公共文化服务标准构成及政策工具选择研究——基于28省基本公共文化服务标准的分析*

王 锰 田 一 钱 婧 郑建明

现代公共文化服务体系建设是深入推进文化体制改革、促进文化事业繁荣的重要一环。国家颁布《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》[1]《国家基本公共服务标准(2021年版)》[2]《中华人民共和国乡村振兴促进法》[3]等政策法规推动公共文化建设的深入,提出健全和完善公共文化服务体系、加大公共文化设施配套建设力度、布局基层公共文化服务网络、为公众提供便利可及的公共文化服务等意见。然而,在落实国家公共文化服务政策中,存在地方性公共文化服务标准不完善、财政投入不足、监管体系缺失[4]以及政府“重经济发展、轻文化建设”[5]等问题,阻碍了公共文化建设的高质量发展。

公共文化服务政策是指政府为协调并保障公众公平地享有基础性公共文化服务而制定的相关计划措施,表现为文化法规、规划、纲领性意见及实施和保障标准等多种形式[6]。目前学界对公共文化服务政策的研究侧重于政策制定及解读、演化、实施和评估等方面。政策制定研究主要从主体[7]、方式[8]、内容[9]、新环境和新挑战[10]多方面分析。政策的演化研究关注政策的推进和演变过程,如公共文化服务政策的价值结构与演进逻辑[8]、地方性公共文化服务保障立法与完善[11]。政策效能评估方面,从设施效能提升[12]、服务供给[13]、服务模式[14]、政策执行效果[15-17]等方面开展评估研究,并提出系统的均等化效能评价指标体系[18]。

标准作为规范性的政策类文件,可在公共文化服务内容、种类和实施等方面提供指引和参照[19]。已有研究聚焦于《公共文化服务保障法》相关标准的制定与落实,比如柯平教授等认为应该以“均等化”和“标准化”为目标,以制定一套卓有成效的“基本标准”为落脚点,来构建我国基本公共文化服务体系[20];程焕文教授指出制定文化服务标准是国家和政府推进公共文化服务的关键责任[21];李国新教授认为进一步落实《公共文化服务保障法》中有关促进基本公共文化服务标准化均等化的规定,是推进城乡公共文化一体建设的基本途径[22]。

关于公共文化服务政策的研究已经引起国内外学者的关注。学者主要聚焦于文化政策制定和实施,对主体、资源、环境等不同对象进行分析,从政策完善、指标体系建设方面开展演进研究,从设施、服务、执行效果方面开展政策效能分析,且取得许多有益的成果。然而,已有研究大多以文件解读等方式从理论层面对公共文化服务政策进行宏观分析,针对公共文化服务标准的专门分析有待进一步加强。因此,本文将调研省级层面的公共文化服务标准文本,揭示公共文化服务标准化内容,分析其中蕴含的政策张力,并识别梗阻环节,为各省/市制定和实施新的基本公共文化服务政策及推进现代公共文化服务体系建设提供参考和借鉴。

1 研究设计

国家指导标准、地方标准和目录制度,共同构成我国既具共性又具特色、上下毗连的基本公共文化服务标准指标体系[23]。本文通过相对全面地分析省级层面的公共文化服务标准文本,揭示涉及城乡共有的公共文化服务标准化建设内容。本文选取的标准文本源自中央政府网站、北大法宝、中国文化产业政策库和各个省/市的地方标准网站发布的省/市基本公共文化服务实施标准或者基本公共服务清单,覆盖东、中、西部的大部分省份(见表1)。

表1 各省/市政策文本基本情况

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为保障研究的科学性和严谨性,本文借鉴扎根分析的开放式编码和主轴编码策略探究公共文化服务标准的基本结构,通过内容分析法揭示公共文化标准的侧重点,并从多方面比较东、中、西部三地区标准的内容差异;最后借鉴政策工具分类方法,挖掘我国公共文化服务政策工具的分布特征及不足,识别公共文化服务梗阻问题。文章结合公共文化建设基础和不同发展目标,把握地区差异,提出不同的政策工具选择策略,以促进公共文化服务能力提升。

