我国高等教育发展的地区差异及其根源分析*

贾 枭 曾剑雄

（1. 大连理工大学 高等教育研究院，辽宁 大连 116024；2. 上海交通大学 教育学院，上海 200240）

一个国家内部各区域发展之间存在差距是一个世界性问题,如何缩小高等教育发展的区域差异是我国高等教育改革发展的一个重大问题。 由于我国经济发展有较强的地区聚集特性,因此相较省域差异分析,高等教育的地区差异研究能够更加清晰地反映区域经济发展水平对高等教育发展水平的影响。 当前,国内大多数研究认为我国高等教育发展进程中存在着地区间发展不平衡的典型特点。 从新中国成立到改革开放前,国家主要基于六大行政区划布局高等教育资源,先后进行了两次大规模院系调整,并借鉴苏联模式新建了一批院校,形成了以一批中心城市为依托,以重点院校为龙头的若干高等教育区域中心。 由于这一时期高校招生就业等均处于计划经济管理之下,区域内经济社会发展与高等教育之间的空间依赖性不明显,区域之间的空间差异性问题不突出,因此整体上处于相对均衡状态［1］。 改革开放后,随着地区间经济发展水平的扩大,高等教育差距也有扩大的迹象,对此,我国推出了一系列高等教育区域协调发展的战略和举措,对缓和地区间高等教育发展的差距产生了一定积极影响,但地区间高等教育,尤其是优质高等教育布局不均衡的问题依然存在,甚至产生了新的问题。 李硕豪等［2］发现,我国高等教育布局结构在1998—2009年间得到逐步优化,布局结构呈现外部均衡、 内部非均衡,整体均衡、 区域非均衡的特点。 2009年以后,我国高等教育地区布局结构得到了进一步优化,各个地区的高等教育学校（机构） 数量、在校生数量都有明显提升,但地区之间的增长是不均衡的,发展的“马太效应”有增无减［3］。 随着党中央对新时代我国社会主要矛盾的变化作出重大科学判断,地区之间高等教育发展不平衡问题日益成为社会关注的热点。 在2019 年全国“两会”上,关于加强中西部地区、北部地区、民族地区、边疆地区高等教育发展的呼声非常强烈,体现了社会对缩小高等教育地区差距的热切期盼。

相较以往研究,本研究所使用的数据时间跨度更长,更有利于从宏观视角把握改革开放以来我国高等教育区域发展的整体和阶段性特征。 同时,本研究所选取的各类高等教育发展指标均为人均或生均指标,这样的差异比较方式平衡了地区之间人口数量差异较大的问题,能够反映各地区每个人或每个学生享受的高等教育资源。 此外,由于近年来越来越多的研究表明我国南北方的经济差距逐渐显现并拉大,考虑到高等教育发展对经济发展的依赖,研究提出了一个我国高等教育区域发展可能出现的新问题,即高等教育发展的南北差异问题。 针对上述涉及的各类特点和问题,研究根据差距产生的原因提出了相关建议,以期提升各地区内部高等教育凝聚力,增强地区间高等教育合力,激发劣势地区高等教育活力,推动我国高等教育区域协调与高质量发展。

一、我国高等教育发展的地区差异

2018 年11 月中共中央、国务院出台的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》强调:“构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。”研究将分别讨论我国高等教育地区发展的东中西差距与南北差异。 其中,东中西部地区的划分依据三大经济区域的划分方式:东部地区（京、津、辽、冀、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、琼）,中部地区（晋、蒙、豫、鄂、湘、皖、赣、吉、黑）,西部地区（川、云、黔、渝、藏、陕、甘、青、宁、新、桂）；南北地区的划分则以秦岭、淮河为界。

