开采地政府矿产资源收益配置：问题及对策

山西财经大学金融学院 张文龙 段超颖

一、引言

矿产资源对于资源富集型地区而言不仅是宝贵的天然财富，更为重要的是，资源收益已经成为资源开采地政府财政收入的主要来源，由此资源收益的优化配置对于开采地政府的财政可持续发展与提振当地经济具有现实意义。然而，资源收益的可耗竭性与波动性给开采地政府优化配置资源收益带来了巨大的挑战。一方面，由于矿产资源是不可再生能源，其开采长期来看是不可持续的，由此开采地政府的资源收益势必会耗竭。仅依赖资源收益进行投资活动将不可持续，迫使开采地政府开始思考如何优化配置资源收益，包括如何培育有竞争力的产业、弥补基础设施缺口。另一方面，由于受产量波动、勘探储量不确定及复杂的国际政治关系影响，矿产资源价格与资源收益频频波动。而开采地政府容易采取“顺周期”的财政支出策略，一旦资源价格下跌造成的财政缺口令资金流断裂，刚性财政支出难以为继，将给经济造成不可逆的伤害，甚至招致“资源诅咒”。

基于此，本研究剖析资源收益的可耗竭性与波动性给资源开采地政府资源收益配置带来的挑战，从理论与实践层面研究资源开采地政府资源收益优化配置的中长期规划策略，并针对资源收益财政制度、资源收益统计制度、资源收益配置透明度制度提出相应的改革思路，为资源开采地的经济振兴与当地政府的财政可持续发展提供政策建议。

二、矿产资源收益的特征分析及其优化配置面临的挑战

（一）矿产资源收益的特征分析

资源收益具有可耗竭性。霍特林理论认为矿产资源的耗竭是一种动态的不断耗竭的过程，绝对意义上是指矿产资源储量的不断消耗，相对意义上是指新旧主要能源的更替会淘汰原有的可替代能源种类。我国矿产资源储量丰厚但人均占有量不足，其中重要矿产资源人均占有量只有世界人均占有量的58%，并且同样面临可耗竭的风险。近年来随着经济的不断发展，煤炭、钢铁、矿石等矿产资源储量极速消耗，国家分别在2008年、2009年、2011年分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），部分资源开采地已受到矿产资源枯竭的威胁。一旦资源储备进入枯竭期或者资源价格出现大幅度下跌，资源收益就会大幅度降低，难以负担政府刚性开支，势必会给资源地政府的财政可持续发展带来巨大威胁。

资源收益具有波动性。矿产资源作为国际大宗商品，其价格需求弹性较低，易受国际投机力量和政治垄断集团的操纵，还受到矿产产量波动与勘探储量的不确定性影响，其价格的短期波动难以预判。例如2021年，国内煤炭价格呈现“先涨再跌后涨再跌”的行情，煤炭价格由2021年2月底的571元/吨左右到10月18日的最高点2 600元/吨，令煤电企业陷入“成本倒挂发电、全线亏损”的状态，随后煤价逐渐呈下降趋势。资源价格波动直接导致开采地政府资源收益的波动性。政府资源收益的主要税目包括资源税、增值税、企业所得税，其中资源税是从价征收的，增值税与企业所得税也与资源价格息息相关，故资源价格波动的风险直接会传递到政府的财政预算管理中，给开采地政府资源收益的配置带来挑战。

（二）资源收益优化配置面临的挑战

1.资源收益的可耗竭性带来的挑战

一旦开采活动进入资源枯竭期，资源收益将成为“无水之源”，直接导致开采地政府的财政支出在长期难以为继。而资源富集型地方往往经济发展不充分、投资“吸收能力”不足与基础设施薄弱，迫切需要坚实的资金后盾来弥补结构短板、刺激经济发展，丰厚的资源收益无疑是开采地发展的重大机遇。然而，现实中开采地政府在配置资源收益的过程中存在诸多问题。首先，景普秋提出利益集团容易在开采前期追逐财富而产生暴力冲突与寻租现象，或者引致掠夺性开采。其次，开采地政府更愿意增加非流动性投资项目，而不是将其储存于流动性财富基金中，故产生了许多“白象”项目，致使资源财富的浪费，发展短板却仍然存在，最终引发经济结构单一化与经济增长滞缓等问题。而在对资源收益管理的过程中，开采地政府的技术能力和信息获取能力有限、投资决策质量不高、存在错配和寻租问题，投向很难最大化契合开采地的经济结构。最后，如果资源收益未得到有效的管理，资源枯竭后开采地政府将难以负担日常刚性支出，反而会扩大政府债务规模，增加政府的信用风险与融资成本，导致开采地政府的财政支出在长期不可持续。故开采地政府在资源开采前期应该提升资源收益转化为可持续发展的能力，需关注政府投资如何发挥乘数效应问题。