2 公共文化服务标准的基本构成

本文在遵循可操作性原则的基础上,以单份标准文本的有关标准条款作为内容分析单元,并按照“标准编号-章节-具体内容”的形式[24]对其进行编码。例如,编码1-1-1表示编号为1的标准文本中第一章节的第一条内容。由于篇幅所限,在此只列举部分编码内容,具体如表2所示。本文将各省/市标准文本内容片段概念化与范畴化,剔除没有实质性内容的标准内容,完成最终编码,形成7大类22个子类的标准基本构成框架,见表3。

表2 标准内容编码举例

表3 部分扎根编码表

从基本构成看,资源建设包括文化资源、文化设施和文化工程,服务建设包括基本服务、个性化服务和流动服务,经济保障包括政府财政、企业资本和社会资本,人员保障包括人员配备、人员培养和志愿队伍建设,主体联动包括制定主体、实施主体、出资主体和受益主体,运行管理包括应急机制、政策法规和社会评估建设,政策目标包括文化发展硬性指标、保障基本文化权益和满足文化需求等。在构成要素中,流动服务、人员供给、人才培养、实施主体、出资主体、应急机制、政策法规、社会评估、满足文化需求等要素覆盖面较广,文化工程、企业资本、社会资本、志愿队伍、保障基本权益等要素在部分省/市标准中缺失。各省/市的公共文化服务标准构成成分及频次如表4所示。

表4 各省/市公共文化服务标准构成成分及频次

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公共文化服务标准呈现出较为明显的区域差异。西部地区标准内容较为丰富,为满足公众文化需求,不仅运用社会资本,也关注个性化服务内容的供给,表明西部地区注重推动公共文化服务体系建设[25],但在企业资本的运用、志愿队伍建设等内容设置方面较为欠缺。中部地区的公共文化服务标准构成相对完整,除文化资源、文化设施、基本服务这些完全覆盖的要素外,其标准还关注文化工程、政策法规,但对企业和社会资本、志愿队伍建设方面不够重视。相较来说,东部地区的公共文化服务标准内容覆盖面更广且体例架构更为完善,无论是在资源、服务还是在人员保障等方面都已经形成较为完善、系统的公共文化服务标准体系,但在志愿队伍的构建等方面仍有所欠缺。

3 公共文化服务标准的主要内容

通过梳理各省/市公共文化服务标准的具体内容,发现东、中、西部地区公共文化服务标准在资源建设、服务建设、经济保障、人员保障、主体联动、运行管理、政策目标等方面的差异。

资源建设方面,各省/市都对文化资源和文化设施制定相关标准。具体来说,文化资源主要涉及书籍、电影、广播、电子书刊等,文化设施则主要包括文体器材、电脑、电子借阅机等设备设施和综合文化站、电子阅览室、数字影院等空间设施。东部省/市主要对广播、电视和电脑等基本的文化资源和设施制定了具体标准;中部省/市更关注少数民族群体,如提供民族语言构成的音像制品和电影等,尽可能让所有人都能够享受公共文化服务所带来的扶持和帮助;西部省/市更加重视相关空间设施的建设工作,包括广电站、卫星接收站等。文化工程主要指各类数字平台和系统的建设,其中54%的省/市标准涉及到文化工程,如黑龙江要求实施全省广播电视节目无线数字化工程,上海要求建立公共文化服务数字平台等。可见,文化工程作为提升公共文化服务资源保障能力、优化公共数字文化资源结构[26]的有效手段,已经引起多数省/市的重视。

