省域一流学科建设的逻辑：政策、实践和优化

刘子云，李家新，龙奕汝

省域一流学科建设是指省、自治区、直辖市等省域范围内的一流学科建设。它主要包括两类：一是国家双一流建设所涵盖的一流学科；二是地方高水平大学建设所涵盖的一流学科。随着国家和广东、安徽、浙江、江苏、河南、天津等省市双一流建设方案的颁布，一流学科已成为当前省域高水平大学建设的核心指标和区域高等教育建设的着力点。但是目前对于大部分省域高校而言，一流学科只是潜在、预期的建设目标，而非实然的事实状态。只有各省市、各区域、各层次的学科水平，尤其是地方高校的学科水平得到提升，高等教育强国的全面布局和整体目标才能得以实现。在当前国家大力推进双一流建设的大背景下，有必要进一步厘清省域一流学科建设的政策逻辑，明确当前实施逻辑和未来可能的发展逻辑。

一、省域一流学科建设的政策逻辑

1.政策基础：优化高等教育非均衡发展

非均衡发展即差异化发展，是区域经济研究的核心议题，其主要支撑理论有冈纳·缪尔达尔（Karl Gunnar Myrdal）的循环累积因果论、阿尔伯特·赫希曼（Albert Otto Hirschman）的不平衡增长论、佩鲁（Francois Perroux）的增长极理论、弗里德曼（Milton Friedman）的中心—外围理论等。这些理论的主要观点是：区域经济的发展是非均衡的；区域经济发展的逻辑是历经“低水平非均衡—低水平均衡—高水平非均衡—高水平均衡”的超循环过程；随着发展水平的提升，区域经济发展最终会从单一走向多元，再从多元走向区域一体化。教育非均衡发展是根据经济非均衡发展的基本逻辑所采取的教育发展战略。我国所采取的“教育优先发展”战略，就是通过建设“教育优先发展区”，推动不同区域、类型和层次教育的非均衡发展。当教育发展与经济社会发展相匹配、教育内部差异得到平衡时，新的不均衡又会出现，如此回旋往复，螺旋式递进发展。

我国高等教育的非均衡发展可以追溯到改革开放时期的经济体制与高等教育体制改革。改革开放后，在非均衡发展政策的影响下，我国实施了“211 工程”和“985 工程”，旨在优先发展部分高校，支持部分高校进行高水平学科建设，集中优势资源建设一批重点学科、重点大学，以实现高等教育优势学科、重点学科、特色学科资源的优化配置，达到建设一流大学的目的［1］。通过上述战略的实施，我国高等教育的整体实力有了大幅度提升，但同时各高校之间的办学实力差距也逐渐扩大。

随着新时代社会矛盾的转换，高等教育发展的主要矛盾也已经转换成了人们日益增长的高等教育需要和高等教育不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体来说，在高等教育大众化、普及化发展阶段，人们对优质的教育资源、卓越的本科教学、一流的学科平台、尖端的科研水平、良好的社会声誉等充满了期待。为化解这一矛盾，加快从高等教育大国向高等教育强国迈进的步伐，在全面注重质量和倡导内涵式发展等思想的指导下，我国正式将“建设一流大学和一流学科”作为促进高等教育发展的重大战略举措。这可以看作是我国高等教育进一步优化非均衡发展策略的政策源。

2.政策目标：分阶段建设一流学科

2015年10月，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所制定的“建设世界一流大学”和“世界一流学科”战略目标，经过五年筹备规划，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（简称《双一流建设方案》）。《双一流建设方案》明确提出了阶段性目标：“到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。”与以往政策相比，“双一流”建设目标具有以下特点：一是提出的建设目标时间跨度较长，预设为50年；二是淡化了量化标准，采用了“若干”“一批”“显著”“更多”“前列”等模糊量词作为目标层次的区分，为一流学科建设预留了很多拓展空间。由此可见，我国建设一流学科的理念和行动，并非以功利主义的心态去追求短期效益，而是力求务实和理性地推进学科建设。

2016年7月，国务院颁布实施《“十三五”国家科技创新规划》，既指出了当前我国“学科多点突破、交叉融合趋势日益明显”的现状，也指出了“信息网络、人工智能、生物技术、清洁能源、新材料、先进制造等领域”所呈现的跃进态势，为未来我国一流学科建设提供了方向性的指引。随后教育部根据《国家创新驱动发展战略纲要》和《“十三五”国家科技创新规划》，制定了《高等学校“十三五”科学和技术发展规划》，进一步阐释了一流学科建设在增强高等教育国际竞争力方面的意义。