2.资源收益波动性带来的挑战

资源价格波动是“资源诅咒”发生的重要原因，“短视”的开采地政府多采取顺周期的财政策略，在短期很大程度上会放大资源价格的波动。如果在资源繁荣时开采地政府过度支出资源收益，没有为长期发展储蓄财富，当资源萧条时，骤跌的资源价格给开采地政府的资源收益带来巨大亏损，而政府并无流动性资产储备可以维持财政刚性支出。若立刻缩减政府财政支出会冲击到开采地的经济发展，给当地居民带来巨大的“阵痛”；若依赖中央的转移支付维持财政支出会给中央政府增加沉重的财政负担；若开采地政府被迫大兴举债，无论向地方政府融资平台或银行借贷，都给地方经济带来巨大不确定性，更有甚者，若“李嘉图等价定理”在开采地经济条件下成立，政府举债来维持支出难以平稳当地经济与提振需求，反而会增加政府的信用风险与系统性风险。

此外，Bauer从地方政府视角进行研究，认为资源开采地政府相对于中央政府可以选择的政策工具更少，可配置的资金受中央转移支付制约，矿产资源收益同样为资源开采地政府带来了预算编制困难、短期和中期“繁荣-萧条”周期现象、支出过度和投资无效率，以及资源耗竭后经济增长的不可持续问题四方面的挑战。

总的看来，资源收益的可耗竭性和波动性给资源开采地政府资源收益的长期与短期优化配置带来的主要挑战为：将资源收益转化为长期可持续发展动力的挑战、避免开采地经济陷入资源价格波动的“繁荣-萧条”周期陷阱的挑战。随后本研究将基于上述两个挑战从理论与实践层面分析开采地政府应如何优化配置资源收益。

三、开采地政府矿产资源优化配置理论分析

国际上通常参照永续收入假说（Permanent Income Hypothesis，PIH）来指导资源收益的长期配置。永续收入假说认为应该储蓄暂时性的财政收入，而支出资本运作获得的资本利得。“一鸟在手”（Bird in Hand，BIH）策略是较为保守的策略，只允许消费储蓄所获得的利息收入。国际上将永续收入假说运用在资源收益的长期配置收效颇丰，比如智利2001年通过的结构平衡规则帮助其顺利度过2008年的财政危机。永续收入策略（PIH）更加倾向于储蓄大部分的资源收益而忽略了资源富集性地区往往经济发展潜力巨大、基础设施缺口待弥补，当前时期的财政支出对于开采地经济发展与当地居民消费福祉具有重要战略意义。

修正的永续收入规则（Modified Permanent Income Hypothesis，MPIH）和财政可持续性框架弥补了这一不足。修正的永续收入假说允许在前期通过投资与消费来刺激资源富集地区的现时需求，在后期相应收紧部分预算支出以维持总体财政收支平衡。Van et al.认为在短期可增加国内投资，吸引私人投资，建立收益分配渠道，优先通过私人部门解决地区的“吸收问题”。资源富集发展中国家具有巨大的经济发展潜力，当期消费的边际效用大于未来消费，可通过提振当期消费来解决国内资本的稀缺问题，实现公共部门和私人部门之间投资的互补。财政可持续框架可在更长时期内实现净资源财富的稳定，其认为国内公共投资可以提升非资源行业的盈利能力，继而提升政府从非资源部门可利用的税收收入，完成资源优势转化、促经济良性循环、更持久地支持公共支出费用。与修正的永续收入规则相比，财政可持续框架允许在更长时间内花费政府矿产资源财富以支持公共支出费用。