服务建设方面,一方面,基本服务标准呈现全覆盖的特征,农家书屋、博物馆设施的开放以及互联网接入等多方面服务已实现标准制定。此外,东部省/市更重视个性化服务,如山东要求开展农民科学素质提升行动,提高基层群众素养水平;中、西部省/市提供的个性化服务更侧重于设施层面,如湖北要求为残疾人配备无障碍设施。另一方面,86%的省/市制定流动服务相关的标准,且东、中、西部地区省/市标准基本相同,包括流动服务车的配备、每年流动服务次数的要求和人才流动服务机制的建立。

经济保障主要体现在政府财政、企业资本和社会资本三方面。政府财政在东、中、西部地区省/市均有明确要求:由省级财政统筹安排一般公共预算和政府性基金预算,对提供基本公共文化服务所需资金予以补助。东部地区侧重于将基本公共文化服务保障资金纳入财政预算,中部地区着眼于对欠发达地区基本公共文化服务保障资金提供补助,西部地区则注重将公共文化机构人员经费全额纳入省级财政预算。但各省/市对于企业资本(29%)和社会资本(39%)的引入较少,且形式较为单一,大多数通过直接投资和捐助设备方式参与。

人员保障方面,人员供给和人员培养作为“配套”出现的标准,86%的省/市都已作明确要求,相应文化机构应配备足够人数的服务人员,且不同区域的专业培训要求不同,从每年15天、10天到5天不等,此方面区域差异不大。在志愿队伍建设方面,仅有21%的省/市对志愿队伍制定标准,东部地区注重文化志愿队伍人员专业技能培训,中部和西部地区则注重设立文化志愿者服务站。

主体联动包括“制定主体”(N=28)、“实施主体”(N=25)、“出资主体”(N=27)和“受益主体”(N=28)。制定主体多为省委和省人民政府,负责整体标准的制定工作;根据负责内容的差异,实施主体也有所不同,主要包括省文化厅、省新闻出版广电局、省教育厅等;出资主体基本由省财政厅全权负责,中央财政提供适当补助;受益主体范围较广,囊括了未成年人、老年人、残疾人、农民工在内的诸多人群,中、西部地区开始关注农民工等外来务工群体,东部地区为外来务工群体提供帮助之余,也提供未成年人看护等服务。

运行管理主要包括“政策法规”“社会评估”“应急机制”三种类型。39%的样本省/市提到了相关政策法规内容,东、中、西部地区分布较为均衡。中部地区侧重构建动态监测机制和绩效评价机制;西部地区在此基础上,还着重加强财政相关机制的建立,如宁夏要求健全基本公共服务预算公开机制,增强预算透明度;东部地区的标准不仅涉及监管机制,还包括体系构建,如辽宁要求形成“市图书馆—县(区)图书馆—农家书屋和社区书屋”三级联动机制,构建全省公共文化服务体系。此外,东、中、西部大部分省/市都对社会评估(N=24)和应急机制(N=27)提出了明确要求。其中,应急机制体现在建立应急广播系统和应急指挥平台两个层面,社会评估则要求引入社会第三方开展公众满意度测评,加强督促检查。

政策目标是指政府对于政策执行的期望,体现出政府面向城乡提供公共文化服务的能力,此部分包括“文化发展指标”“保障基本权益”“满足文化需求”。其中,各省/市(N=28)标准均涉及文化发展指标,均对文化设施的开放和文化资源供给率提出硬性要求。此外,中部地区对数字书屋的各种资源更新频率、西部地区对地方特色资源建设容量都设定了标准。涉及保障基本权益和满足文化需求的省/市占比较少,仅占 21%和46%,且东、中、西部地区没有明显差异,包括提升公众科学素质、满足公众基本需求和多样化需求,如宁夏要求构建特色现代公共文化服务体系,将满足公众文化需求同提高公众文化素质相结合。