3.政策过程：国家主导与分类建设

（1）国家主导实施。2017年1月，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，对“双一流”的遴选条件、遴选程序、支持方式、动态管理等作了详细说明。2017年9月，教育部、财政部、国家发展改革委印发了《教育部财政部国家发展改革委关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，确定北京大学、清华大学、浙江大学等42 所大学为一流大学建设高校，北京交通大学的系统科学、北京工业大学的土木工程（自定）等95 所大学的465 个学科（其中自定学科44个）为一流学科建设学科。入选的世界一流大学建设高校，皆为“985”高校；入选的世界一流学科建设高校，大部分是“211”高校。世界一流大学建设高校分为A 类和B 类两种类型，而“一流学科”又分为“认定的学科”和“高校自主确定的学科”两类。分类建设的思维契合了学科建设“全面而公平”的规律。唯有全面而公平的“双一流”，才能实现整体的“双一流”。

二、省域一流学科建设的实践逻辑

尽管“双一流”建设的动力来源于中央的政策推动，但“在省级政府全面统筹高等教育发展的现行管理体制下，中央各项变革政策必须通过省域高等教育发展实践才能真正落到实处”［2］。

1.分类建设：省域一流学科建设的总体路径

省域的“双一流”建设皆遵循了国家“双一流”建设方案和实施办法中的分类建设思维。例如，2017年1月安徽省颁布的《一流学科专业与高水平大学建设五年行动计划》提出了一个“三类建设方案”：重点建设8 所左右的特色高水平大学和一批优势特色学科专业；重点建设10 所左右的应用型高水平大学和一批品牌应用型专业；重点建设20 所左右的技能型高水平大学和一批紧密对接产业的高职专业。再例如，2017年9月天津市颁布的《天津市人民政府关于印发天津市推进一流大学和一流学科建设实施方案的通知》也是按照分类的思维提出了以下建设目标：分阶段建设30 个左右达到国内一流水平的学科；建设南开大学“哲学”等80 个省一流学科；建设天津职业技术师范大学“教育学”等3 个省一流（培育）学科；建设天津科技大学“智能轻工装备”等81 个省特色学科（群）。

广东省作为改革开放的前沿阵地，高等教育改革常常先行于其他省份，下面主要以广东省为例来论证省域一流学科建设的路径问题。广东省在国务院印发《建设方案》之前就率先启动了全省高水平大学建设工作。2015年6月广东省政府颁布了《中共广东省委 广东省人民政府关于建设高水平大学的意见》，提出分“重点建设高校”和“重点建设项目”两大类建设广东省高水平大学和高水平学科，分别对接国家“一流大学”和“一流学科”建设计划。2015年6月30日，广东省政府印发《广东省人民政府办公厅关于公布广东省高水平大学重点建设高校和重点学科建设项目名单的通知》，同意中山大学、华南理工大学、暨南大学等7 所高校入选广东省高水平大学“重点建设高校”，广州中医药大学、广东外语外贸大学、汕头大学、广东海洋大学、广州大学、广州医科大学、深圳大学等高校18 个学科项目入选“重点学科建设项目”。2016年，广东省出台了建设3 所高水平理工大学、建设18 所一流高职院校的政策；2017年，新增2 所高水平理工科大学建设高校。2017年，国家双一流建设高校和学科名单公示，中山大学、华南理工大学两所高校入选国家一流大学A 类建设高校，中山大学、暨南大学、华南理工大学、广州中医药大学、华南师范大学共18 个学科入选一流学科建设名单。

从广东省学科建设的效果来看，地方理工科大学和医药类大学相较于其他文科类院校，具有比较优势。从广东省获得支持建设的一流学科分布来看，主要分为三个方向：一是生物、化学、物理学等基础学科；二是材料科学与工程、电子科学与信息技术、生态环境与海洋工程等应用学科；三是中医学等融合了地方优势特色的学科。从区域高等教育分布结构来看，广东省共有高校144 所，其中珠三角地区为105 所，在空间分布上显示了与地方经济发展水平相匹配的非均衡性特征。其中，高等教育资源主要集中在广州，深圳倚赖临近香港的地缘优势其高等教育正在迅速崛起，而各地级市的高等教育资源和优势相对较弱［3］。目前广东高等教育形成了“777”分类建设模式，即7 所高水平大学建设高校、7 所高水平大学重点学科建设项目高校和7 所高水平理工科大学建设高校（见表1）。