（一）我国高等教育发展的东中西差距

高等教育的区域发展本质上是指高等教育各类资源在不同区域之间的发展和分布状态。 本研究选用普通高校的生均专任教师数、生均固定资产值（学校产权）、生均预算内教育支出3 项指标来反映高等教育的人力、物力、财力资源的配置情况。 同时,高等学校数量可以看作各类高等教育资源的汇集,本身也是一种特殊的高等教育资源,为此将万人均高校数也作为指标之一。 同时,由于不同省份自然资源条件和社会经济基础不同,而高等教育区域协调发展的本质在于学生的发展,为此选用人均和生均指标来反映各类高等教育资源的配置情况。 其中,各省年末总人口、普通高校数、专任教师数、在校生数来源于《中国统计年鉴》（1998—2018 年）；普通高校固定资产值来源于《中国教育经费统计年鉴》 （1998—2007年）、《中国教育统计年鉴》（2007—2017 年）；生均财政预算支出来源于《中国教育经费统计年鉴》（1998—2018 年）。 在此基础上,研究将分别论述东部和西部地区、东部和中部地区的差距变化。 这两个部分在论述的过程中包含了中部地区和西部地区之间的显著差距变化,因此没有专门对中部和西部地区差距变化进行论述。

1. 我国高等教育发展的东部和西部地区差距变化

从总体变化趋势上来看,万人均高校数的东部和西部差距在减小,而东部和西部生均专任教师数、生均固定资产总值、生均预算内教育经费的差距都呈增大趋势。

首先,从万人均高校数的东西部差距变化来看,自1999 年高等教育扩招后,东部地区率先兴建了一批高等学校,使得东西部差距持续扩大并于2004 年达到极值,此时东部地区的万人均高校数是西部地区的1.45 倍。 2004 年后,西部地区兴建普通高校的速度开始加快而东部地区开始减慢,导致东西部地区的差距开始逐步缩小。 数据显示,2004—2017 年,全国新建的886 所普通高校中,有266 所位于西部地区,343 所位于东部地区,西部地区所占比例超过了30%,相比1999—2004 年的22%有明显提升。

其次,普通高校生均专任教师数的东西差距在20 年间出现了反转。 如图1 所示,1997 年西部地区在校生数很少,生均专任教师数反而比东部地区高,但是随着高等教育扩招,西部地区的在校生数不断增加而教师却没有得到有效补充,使得西部地区关于生均专任教师数的领先优势越来越小,直至2008 年后被东部地区超越,并在随后与东部地区的差距逐渐拉大。

图1 我国高等教育发展的东部和西部地区差距变化

再次,普通高校生均固定资产总值的东西差距始终保持着缓慢扩大的趋势。 统计发现,1999—2017 年间,全国累计增加的固定资产总值,东部地区高校占比超过50%,而西部地区高校仅占23%。 上述数据表明东部地区高校吸引高等教育人力资源以及累积物力资源的能力能够助其应对高等教育扩招带来的考验,而西部地区的高等教育资源补给速度无法跟上扩招速度,造成东西部地区差距不断扩大。

最后,虽然生均预算内教育经费的东西部差距在2010 年之前始终保持较为稳定的波动,但是在2010 年后明显开始呈现出不断扩大的趋势。研究认为,这主要缘于2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出了到2012 年实现教育财政性支出占国内生产总值4%的目标,全国各地各类教育经费从2011 年开始显著提高,其中与2011 年的全国普通高校公共财政预算相比,2010 年提高了1 000 亿之多,增比超过50%。 但是这1 000 亿中有48%的经费投入东部地区高校,西部地区高校只占24%,这使得东西部地区之间高等教育经费投入的绝对差距没有缩小,反而变得更大。

近年来,西部地区高校无论是专任教师增比、固定资产总增比,还是高等教育经费增比,都显著高于东部地区,以2010—2011 年教育经费的变化为例,西部地区增比53%,而东部地区为43%,说明东西部地区之间高等教育资源配置的相对差距是在缩小的。 如果能够继续保持或持续加大对西部地区资源配置的力度,东西部地区的绝对差距也会在未来开始减小。

2. 我国高等教育发展的东部和中部差距变化

高等教育发展的东部和中部差距并不是一个新问题,相比东部和西部差距而言并不严重,因此时常被忽略。 但是统计发现,近年来东部与中部的差距开始逐渐凸显,一些指标的差距甚至超过了东西部差距,并有持续扩大的趋势,因此十分有必要引起关注。

