结构”，并分析了治理模式和结构稳健性对这一能力成长和发展的影响因素［3］；陈金芳认为教育治理能力包括理解能力、执行能力和创新能力三大要素［4］。随着研究与实践的深入，高校内部治理的主体及其重要性愈来愈受到重视。参与高校内部治理的主体，应该具备哪些能力以及如何培养呢？本文将在厘清治理主体不同权力范围的基础上，构建高校内部治理能力现代化的结构模型，为高校内部治理主体作用的发挥提供理论借鉴。

一、高校内部治理能力构成

治理不是某一套规则，也不是某一种活动，而是一个过程。在这个过程中，冲突的或不同的利益相关者可以和解并采取联合行动［5］。高校治理是指“国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程”［6］。治理能力是指治理过程中治理主体能否充分发挥治理系统内部要素有效性的能力［7］，它是一种主观价值的体现。而所谓高校内部治理能力现代化，是指各治理主体多元协同、同频共振，实现高校内部组织的科学管理、高效运行和高质量发展。高校内部治理能力现代化的核心在于内部治理主体关系的动态协调。其中，高校内部治理主体分别由其内部利益相关者构成。各个利益相关者承担的角色不同，其具有的权力也不同。目前，我国高校形成了以党委、校长、教授、师生为核心的多元内部治理主体，并逐步确立了“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”为基本特征的中国特色现代大学制度。为此，实现大学内部治理现代化必须处理好其主体要素之间的关系。

高校内部的治理是一种组织协同行为，既要实现各种权力在各自范围内的分治，又要实现权力的整合与协同。各个治理主体承担的主要角色不同，其能力发挥的外化表现也各有侧重。根据治理主体角色能力差异，我国高校内部治理能力可以分为治理决策力、治理执行力、治理监督力（见图1）。

图1 高校内部治理能力结构

1.治理决策力

决策能力是指决策者参与决策活动和进行方案选择的能力。在高校治理现代化的进程中，治理决策力是指在“共治”基础上，以党委为首的团队成员在面对高校内部治理问题时所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动的能力。目前，我国高校实行的“党委领导下的校长负责制”，决定了党委在高校治理中的核心作用。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定：高校院（系）党组织以宣传贯彻党的路线方针政策为职责，并决定学校的各项决策。这表明党委在高校内部治理现代化中拥有重要决策权。党委是高校的最高决策机构，其决策权处于科层制组织链条中的顶端，对高校各项事业的发展具有统领力。具体来说，党委集体决策力范围为：把握办学方向，始终坚持为党育人、为国育才的教育导向，宣传贯彻党的教育方针政策；审议包括学校发展规划、治理队伍的选拔与培养等重大事项；引导先锋模范作用，加强党的组织建设，发挥学校党组织在校务治理中的主导作用和模范带头作用；领导内部组织参与学校内部治理。

党委的集体决策权是高校内部治理现代化决策的科学性与公信度的保障。因此，在决策的过程中，既需要增加内部治理决策信息的透明度，促进治理信息在不同主体之间的交流与共享，又要确保高校内部治理中政治、思想和组织路线的正确性。

2.治理执行力

执行力是指执行战略意图、实现预定目标的操作能力。高校内部治理执行力的主体包括学术人员和行政管理人员。其中，学术人员的治理执行力主要表现为参与学校日常的教学治理、科研治理、学位授予、学生学业指导等；行政管理人员的执行力主要表现为及时发布高校日常事务治理工作任务和行政命令，协调学校行政治理工作的正常开展，等等。同时，校长与教授是行政部门和学术的领导者，相关文件对其权力进行了具体规定（见表1）。在高校日常内部治理中，大学党委会定期召开工作会议，一旦做出决定，学术和行政系统将履行职责，落实到位。因此，执行力是高校学术权力和行政权力的总称。学术权力是大学的起点，行政权力是学术权力的衍生物，二者都服务于大学职能实现的过程［8］。治理的主体职能不同，故其执行力的发挥重点也各有不同。两者的执行力充分发挥与否，很大程度上决定了高校内部行政治理的效能。因此，如何科学处理好学术与行政的关系是当前治理执行力实施的关键。执行力作用于内部治理，一方面可以确保党委权力中心决策的严格执行，抓实、落地，提高高校内部组织运行效率，另一方面有利于治理主体各司其职，为形成多元治理主体的利益格局提供保障，避免一权独大带来的治理危机。