表1 广东省省域一流学科建设布局结构

2.区域联动：省域一流学科建设的基本模式

粤港澳大湾区作为建设中的世界级区域中心，当前已成为支撑国家和广东省经济、社会、教育等各领域发展的重要基地，粤港澳的诸多高校正在利用大湾区建设的机遇，寻求学科建设、人才培养、社会服务等广泛领域内的合作。广东省是大湾区的主体区域，广东省的高校在大湾区高等教育协同发展中主动出击，发挥了重要的作用。例如，中山大学成立了粤港澳发展研究院和大湾区高校联盟，广州大学成立了粤港澳大湾区法制研究中心和粤港澳大湾区社会发展和教育政策研究中心。2018年，中山大学举行粤港澳高校联盟大学校长高峰论坛，并在论坛期间成立了粤港澳超算联盟。该联盟成员包括香港大学、香港中文大学、香港科技大学、香港理工大学、中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东工业大学、澳门大学等区域内知名高校。随着区域联动的逐渐深入，粤港澳高等教育的协同发展效应正在逐步显现。“相互协作、资源共享、融合共生”，传统意义上的境内与境外、内地与海外高校的边界正在被打破，而一个新的高等教育生态系统正在逐渐生成。

3.差异增长：省域一流学科建设的主要成效

从学科排名情况来看，根据ESI 更新数据（2021年11月）统计分析，广东省共有20 所高校、123 个学科进入ESI 排名全球前1%，其中4 所高校的11 个学科进入全球1‰（见表2）。从学科分布来看，化学、材料科学、工程学、生物和生物化学、临床医学、农业科学等学科为省域优势学科。整体来看，尽管广东高校在一流学科建设方面整体发展速度较快，但各高校学科发展的实力仍存在一定差距，尤其是在非均衡发展政策的支持下，资源投入和分配的差异性会有显著性增长。

表2 进入ESI 前1%、1‰的广东高校及学科数

无论是建设一流学科还是一流大学，一定规模的资金投入无疑是必要条件。菲利普·G.阿特巴赫（Philip G.Altbach）认为：“研究型大学有能力通过各种方式筹集资金，但持续而充分的公共财政支持是不可替代的。如果没有资金，要想建设和维持一所世界一流大学几乎是不可能的。”［4］广东省是经济强省，在高等教育投入方面具有较强优势。在国家公布双一流建设名单之前，广东省就发布《关于2016年世界一流大学和一流学科建设资金分配方案的公示》，决定投入2 亿支持中山大学、华南理工大学竞争世界一流大学和一流学科。根据《广东省高水平大学建设专项资金管理办法》，2015—2017年省财政设立50 亿元支持重点建设高校和重点建设项目。2017年1月，广州市委、市政府下发《关于建设高水平大学的实施意见》，提出两年内投入首期建设经费21 亿，整体推进广州大学（11 亿）、广州医科大学（10亿）建设高水平大学。据统计，截至2017年5月，“双高”大学建设成效显著，参建高校新增国家级人才545 人，省级人才371 人；50 个学科进入ESI 前1%，5 个学科进入前1‰；承担国家自然科学基金2024 项，增长10%，8 所高校立项数名列全国高校前100 名，创历史最好成绩［5］。

然而，从投入产出效益来看，广东高校的一流学科建设还有待进一步优化，差异增长过程中表现出的种种问题也有待进一步解决。近年，一项针对广东省13 所高水平大学科技创新效率的数据包络分析（Data Envelopment Analysis，简称DEA）结果显示，综合效率达到最优的有6 所高校，有2 所高校的科技投入产出效率低于0.5。其中，中山大学和暨南大学的投入产出效率较高，医学类高校差异较大，中医学科投入产出效率较低而综合医科大学较高；理工科类高校科技投入产出水平较高；广州大学和深圳大学作为快速发展中的市属高校，急需优化科技投入结构与规模。研究结果指出：“广东省部高校存在只重视投入总量不重视使用效率的问题。政府投入的资源没有得到很好的利用，存在资源结构不合理，资源浪费现象。”［6］教育资本投入是教育产出的必要条件，但仅仅加大投入总量，并不意味着可以立刻提高科技产出数量和质量。在广东省持续扩大省域高校资源投入的同时，如何更好地提升资源利用效率，正逐渐成为无法回避的重要问题。