如图2 所示,除万人均高校数的地区差距总体保持缩小趋势,其他三项指标均呈扩大趋势。具体而言,万人均高校数的东中部差距系数始终小于东西部差距,而生均专任教师数的东中部差距却始终大于东西部差距,说明相对西部地区而言,中部地区对普通高校的数量需求并不迫切,而是需要更多的大学教师到中部地区高校任职。 另一方面,生均预算内财政经费支出以及生均固定资产总值的东中差距分别于2007 年和2008 年开始高于东西部差距并持续至今,说明高等教育物力和财力资源配置的东中部差距已经成为了当前最突出的区域配置问题。

图2 我国高等教育发展的东部和中部地区差距变化

3. 我国优质高等教育资源的东中西部差距

优质高等教育资源是指各类高等教育资源中质量较高的部分,例如一流大学数量、一流学科数量、部属高校数量、高水平教师数量（两院院士、“长江特聘”、“杰青”等）。 与普通高等教育资源相比,优质高等教育资源更具稀缺性,因此更受学者和社会的关注。 就2017 年9 月公布的“双一流”高校名单来看,东部地区的万人均一流大学数分别是中部和西部地区的2.0 倍和1.7 倍,万人均一流学科数分别是中部和西部地区的3.0 倍和4.3 倍,万人均部属院校数分别是中部和西部地区的3.2 倍和3.1 倍。 如果说一流大学和一流学科的布局需要优先考虑大学和学科的科研水平,那么又该如何解释部属院校布局的巨大区域差距? 在全国部属院校的隶属关系经过调整后,依然有8 个中部和西部地区省份没有国家部属院校。 另一方面,高水平教师分布的东西部差距也十分巨大。 根据青塔网统计的2013—2017 年当选的6 类学术界影响力较大的高层次人才数量,研究选取其中的4 类高水平教师指标,即“长江特聘”、“杰青”、青年“千人”、“优青”数量,统计其总数,发现东部地区占全国总数的74%,而中部和西部地区分别仅占15.5%和10.5%［4］。

综上所述,在东西向上,普通高校数量的区域差距在减小,但西部地区高校数量仍偏少,并且中部和西部地区的一流大学、一流学科、部属院校数量与东部地区相比仍然差距很大；中部和西部普通高校的生均专任教师数量、生均固定资产总值以及生均财政教育经费与东部相比仍然存在较大差距,并且绝对差距有持续扩大的趋势。 近年来,除人均高校数的东中部差距小于东西部差距,其余三项指标中部地区都全面落后,可以说中部地区的高等教育资源配置水平已经开始全面落后,成为了我国高等教育地区发展新产生的一个突出矛盾点。

（二）我国高等教育发展的南北向差异

改革开放以来,国家的宏观区域调控发展政策伴随着东部率先发展、西部大开发、中部崛起等战略的深入推进,在缩小东西部经济差距方面取得了一定成效。 在东中西部差距趋于收敛的同时,我国区域发展格局又出现了新的特点,近年来北方部分地区GDP 增速、工业增加值增速等指标出现一定回落,经济发展出现较大困难,而南方地区则保持着平稳较好的发展态势。 不仅经济如此,北方人才的流失问题也愈加严重,“北雁南飞”也成了中国人口大规模流动的新现象,南北差距扩大逐渐成为我国区域发展面临的新情况、新问题［5］。 考虑到高等教育与区域经济、人口环境的紧密关系,我们必然要关注一些问题:我国高等教育发展是否存在南北差异? 差距具体有多大? 又处于怎样的发展趋势? 由于各地区内省域差距很大,例如同处北部地区的北京市与内蒙古自治区,其高等教育资源配置和发展水平差距较大,因此通过计算南北两大地区的人均高校数等平均指标的方式来分析地区差异并不科学。 为此,研究将围绕高等教育南北差异的两个核心问题展开分析,其一是高校异地办学的选址倾向,二是高校毕业生的流向差异。