Bauer指出资源开采地政府财政收入受到中短期资源收益波动以及长期生产周期的影响，可使用财政规则平滑支出。财政规则是通过对政府财政指标的永久性量化来约束政府行为的，包括预算平衡规则、债务规则、收入规则与支出规则。Ossowski et al.指出对于资源可开采期限较短的资源地区来说，非资源财政结余可较为切实地反映资源型区域财政状况；结构性财政结余（非资源财政收支与资源收益的结构性部分）是资源储备期限较长的资源型区域财政状况的重要补充指标；支出规则可作为独立的部分，与非资源财政结余及结构性财政结余结合使用，以避免短期内支出规模超过政府财政空间。债务规则通过对政府公开发行债务设定上限额度来抑制政府无序举债行为，在各国收效较为显著。收入规则是指对税收收入设置最高或最低额度来规范财政收入。Eyraud et al.认为单独使用预算平衡规则通常是不完备的，将预算平衡规则和支出规则或资源基金结合起来可以避免顺周期行为，且更具灵活性。财政规则主要应用于短期的资源收益配置问题，而建立财政框架可以在长期解决资源收益不确定性带来的宏观经济、代际财富分配、长期财政可持续性和财政支出的吸收能力等问题，其中中期支出框架、中期预算框架与中期绩效框架可实现开采地政府的跨周期预算管理，是现代财政制度的重要组成部分。

四、国际矿产资源收益优化配置的经验借鉴

（一）资源收益配置中长期规划

永续收入配置方式可在长期实现经济与财政可持续双重目标，该方式以资源收益的规模测算为基础，对长期代际消费与投资路径进行规划。近年来国际上逐渐将永续收入假说与修正的永续收入假说付诸于资源收益配置实践中。

博茨瓦纳的矿产资源收益配置框架是由支出规则和普拉基金构成的。自20世纪70年代初开始，博兹瓦纳的产值和出口高度集中于农业和采矿业。自1994年以来，博茨瓦纳的财政政策制定均遵循可持续预算指数（SBI）原则，该原则仅允许政府支出非资源部门的财政收益；而资源收益投资于普拉基金，在大宗商品价格相对较高的时期储蓄，价格下跌时减少储备，支持政府支出；通过将资源收益二次配置于基础行业，如教育、培训、卫生和基础设施，将其转化为持续的经济增长能力。另外，永续收入假说还帮助智利快速地从2008年的金融危机中恢复经济活力。智利在2001年通过的结构平衡规则一方面可保护公共支出免受铜价周期性波动的影响，促进财政和宏观经济稳定；另一方面能改善中央政府的债务状况。《财政责任法》制定了积累和管理财政收入的规则，并设立了两个主权财富基金，其中养老金储备基金是为了支付养老金担保而设立的；经济和社会稳定基金旨在设立缓冲资金。在2009年的经济衰退期间，积累的财富为政府大规模反周期刺激计划提供资金保障。

修正的永续收入假说和财政规则可在熨平经济波动的同时，有效提升当地经济发展潜力，提升当地居民福祉。对于发展中国家和地区来说，修正的永续收入假说模式或许更为契合，比如刚果（布）与蒙古等国家。刚果（布）拥有可观的石油财富、人均收入水平表现良好，但基础设施缺口与不利的商业环境阻碍了该国的经济增长，一半以上的人口处于贫困状态。永续收入假说（PIH）方式无法充分发挥短期投资扩大对提振经济的成效，该国建立了修正的永续收入模型（MPIH）来规划财政支出路径：允许扩大投资以缩小基础设施差距，同时保持政府净财富长期稳定。刚果（布）平抑资源价格波动的方式是采纳基于石油价格的收入规则，支出水平是由平滑石油价格波动和调整后的预期财政收入决定的。该规则在蒙古国也取得了较为良好的成效。为了应对金融危机与大宗商品价格下跌带来的出口损失和外汇账户缺口，蒙古国2010年通过的《财政稳定法》（FSL）设立了财政规则、财政稳定基金（FSF）与相关保障制度。其中财政规则将财政支出与资源收益脱钩来平滑支出水平、平抑矿产价格波动对宏观经济的冲击，且要求从2013年起，财政赤字不得高于同年GDP的2%，财政支出增长率不得高于同年非资源产出的增长率。而财政稳定基金的设立是为了鼓励蒙古国为后代储蓄矿产财富，《财政稳定法》规定该基金的期末留存额应大于GDP的5%，由蒙古国央行负责管理，由此建立财政可持续发展框架。随后蒙古国政府在长期基本实现了跨周期预算平衡并有效利用资源财富投资实体经济，经济逐渐走出萧条。