表1 高校内部治理结构的校长负责、教授治学的文件依据［9］

3.治理监督力

大学治理体系的运行需要依靠民主监督机制，这是现代大学制度的特色之一。高校内部权力（政治权力、行政权力、学术权力）的顺利运行离不开基层治理者的参与。本文主要从组织基层角度分析治理监督力。治理监督力是指基层监督者（以教职工和学生为主）在高校治理过程中，为保证学校达到预定的内部治理效果、达成权力实施目标，对学校的治理问题进行监视、督促和管理的能力。具体来说，教职员工和学生行使治理监督力的范围为：通过教职员工和学生群体组成的监事会对学校治理活动进行监督，将教职工和学生的意见及时反馈给学校的治理决策和执行部门；对高校党委、行政系统、专业委员会等机构行使治理权的情况进行监督并及时反馈。治理监督力与治理决策力、治理执行力三位一体，形成高校治理的三元共治结构，不同于传统高校科层制组织的权力中心“上重下轻”，在现代化的治理背景下，重在治理中心的下移，所以基层治理监督力是否有效发挥，从侧面可以反映出一所高校内部治理的现代化程度。发挥以教职工和学生为代表的治理监督力，可以有效制约党委、校长等治理主体权力的行使，促进内部决策民主化，保证学校内部治理的群众基础，调动基层治理主体参与内部治理的积极性。

4.内部治理能力关系

当前，我国的高校内部结构模式正由传统的“自上而下”的科层管理逐步向平等参与的多元治理共治发展。因此，治理能力的提高离不开治理决策力、执行力、监督力的参与和协同。在这种权力结构中，三者相辅相成。它们之间是一种合作的共同治理的关系（见图2），一定程度上避免了治理主体之间的冲突。

图2 高校内部治理能力关系

以党委会为代表的决策力，在高校内部治理的政治、思想、组织、意识形态等宏观治理决策方面发挥主导作用。它既突出了中国高校内部治理的特色，又明确了高校未来治理走向，使高校内部治理现代化分步骤、有重点地实现。治理执行力主要为学术权力与行政权力，其能力的施展可以提高学术事务或行政事务的力度与效果。如果学术权力和行政权力的界限划分合理、定位明确，则可以有效避免权力冲突，实现学校的行政实务与学术研究的功能的平衡。同时，治理的执行力、治理决策力和治理监督力形成相互协调、相互制约的权力运行机制，可以确保内部治理决策的稳步实施，逐步实现内部治理的现代化。治理监督力通过引导教职工与学生群体参与，以民主监督保障顶层科学决策与中层执行情况的透明度，进而在平等参与治理氛围中，形成“决策—执行—监督”的闭环，从而规范各种治理权力的行使。

二、高校内部治理能力的现实矛盾

若要实现大学内部治理能力的现代化，需要认真地面对和解决现实矛盾。我国当前大学内部治理主要存在治理决策力与治理执行力的微观错位、治理执行力实施过程中学术权力与行政权力的失衡、民主监督乏力等现实问题。

1.治理决策力与治理执行力的微观错位

在治理现代化的进程中，作为治理个体而言，因自身具有一定的“保守”性，往往不会轻易地接受改变。我国的高校在内部治理的发展进程中，受传统“官本位”思想和院校治理能力探索起步晚的影响，在微观层面出现了权责不清甚至错位的现象。例如，学校党委的宏观决策保证了学校的方向，而校长的执行权则是通过人、财、物管理等行政工作来实现的。这具体到学校人事管理方面就会出现权力交错现象。例如，2012年中共中央办公厅印发《关于进一步加强党管人才工作的意见》明确指出“党管人才是人才工作的重要原则”，这就导致在学校要分别配置党务机构（人才办）和行政机构（人事处），但二者之间则会出现权责交叉重叠的状况。即，在管理实践中就会出现权力交叉、职能错位的现象。高校内部治理出现的“多头领导”，对治理工作带来的负面效应是较高的成本损耗和较低的效率产出。