1. 高校异地办学的选址倾向

近年来,随着高等教育规模的扩大,高等学校的土地面积、建筑面积也日渐吃紧。 为此,高校纷纷建设新校区,甚至异地办学。 由于统计数量过大,研究仅选取2017 年公布的42 所“双一流”大学作为研究对象,并统计其异地办学的选址倾向。关于南北地区的省域划分,按照以往的研究习惯,以全国地理中位线的北纬35°线为界,以省会城市为准,将我国大陆地区的31 个省（自治区、直辖市）划分为北方地区15 省和南方地区16 省。

42 所“双一流”大学中有17 所高校有异地办学的情况,共计开设33 所异地分校（含研究生院与研究院）。 这些分校中,22 所位于南方地区,占比67%。 其中,深圳市吸引一流大学创办分校的能力最强,清华大学、北京大学、中国人民大学、哈尔滨工程大学、上海交通大学、武汉大学、华南理工大学均在深圳市有分校或研究所。 大学的快速聚集对所在区域知识、文化、科技、经济的提升效果是显而易见的。 2000 年初,深圳市的GDP 已位列全国城市榜前十名,但是其高等教育一直被视为与城市地位不相匹配的短板。 2000 年8 月,深圳大学城经教育部批准建立以培养全日制研究生为主的研究生院群。 截至目前,深圳的高校布局已经由点及面,形成了集聚效应,形成了南山、龙岗两个大学城,实现了与近十所一流大学的合作。 按照深圳的规划,高校数量要在2025 年达到20 所［6］。 除深圳外,苏州、珠海、合肥、成都、昆明、杭州等南方城市也均有北方高校入驻,可以发现南方地区对北方高校的吸引力很强。 也正是在深圳等一批高等教育资源原本匮乏的南方城市经济崛起后,南北差距逐渐显现。 北方地区中,青岛、秦皇岛的分校数最多,但这些分校均是由北方高校投入建设的,例如北京理工大学、东北大学等,而没有一所南方一流大学在北方地区开设分校。 虽然一流大学的样本较小,但是一流大学的选择很容易成为其他大学参考的风向标,上述数据能够反映南方高校在为异地分校选址时,普遍不会考虑北方地区的现状。 大学分校校址的倾斜,反映了当前高等教育发展环境的南北差异。

2. 高校毕业生的流向差异

“北雁南飞”是中国人口大规模流动的新现象,人才是区域发展建设的根本,对于许多北方地区而言,高校毕业生的大规模流失将限制其发展动力,在没有出现有效的解决办法前,可以预计南北经济差距会持续扩大。 研究依据2016—2018年麦可思研究院出版的《中国本科生就业报告》,选取了其中的本科毕业生就业去向分布数据以及毕业生来源分布数据,对比反映各个地区毕业生的流入流出情况,如表1 所示。

表1 2015—2017 年我国各地区本科毕业生流向相关数据单位：%

统计发现,毕业生显著净流入的两个地区均为南方地区,其中广东、广西、福建等泛珠江三角洲区域经济体的净流入值最高,达到了7.9%,并且近三年来该地区对毕业生的吸引能力在逐年提升。 上海、江苏、浙江等泛长江三角洲区域经济体吸引毕业生的能力也较强,净流入值为6.3%。北京、天津等泛渤海湾区域经济体,重庆、四川等西南区域经济体以及西部生态经济区的流入流出比例基本持平。 其中西部生态经济区的净流入比虽不高,但毕业生去向分布比是来源分布比的2倍,证明了近年来国家实施的相关高等教育西部计划与专项招生计划是成功的,为西藏和新疆保留了人才。 毕业生流失比最高的地区为东北区域经济体,净流失比为6.6%,充分反映了当前东北地区人才流失的现状,并且近三年来东北地区的毕业生流向占比在逐年下降,说明东北地区吸引毕业生的能力也在逐年下降。 毕业生流失比次高的地区为中原区域经济体和陕甘宁青区域经济体,其中除湖南、湖北外均为北方地区,反映了北方地区竞争力普遍乏力的问题。