三、省域一流学科建设的优化逻辑

当前各省域的一流学科建设逐渐暴露出以下一些问题：学科组织建设由政府主导，导致学科的“政府化”［7］；以学科排名为学科目标建设，导致学科的“功利化”；为追求国际高水平论文效应，大学过度裁撤建设周期较长的人文社科学科专业，导致大学的“理工化”；过度追求“与国际接轨”和提升学科排名而忽视区域特色学科的发展，导致学科的“同质化”；等等。如何科学、系统地建设省域一流学科，仍需从理性与逻辑层面进行思考与分析。

1.均衡逻辑：以均衡发展维系省域学科竞生关系

我国一流学科建设主要由中央和地方政府共同主导。中央政府的财政支持、过程管理、评估考核等辐射到中央高校双一流建设，纳入双一流建设的地方高校则由地方政府统筹安排，各省市根据区域学科基础和特色自主建设。中央政府将权力下放到地方甚至直接到高校，改变了计划经济时代中央和省两级管理制度权力过度集中的格局，给地方或高校建设一流学科提供了更大的空间和自主权。一方面，随着权力下放给地方，地方政府举办区域高等教育的话语权逐渐增加，可以根据区域高等教育实际统筹规划学科建设、理性制定政策、合理分配资源和有效进行管理，从而激发地方院校自主办学的能动性以及不同区域之间的学科竞争，形成“鲶鱼效应”；另一方面，由于资源集中在地方政府，各省域地方政府的财力不一，导致地方院校发展的不均衡，产生“马太效应”，因而需要通过均衡发展战略避免差异增长的负面效应，在竞争中保持均衡发展。从理论上讲，现阶段的差异增长状态只是一种现实策略，而非一流学科建设的真正目的，只有省域高校学科整体发展，才能真正萌发一流学科的全面拓展，区域学科结构才能真正达到合理的状态。省域一流学科的均衡发展逻辑，将有助于国家高等教育在国际竞争中形成比较优势。

2.特色逻辑：以特色发展提升地方优势学科水平

《高等学校“十三五”科学和技术发展规划》明确提出要“推动地方高校加强地域特色的科研领域布局和特色学科建设，面向市场需求开展应用技术研究”，这意味着推动优势特色学科发展是省域一流学科建设的重要方向。提升学科在ESI 等学科排名体系中的位次固然是一流学科建设的重要参考，但并非唯一标准。在全球大学和学科系统本身缺乏严格和统一标准而进行等级划分的情况下，把一流学科之外的学科简单归为低水平的学科，本身就不符合学科发展的逻辑。从长远建设视角出发，需要理性思考一流学科特色与质量的关系，进一步凝练学科方向和学科特色，完善学科分类管理和评估，提升省域高校学科投入产出效率。双一流建设在某种程度上可以被视为一种“学科与学校分离的发展模式”［8］，因此各省域可以充分利用自主权实施弹性的投资政策，鼓励结合高校所在的区域资源优势，发展优势学科、形成特色学科，避免恶性竞争。当前部分综合性大学裁撤建设周期较长的人文社科类学科专业，未经论证和系统谋划就在短期内大量设立同质化程度较高的理工类专业，可能会在一定程度上导致学科生态不平衡的问题。一流学科所蕴藏的质量和特色内涵本身是一个相对概念，建设一流学科，旨在提升学科水平和促进地方、国家的科技文化发展，而并非仅仅以国际学科排名作为唯一的评价标准，更不应将其作为建设的终极目标。

3.创新逻辑：以治理体系创新优化学科建设模式

一流学科建设工程庞大而复杂，涉及高校、政府、社会等多元主体，还涉及区域学科生态结构，高校学科专业的设置、人才培养结构等内外部系统。因此，省域一流学科建设的关键在于提升省域高等教育的治理能力，“构建政府、高校、社会三者的新型关系，要切实履行统筹职责，推动省级政府管治模式创新”［9］；并且处理好“院系谋划与学校顶层设计的关系，学科高峰、学科高原和学科生态的关系，学科、专业与课程的关系”［10］；等等。这也就意味着，省域一流学科建设需要与区域经济、社会、资源及文化等环境紧密联结，需要通过治理体系与治理能力的不断创新持续理顺上述关系。双一流建设是当前国家高等教育发展的重大全局性战略，从理论上来讲，其并没有严格的国家和地方项目之分。省域一流学科建设同样是国家一流学科建设的组成部分，地方高校同样可以建设世界一流学科。地方政府作为国家学科建设政策制定和高校学科建设实践的桥梁，应鼓励省域内有潜力的高校建设一流学科，并通过不断创新地方高等教育治理体系与治理能力，积极对接地方经济社会发展，优化省域一流学科建设与高等教育发展模式。