2.治理执行过程中学术权力与行政权力的失衡

从大学发展史的角度看，由于高等学校有学术人员和行政人员的区别，便产生了学术权力和行政权力的矛盾和冲突［10］。到底是崇尚“学术治校”还是崇尚“行政治校”，学者们至今仍存在较大的争议。在现实的高校内部治理过程中两者经常发生冲突，结果导致双方的负和博弈，各自权力的发挥都会受到不同程度地损伤。就目前我国的大学治理而言，存在行政权力强、学术权力弱的现象。正如阿特巴赫曾经说过：“行政控制削弱了传统教授的权力……教授们承认他们的影响力已经下降……这已成为高校普遍存在的现象。”［11］在治理执行过程中，学术权力根据学术发展规律，对他人的学术活动进行规范或制约，行政权力则按照自上而下的行政命令的逻辑进行，对学术委员会行使职能造成一定干扰或冲击。学术委员会成员难以独立履行职责，学术权力空间被压缩。有的高校学术委员会讨论决定的事项，一般是建立在个别领导确定的基调下，由学术委员会履行程序而已，学术委员会已成为“傀儡”的学术力量。高校建立在科层制组织基础上的行政机构及其完善的行政管理制度和运行机制，使得行政权力强而学术权力弱的失衡现象一时难以解决。为了推进大学治理的现代化，我们应该厘清学术权力与行政权力的界限，以有利于它们各负其责、相互作用和同向同行。但现实是，学术权力、行政权力如何协同实施、怎样协同实施等问题，却一直在互相牵制中探索徘徊。

3.民主监督乏力

“大学内部，实行科层制管理体系，采用行政模式支配学校的所有资源，民主监督普遍乏力。”［12］依据《中华人民共和国高等教育法》，高校师生在法学理论上拥有民主监督力，参与大学内部治理是法理之义，但是实际他们发挥民主监督的权力比较弱。基层民主监督权力在“底部沉降”中淡漠失色，未真正落实。首先，教职工及学生参与学校治理的途径较少，重大治理政策的设计往往都是由校内管理高层人员参与决定的；其次，在当前高校内部治理的初探阶段，教职工与学生对学校治理过程出现的问题缺乏有效的反馈途径；其三，教职工和学生对治理决策力和执行力实施的民主监督机制同样存在缺失的情况，导致教职工和学生虽然被纳入治理的利益相关者的范畴之内，但在实际治理活动中很难真正发挥有效作用。

三、高校内部治理能力现代化：“三力”协同

当高校需要所有的内部成员分享他们的智慧和观点时，成员与其群体之间的冲突可能导致共同治理的失败和大学组织的瘫痪，导致决策的延迟或失败［10］。因此，如何既保证高校内部治理的多元化，同时又减少矛盾冲突乃为关键所在。本文按照整体性、适应性、开放性的原则构建了涵盖制度细化、有限放权、沟通协调的“三力协同”模式（见图3），以期促进治理主体决策力、执行力、监督力的有效发挥，形成高校治理现代化的治理合力。

图3 高校内部治理能力现代化“三力”协同模式

1.“三力”协同模式运行原则

为有效解决内部治理能力的现实矛盾，高校内部多元主体参与治理的动态过程，只有确保各个部门有效协作的运行，才能确保治理决策力、治理执行力与治理监督力发挥高效的治理作用。为此，在构建“三力”协同模式中应把握整体性原则、适应性原则和开放性原则。

（1）整体性原则。学校治理能力现代化需要治理主体坚守治理目标和价值的整体性。“三力”协同模式将学校视为整体，从影响组织运行的重要的决策力、执行力、监督力入手，试图通过构建协同的整体化治理机制，缓解政治、行政、学术之间的冲突，体现了不同利益相关者的个体能力与整体治理效能的有效融合。其目的是凝集校内各个主体治理能力，形成和谐共治的治理合力，实现“1+1＞2”的最佳治理效果。

（2）适应性原则。高校的治理能力应适应社会环境和内部管理体制的变化。鉴于高校内部各主体的治理能力存在不稳定性，高校治理要根据国家政策、方针因时而异，同时又要根据各个治理要素的不同因职而异。即，既需要结合内外部环境的形势变化，又要考虑大学内部办学定位、功能需求等诸多因素的影响。以此，对“三力”协同模式应该进行不断地修正、调适，使内部治理能力在动态发展中增强适应性。