综上所述,在高等教育领域,南北地区的发展差距已经开始显现,具体表现为高校在异地办学选址时更倾向南方地区,北方地区的高校毕业生流失,“北雁南飞”的现象严重,并伴有差距逐步扩大的趋势。

基于上述分析,可以将当前我国高等教育地区发展的问题归纳为2 个方面的4 个问题。 2 个方面包括东西向差距与南北向差异；4 个问题分别为:（1）人均高校数的东西部差距较大。 （2）中部与东部地区关于高等教育人力、物力、财力资源的供给能力差距较大。 （3）高校异地办学的南北地区选址倾向差异较大。 （4）“北雁南飞”现象严重。

二、我国高等教育发展地区差异过大的根源分析

任何结构的形成都是基于一定的历史背景,并在历史长河中不断演化而成的,我国高等教育发展的地区结构也是如此。 分析当前我国高等教育发展地区差异过大产生的根源,不能脱离我国高等教育发展的历史。 同时,相关法规及政策在我国高等教育地区发展结构的形成和演变的过程中发挥了重要作用。 为此,本研究将主要从历史与政策两个方面论述地区差异过大的根源。

（一）我国高等教育东西向发展差距过大的根源

我国高等教育东西向发展差距主要包括两个方面的问题:一是人均高校数的东西差距较大；二是中部与东部地区关于高等教育人力、物力、财力资源的供给能力差距较大。 研究将分别对其展开阐述。

1. 人均高校数东西差距较大的根源

新中国成立后,我国高等教育资源的配置主要遵循政府计划经济体制的管理方式,政府对高等教育实行了高度统一和集中的管理体制,政府是高校唯一的办学主体,对我国高等教育地区发展结构的形成起到了决定作用。 例如新中国成立初期,教育部遵照党中央制定的“以培养工业建设人才和师资为重点,发展专门学院、整顿和加强综合大学”的方针,使大学形成以六大行政区划为主的地区机构。 鉴于当时高等教育结构体系的紊乱状况以及恢复国民经济的迫切需要,国家采取了优先发展东部高等教育的战略,在华北、东北、华东地区兴建了一批高校,形成了政策性的东西差距。 改革开放以来,国家开始由计划经济向市场经济体制转变,部分区域经济的崛起使得其对高等教育资源配置的诉求向“条块分割”提出了挑战；高等教育宏观管理与调控逐渐向“中央、省两级政府办学、以地方管理为主、社会各界参与办学”的模式转变,高等教育开始更多地为地方培养人才。 一方面,越来越多的地方政府开始认识到高等教育是一个非常巨大且潜力十足的市场,投资教育不仅可以推动教育事业发展,还能促进社会组织自身的发展,因此地方办学的呼声日益高涨。 另一方面,国家也在赋予民办教育的合法地位,民办高等教育得以快速发展［7］。 在这样的背景下,经济环境更好的东部沿海地区,尤其是东部地区的许多中心城市开始兴建各类型高等学校,不断丰富自身的高等教育体系,使得东西部差距进一步拉大。 考虑到东西部地区之间由于高等学校数量差距较大带来的众多教育公平问题,国家近年来高度重视对西部高等教育的支持,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出了若干支持中西部高等教育发展的措施,如实施中西部高等教育振兴计划,新增招生计划向中西部高等教育资源短缺的地区倾斜,扩大东部高校在中西部地区招生规模,加大东部高校对西部高校对口支援力度,举办内地西藏班、新疆高中班等等。 这些计划在为西部地区学生提供上大学机会的同时,也缓解了西部地区缺少高等学校的矛盾。 实际上,考虑到师资迁移、办学成本等因素,在西部地区,尤其是偏远少数民族地区建设高等学校的确困难重重,国家实施各类西部高等教育计划,是以最有效率的方式来解决高等教育的东西差距问题。