（二）资源收益配置相关制度发展

资源富集国家需要制定完善的相关制度作为资源收益配置优化的实施保障，包括顶层设计资源收益收支的财政制度、资源收益征收及配置的统计制度及资源收益透明度制度。

在资源收益财政制度方面，中期支出框架（MTEFs）将年度预算与长期政策和财政可持续性目标联系起来，为解决资源收益的中长期配置问题提供了制度框架。世界银行全面回顾了MTEFs的全球经验，确定了MTEFs的三种主要形式：最简单的MTEFs是中期财政框架（MTFF），需要制定财政政策目标、宏观财政战略和中期宏观经济预测；中期预算框架（MTBF）通过自下而上的方式确定政府支出机构的资金需求，规范了部门之间的协调机制；中期绩效框架（MTPF）包括具体的产出计划或目标成果，重点关注绩效的衡量和评估。此外资源收益基金制度也是资源收益中长期规划的重要基础，通常是指主权财富基金相关机制。在设立资源基金的目标以及设计、执行过程中，需要和财政框架与财政规则保持一致性。

在资源收益统计制度方面，国际上很早就建立了自然资源收益统计制度，其统计制度体系相对比较完善。Jiménez de Lucio根据《2001年政府财政统计手册》（GFSM，2001年）的收入分类，提出了政府自然资源收益数据收集的标准模板。Baunsgaard et al.将收集政府自然资源收入数据的标准模板更新，展示了最新的标准模板——《采掘业透明度行动计划》（EITI）收入模板，为国际上标准化地统计资源收益提供了收集方法与通用内容的范本。Hinchcliffe et al.的《国民账户自然资源分析指南》将联合国《2008年国民账户体系》的税目概念引入了标准模板。该模板将指导自然资源国民账户的汇编，并为理解自然资源产出和价格变化的宏观经济影响提供指标。我国学者的财政统计研究中很大一部分是对照GFSM2001/2014体系来揭示我国现行政府财政统计体系的不足，提出改革建议和思路。

财政透明度是指政府向公民可靠、及时、定期、详细地公开政府财政政策的意向以及公共部门账户与财政预测等信息。财政透明度制度的规范主要经历了两个时期，20世纪90年代中期至2007年为第一阶段，财政透明度更倾向于对信息的供应方（尤其是中央政府）进行行为规制；2008年至今是第二阶段，国际社会开始重视公众的参与程度，其范围扩展到信息供应方（政府）和需求方（公民和立法机构），并开始逐步规范地方政府的信息公开行为。从IMF发布的《政府财政统计手册》（2001）、经合组织（OECD）发布的《预算透明度最佳实践》（2001）与《预算治理原则》（2015）可以看出，财政透明度的公开制度逐渐细化明确。此外，2002年的《采掘业透明度行动计划》（EITI）进一步健全了采掘业专项透明度与完善问责制，倡议更大限度地提高采掘业透明度，并健全随后的责任追究制。截至2020年底，全球54个国家确认了采掘业透明度的试点计划，其中包括美国、加拿大等资源富集国家。我国的财政透明度制度的完备水平和IMF财政透明度规范相比尚有差距，需要加强政府的信息公开，提高财政透明度水平。

五、我国开采地政府矿产资源优化配置建议

（一）资源开采地政府矿产资源收益配置的目标导向

政策目标导向是开采地政府资源收益配置策略的实践依据。首先需要明确开采地政府的目标框架并在政策目标框架内设计代际平衡的投资与储蓄路径。政策目标通常指维持财政可持续、保障居民消费福祉及管控经济周期性波动。财政可持续发展是衡量地方可持续发展的重要维度，它是指政府债务、收入与支出水平无需做出必要调整，政府财政状况即可平稳运行的状态，主要由政府债务指标来衡量。此外，促进开采地经济平稳发展与当地人民的幸福美好生活是各个地方政府基本的政策目标。三个政策目标之间或难以同时完全实现，存在权衡关系，比如维持居民消费福祉和经济平稳发展有时需要财政资金支持，或与财政可持续发展冲突。由此需要在明确开采地政府政策目标的优先级次序，综合权衡政策目标选择资源收益的最优储蓄份额，促进地方可持续发展与财政可持续发展、增强开采地经济发展韧性、提升资本积累、改善医疗设施状况与教育水平。