（3）开放性原则。高校治理能力现代化贯穿于治理系统。治理体系若要获得生命力，有赖于增强治理能力开放性的增强，要摆脱传统管理思维的桎梏，及时调整治校思路，认识到校内各个利益相关者参与治理的重要性，并给予适切自身发展相关的治理参与权。因此在“三力”协同模式下，要以坚持开放性的原则为基础。其意义在于：一是通过治理决策力、执行力、监督力的互动贯通，治理主体可以能动地利用和改造环境资源，实现高校内外环境的有效联动，进行有效信息流通，不断增强自身组织治理能力；二是在信息化平台支撑下治理能力可以进行有效施展，以强化内部治理的“一站式服务”意识，强化网络综合治理的政治责任和领导责任，形成对外开放的和谐、均衡的矩阵化权力运行体系，促进实现高校内外部治理主体间的良性互动，提高治理成效。

2.“三力”协同模式的举措

“三力”协同的运行原则可以确保高校内部治理的科学性和有效性。“三力”协同的落实过程中，由于治理决策力、治理执行力与治理监督力的权限范围的不同，在具体实施方面可以从制度细化、有限放权、沟通协调三个方面进行实际操作。

（1）制度细化。良好的制度供给能够促进事物朝着“善”的方向发展［13］。因此，当治理决策力与治理执行力出现微观错位时，需以制度细化为保障，合理划分决策者和执行者的权力范围。首先，完善学校章程，明晰学校党委的责任范围、权力边界以及基层党组织建设的制度安排，确保党的路线方针政策和学校决策的贯彻落实。其次，要建立大学校长的相关制度，突出大学校长的思想性、学术性和专业性，明确大学校长的角色定位，建立大学校长的资格标准，严格大学校长的选拔程序，从国内外招聘合适的校长，并建立明确的行政权力清单。再者，要将以党委为代表的决策细化分为校级宏观决策、院级中观决策、系级微观决策，各安其位，各行其是。制度细化的实施要从风险小的教学决策开始，从建立或完善教学制度入手，将教学事务中的治理权限细化，厘清学校、学院、教师的权限范围，建立并完善分层控制与协同控制相结合的治理决策与执行机制。最后，要进一步完善党政联席会、二级教师代表大会、学术委员会、教授委员会等制度，明确各自的基本职责、基本权利和相互监督的制约机制。

（2）有序放权。针对行政力强和学术力弱的现状，高校要适当下放行政权力，赋予学术权力更多的实权，提升基层学术治理主体话语权，努力实现“二元权力”的平衡。例如，学校在基层治理组织结构方面要敢于突破、敢于改革，裁撤不必要的基层行政管理组织，实现由“行政管理”向“服务治理”的模式转变；要将部分基层行政权力移交给教授，赋予教授参与学术研究的权利，确保学校在学术研究功能的发挥上拥有一定的学术治理独立性；建立教授委员会，探索以学术权力为主导的教学治理权力运行机制，切实保障“教授治学”职权的有效落实；可以从教师、行政中选出代表组成内部治理监察委员会，调节校内行政、学术治理力的冲突，对两者的执行力进行有效监管。

（3）沟通协调。沟通协调是一种“软治理”的有效方式。高校内部治理现代化不仅需要各个治理主体制度、规则等“硬治理”作用，还需要“软硬兼施”，发挥民主监督力的作用。教职工和学生为代表的基层治理主体若能与其他治理主体进行充分沟通，会减少治理体系运行的阻力和摩擦力，增强凝聚力和向心力。所以，高校应特别尊重教职工与学生的话语权。学校的章程应明确教职工的议事程序，为其沟通协调提供制度保障，让他们可以在学术活动或管理事务中充分表达自己的意见。对学生而言，建立和完善学生民主参与高校内部治理的机制也很重要。学生要有权参与和其自身利益相关的学校教学、学生生活等治理问题，学校要完善学生民主参与管理的协调协商机制。例如，南开大学校务委员会为学生代表设立固定名额，天津大学和华东师范大学发布了“学生校长助理”职位，中国矿业大学雇佣了五名学生作为“校务参事”［14］。这些举措的实施，为学生参与大学治理提供了“发声”之机，可以帮助学校在治理决策及行使行政治理权力时保障学生的切身利益，有利于提高学生参与大学治理的积极性和主动性。当沟通协调机制成为各参与主体进行治理实践时的有效工具之时，加速治理信息的横向、纵向流动才得以成为可能；让基层在参与学校内部治理的过程中发出治理声音、说出治理心愿、讲出治理建言，才可以实现高校“软治理”的独特性、创新性，让治理能力现代化更具“人情味”和“感染力”。