2. 高等教育资源配置“中部塌陷”的根源

对于我国高等教育资源配置“中部塌陷”现象的归因,主要包含以下三个方面。 首先,高等教育“中部塌陷”是中部社会经济发展水平相对落后的结果。 对形成“中部塌陷”现象的原因,一种非常有代表性的观点认为中部地区主要为农业大省,产业结构存在“先天不足”,工业化战略也未能及时确立［8］。 因此,中部地区多数省份的财政实力不足,影响了地方财政对高等教育的投入。其次,中部地区在政策上长期被边缘化,一段时期以来国家投资重点在东部和西部。 国家在实行西部大开发战略后,对西部高等教育实施了多种支持政策。 对比之下,中部地区能够获得的专项支持和优惠政策非常缺乏。 因此,国家教育政策的边缘化使中部地区的高等教育逐渐处于更加不利的地位。 最后,中部地区的人口密度远高于西部地区,基本与东部地区持平,而人口年龄构成又较东部地区更为年轻,各级教育的适龄入学人口相对较多,教育发展的压力相对其他地区更重一些。因此,即使在与其他地区有相同教育投入的前提下,每个学生享有的平均教育资源也要比其他地区的学生少［9］。

（二）我国高等教育南北向发展差异产生的根源

我国高等教育南北向发展差异主要包括两个问题:一是高校异地办学选址的南北地区差异较大,二是“北雁南飞”现象严重。

1. 高校异地办学选址倾向差异较大的根源

高等教育扩招后,随着高等教育规模的不断扩大,办学资金不足问题已然成为制约高校发展的一个瓶颈。 因此,许多高校开始将发展的眼光投向校园围墙之外,寻求更大的发展空间和资金支持。 1999 年,教育部发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,其中明确了“高等学校可以到外地合作办学”,也给予了高校异地办学的合法性。 因此,高校和地方政府在创办大学分校的过程中也拥有了更多自主权。 自主权意味着地方政府和高等学校有了更多自主选择合作伙伴的权力。 以深圳、苏州为例,两座城市之所以更积极地与一流大学合作,缘于两座城市经济高速发展对高层次人才的强烈渴求以及当地人民对高层次、高质量教育资源的需求。依据2021 年全国GDP 总量排名来看,排名前十的城市中,仅有深圳市和苏州市没有一流大学,其他一些高校异地办学最火热的地区,例如无锡、宁波同样也属于经济发展快速而优质高等教育资源相对匮乏的城市,为此他们与一流大学合作建立分校的动力更强,会在政策上给予这些高校更多优惠。 例如,深圳市政府在大学城的规划与发展中充当了总体规划和主要投资方的角色,负担大学城的主要建设资金的筹措,并为入驻高校的办学和科研活动提供了多方面的服务和政策优惠［10］；苏州市政府领导了独墅湖高教园区的规划、建设,引进国内外优质教育资源、招商引资和功能开发等工作,同时为园区的良好发展提供了人才、科技、金融等方面的政策支持。 就当前的经济形势看,南方城市无疑比北方更具竞争力。 以2021 年的经济数据来看,经济十强（GDP）城市中北方只剩下北京,二十强只占了5 席；人均GDP排行中北方城市也分别仅占十强和五十强名单中的1 席和4 席。 不仅如此,由于大城市地理面积空间的限制,可以预见越来越多的大学分校将选择建在经济发展快速的中小城市中。 依据《中国中小城市绿皮书2018》①中统计的2018 年全国综合实力百强县名单,前五十名中70%的县位于南方。 无疑,经济发展速度的南北差距将会进一步拉大高校异地办学选址的南北差异。