（二）资源开采地政府矿产资源收益配置的相关制度构建

1.资源开采地政府矿产资源收益财政制度

资源收益财政制度可以从中短期的财政规则选择与中长期的中期预算框架规划方面进行完善与构建。在短期规则选择方面，资源枯竭型地区可选择非资源财政结余和支出增长上限规则进行资源财富的积累；资源富集地区可以选择非资源财政结余或价格规则来进行投资和扩大支出；此外，资源开采地政府要做好资源收入和支出的跨周期预算，保证宏观经济稳定，并做好财政制度的监督和执行工作。在中期支出框架（MTEFs）方面，可以把年度预算与长期财政可持续联系起来，增强政府应对资源收益波动风险的能力，为资源收益的中长期分配提供制度框架，逐步设定中期支出上限，基于多年度对支出项目进行排序和分配，预先明确未来预算的支出重点，避免无计划临时性支出导致支出过度膨胀。

2.资源开采地政府矿产资源收益统计制度

开采地政府应明确矿产资源收益各级部门权责定位，协调税务、财政及统计部门间的关系。财政业务数据收集相关机构应根据税务登记确定具体矿产企业及该企业所属行业，做好企业相关开采产品的分类，做好资源开采地政府矿产资源收益数据的核对工作，深入了解各企业不同的合同安排和会计做法，比较不同的数据来源以提高数据质量。矿产资源富集地区政府可以进行试点，结合当地的实际情况，制定相适应的矿产资源产业模板进行实地测试，随后进行改进及推广。

3.资源开采地政府矿产资源收益透明度制度

开采地政府可以参考EITI倡议制定和完善信息公开相关规定，从披露内容、披露方式、披露监管方面进行透明度制度完善。其中披露内容可从五个方面披露采掘业信息，包括披露管理采掘部门的方式、有关生产和勘探相关的信息、采掘业的公司支付和开采地政府收入、与收入分配有关的信息以及开采带来的社会、经济和环境影响；在披露监管方面，开采地督查部门应当监督并审查采掘业国有公司执行的预算决议，开采地审计部门应当进行适当和独立的审计安排；在披露方式方面，可以在开采地政府信息公开网站中单独建立专门用于公开采掘业信息的信息公开模块，对公开信息的项目进行分门别类的整理。

（三）资源开采地政府矿产资源收益配置优化的推进策略

在规划资源收益的储蓄和支出路径时需要综合考量资源富集地的具体资源禀赋，然后选择最适宜的资源收益配置规则进行中长期规划。

首先，基于开采地的长期资源收益预测流量估算出资源收益总量，根据永续收入假说指导计算锚定稳态下的非资源财政结余的锚定额度，由此得以规划开采地政府在中短期的储蓄量与投资量，因地制宜地确定资源开采地政府的最优财政策略。

其次，需要关注财政支出的投资效率，力求最大化发挥财政支出的乘数作用，考虑投资于基础设施、人力资本和制造业等能够发挥经济增长潜力的部门。此外，开采地政府需要从资源收益中计提一定比率的流动性缓冲资产，以应对资源价格的短期下跌给开采地政府财政预算带来的暂时性缺口，流动性缓冲资产可以在资源萧条时维持财政刚性支出，避免资源价格对开采地经济造成巨大冲击。

最后，资源富集地区需要建立完善的公共财政管理框架，制定长期财政可持续战略目标并通过明确的财政规则和中期财政框架来约束政府行为，防止政府短期行为偏离长期目标。

六、结语

矿产资源是大自然赋予资源富集型地区的天然礼物，对开采地来说既是机遇也是挑战，如果财富配置不当，或无益于经济发展，或招致“资源诅咒”，如果资源收益利用得当，对开采地经济发展和与居民福祉具有战略性意义。基于资源收益的可耗竭性与波动性给资源地带来的优化配置挑战，资源地政府可以资源收益配置为核心开展系统性设计和针对性应对。为了应对资源收益可耗竭性，资源开采地政府必须树立“过紧日子”的财政方针，不能仅关注当代人的消费福祉，还需要为子孙后代储蓄财富，同时应当提升财政支出效率与主权财富基金的运作能力。为了应对资源收益的波动性，资源地政府应建立资源收益专项稳定基金，发挥稳定资源开采地经济的作用，避免资源价格导致的短期亏损令开采地经济陷入“繁荣-萧条”周期。为了促进经济可持续发展和人民福祉提升，资源地政府应该积极构建中短期稳定和长期可持续的配套现代财政制度，厘清统计部门的权责定位、提升数据统计采集质量，加快资源收益透明度制度立法进程，规范化信息公开内容，加强配置监督机制。本研究试图为资源开采地政府的资源收益优化配置提供长期配置方案与制度改进模板，为维护资源开采地经济可持续发展贡献改革思路与提供政策启发。●