2.“北雁南飞”现象产生的主要根源

南北方用人单位对毕业生的需求量存在明显差异。 依据梧桐果出版的《中国校园招聘蓝皮书（2018 秋招）》,可知南方用人单位对高校毕业生的需求量远远超过北方。 例如,2018 年秋招中,江苏省、广东省、浙江省、上海市仅四个南方省市为毕业生提供的民营企业岗位数量之和就超过了全国岗位数的50.00%,提供的外资企业岗位数量之和超过了全国岗位数的60.00%；而整个东北地区、西北地区各类企业能够提供的岗位均不超过10.00%,可见差距巨大［11］。 南方企业对毕业生不仅需求量大,吸引力也更强。 《中国校园招聘蓝皮书（2018 秋招）》统计了毕业生求职意向区域,排名由高至低分别为华东（39.75%）、华北（18.15%）、华南（12.48%）、西南（10.16%）、华中（7.66%）、西北（7.00%）、东北（4.80%）。 由此可知,排名最高的地区多位于南方地区,而北方地区与南方地区反差很大。 此外,南方经济发达地区的就业政策也普遍更优惠,主要体现在“门槛”与“补贴”两个方面。 其中“门槛”是指落户的政策更宽松,例如:深圳、杭州、重庆、宁波、南京等南方城市均允许专科毕业生落户,且入户年龄限制也较为宽松。 不仅如此,南方城市对毕业生的“补贴”普遍也很高,以深圳为例,深圳市出台了生活补贴（本科15 000 元,硕士25 000 元,博士30 000 元,一次性发放）、租房补助（提供30 万套人才住房,硕士研究生及以上学历的人才可优先承租）、购房补助（硕士研究生及以上学历的人才,符合条件则可申请购买建筑面积90m2以下的人才住房）以及人才优待补贴（对于国际顶尖人才和团队最高支持5 000 万元；高端人才20 万～1 000 万元的配套资助和100 万～300 万元奖励）；浙江绍兴上虞市对首次引进的本科、硕士、博士毕业生,分别设立了10 万、30 万、50 万购房补贴。 而北方地区相对发达的城市例如沈阳、大连、青岛等其资助的范围和力度都无法与南方城市相比,还有一些北方城市至今没有出台任何补助政策。

三、我国高等教育地区发展的优化路径

为了进一步促进高等教育在地区之间的高质量发展,研究建议从持续实施西部计划、完善区域间高校教师的流动机制、加快分校的本土化进程与创新就业政策等方面入手。

（一）持续实施西部计划，优先在西部地区建立高校

近年来,国家提出了若干支持西部高等教育发展的措施,如扩大东部高校在中西部地区招生规模,举办内地西藏班、新疆高中班等等,解决了部分高等教育资源配置东西差距较大的矛盾,为西部地区培养了大批人才,加速了西部地区的发展速度,因此要继续实施下去,需定期对措施的落实情况进行评估,研究解决落实过程中存在的问题。 另一方面,不能忽视高等学校对地区发展的作用。 高等学校肩负着人才培养、科学研究和社会服务的职能,高校除了可以为所在地区培养有教养、有知识的高素质公民,还可以通过知识发现、知识生产为地区带来科学技术,提高地区的文明素养,促进地区经济的发展［12］。 可以说,高等学校不只是人才培养的单位,还对区域人口素质提升、文化环境塑造有显著的辐射带动作用［13］。因此,在高等教育普及化阶段,建立高校,尤其是公立高校时,应优先考虑西部地区,以弥补西部地区高等学校过少的问题［14］。 当前,西部地区的一些城市,例如西安市、兰州市已经形成了高等教育的“发展极”,依靠这些“发展极”,能够不断向西部延伸,建设符合地方特色,服务于地方的高等学校,由点到线,打造贯穿西部地区的高等教育和高科技产业带,从而带动宁夏、新疆、西藏等西部地区高等教育的发展。

（二）完善地区间高校教师的流动机制，增加对中部地区的资源补助

中部地区教师数量不足是由多种原因造成的,其中教师待遇差和教师编制不足等因素影响更为明显,应该采取完善教师生活环境、提高教师待遇、适当增加教师编制等工作、生活、人事方面的优惠政策和有力措施,使更多优秀的教师到中部地区从教。 与此同时,还要规范高校之间的教师流动机制。 当前,中部地区高校教师流失问题非常严重,教育部在2013 年印发了《教育部办公厅关于进一步加强和规范高校人才引进工作的若干意见》,规定东部高校不得到中西部高校招聘长江学者；陈宝生同志也在2017 年教育部召开的中西部高等教育振兴计划工作推进会上,直言让东部高校对中西部高校人才“手下留情”。 首先,政府建立类似足球市场“转会制度”的人才补偿体系,使中部地区高校在人才流失的同时获得相应的资金回报,以弥补学校人才培养的成本；还可以建立全国高校教师流动信息服务平台,以便各高校能随时掌握教师资源的使用和流动情况,达到规范管理的目的［15］。 不仅如此,东部发达地区的高校可以定期选派高水平教师和干部到中西部高等学校任教和工作,主动积极开展各类短期培训和学历学位教育以提高中西部地区在职教师水平,并通过科研合作提高中西部高校的科研水平［16］。 其次,政府应考虑加强中部地区的地方教育财政横向和纵向转移支付。 在我国,北京、天津、上海、广东等地的高等教育相对发达,高等教育财力雄厚,属于中部地区人力资源流失的受益地区,可以考虑给予一定比例的横向转移。 最后,中部地区省份的地方政府要尝试建立多样化的投资机制。 在高等教育的拨款方式上,要逐步改变集中的计划拨款体制,拓宽高校融资渠道,尝试以投资、基金、股票等多种形式为其提供资金,激励办学者努力提高办学质量和办学效率,提高资产运作的效率和效益。

（三）加快分校的本土化进程，控制远距离异地办学数量

由于距离的存在,异地办学当前还存在许多困境,例如分校区与主校区文化传承问题、交通困难导致的教学质量问题、与主校区的管理和信息交流问题以及人才引进问题等等［17］。 针对已经成立分校的高校,应监督分校区传承主校区的优秀文化,并鼓励新校区与当地政府合作,结合当地社会环境产生新的文化。 在加强主校区与分校区教师流动的同时,要鼓励分校区按照主校区的人才引进标准,按需扩大师资队伍以减少教师疲于奔波在校区之间的现象。 此外,还需要创新多校区的管理发展模式,在保证各项指标口径相近的同时,释放每所分校的特殊性。 针对我国一流大学开设分校的选址过程中更倾向南方地区的问题,应出台相关政策,对一流大学开办分校的条件和要求予以明确的界定和说明。 同时作为国家的大学,一流大学在强调为地方服务的同时,不能忘记自身使命,即作为国家的大学为国家培养人才并进行科学研究。 因此,在涉及一流大学开设分校的过程中,不能完全以市场为主导,而是要时刻警惕优质高等教育资源布局结构变化带来的一系列公平、质量问题［18］。 基于此现状,应规范北方一流大学到南方地区开办分校的行为,同时鼓励北方高校在北方新兴城市开设分校,以避免长距离带来的异地办学困境,加快北方新型城市高等教育发展进程。

（四）创新就业政策，为北方城市保留人才

相比经济条件更为优越、大型企业数量更多的南方城市,北方城市难以在经济补贴方面与之匹敌,因此需要创新就业政策,适当放宽落户条件与标准。 长远来看,特别是现阶段在国家层面上出台放开放宽落户限制的新政,南方经济发达的省市会更占优势,北方城市需要体现出相应的落户优势。 在保证学历结构的同时,应简化落户手续、加强补贴发放效率、适当放宽毕业生年龄限制等等。 同时,还应针对当前年轻人多元化、个性化的需求制定政策,健全城市系统的医疗、教育、交通等公共服务,建立留住人才的长效机制。 此外,北方城市还需要对东北国有企业的招聘制度进行有效改革,大力发展东北地区的私营企业和三资企业,积极引进与高学历人口相匹配的高新技术产业,提高毕业生就业的专业—行业相关度［19］。对约束和制约东北市场经济发展的政策、制度等进行大刀阔斧的经济体制改革,解放整个东北经济发展的思想,发展外向型经济,加大省外或国外资本与企业的引入,鼓励本省企业参与到世界经济一体化中去,达到要素的自由流动,实现资源的有效配置,从而提升北方城市的竞争力。

注释：

①纳入统计的中小城市共计2 811 座,其中地级市190 座,地州盟40 座,县级市363 座,县级中心城镇1 526 座,相对独立发展的市辖区692 座。