4 公共文化服务标准中政策工具的运用

为进一步挖掘我国公共文化服务标准政策工具分布特征,本文借鉴Schneider和Ingram的五类工具[27]、McDonnell和Elmore的四类工具[28]以及彭川宇和刘月[29]在政府数据开放政策研究中的政策工具分类方法,总结了公共文化服务标准运用的4大类13个政策工具,具体见表5。

表5 公共文化服务标准政策工具的运用

各省/市公共文化服务标准主要应用了命令型、激励型、能力建设型、学习型四类政策工具。其中,能力建设型工具应用最广,其次是命令型工具,而对激励型和学习型工具,尤其是专项资金、财税优惠和专家制度工具的使用相对较少,具体分析如下。

命令型工具包括法规制度、监督监管、明确责任,各省/市使用较多。在法规制度工具的使用方面,东、中部地区注重总分馆制度和公益性文化事业单位人事制度的建立;西部地区更注重财政方面的制度制定,如青海、贵州等多个省/市要求构建与财政政策相衔接的财政投入稳步增长机制。监督监管和明确责任工具的使用率达到100%,前者主要体现在“市、区县文化行政部门加强督促检查”“对标准实施情况进行动态监测”,后者则体现在“各区县政府和市级有关部门根据该标准明确具体的落实措施”。然而,各省/市均没有对相关部门运行细则作明确规定或要求,导致中央做顶层设计时难以顾及到执行细节,模糊了不同区域在人文、经济等方面的差异性。

激励型工具包括政府采购、专项资金、鼓励号召、财税优惠,是各省/市使用频次较低的政策工具。其中,东、中、西部地区都较为重视政府采购工具的使用,通过政府购买为公众提供多元化文化服务,以满足城乡公众的需求。但对于专项资金工具的使用,三个地区都有所欠缺,且大部分体现在通过专项资金向企业、社会组织购买公共文化服务。鼓励号召工具使用较广,东、中、西部地区公共文化服务的主要运作方式是举办各类文化活动(如作品创作、文艺鉴赏等)吸引城乡公众参与。财税优惠工具的使用不多,且主要集中在东、中部地区,如江苏、福建等省/市要求“捐赠公共文化服务设施设备的享受税费优惠”,安徽、河北等省/市要求通过采取财税减免的方式促进社会力量参与公共文化服务体系建设。总体而言,在使用激励型工具方面,东、中部地区过于强调政府财政的供给,忽略了企业、社会层面出资主体的补充作用,而西部地区则缺乏专项资金工具的使用。

能力建设型工具包括基础设施建设、人才支持、设施标准、应急保障。四种工具的使用率均超过了88%,说明目前各省/市采用的能力建设型工具更偏向建立有效的人力、资源和设施保障体系,如重庆市要求区县级文化馆、图书馆评估定级全部达到国家地市级等级,且一等率70%以上;安徽和广西等多个省/市要求乡镇(街道)综合文化站达到国家制定的《综合文化站建设标准》和《综合文化站管理办法》的要求。然而,“科技支持”“信息支持”等能力建设型工具缺乏,说明目前公共文化服务能力建设仍偏重基础建设,技术支持和服务创新等能力建设型工具在推动公共文化服务现代化方面仍有待加强。

学习型工具包括公众参与和专家制度。首先,所有省/市都运用了公众参与工具,促进社会主体参与到公共文化服务中来,如青海要求每个月为中小学生、老年人和农牧民群众提供电影放映服务。其次,专家制度工具的使用主要集中在东部地区,中、西部地区相对短缺,如福建省要求组织专家学者组成的文化志愿者队伍开展各类文化志愿服务。虽然学习型工具能够保障政社互动,但总体数量偏少,仅有2种,且中、西部地区缺乏“专家制度”工具,这可能导致在公共文化服务标准实施过程中公众无法有效反馈意见。

综上,各省/市公共文化服务标准采用了“命令型—激励型—能力建设型—学习型”政策工具组合,但缺少劝说型工具。劝说型工具主要分为宣传推广、引导、教育培训和策略性措施等[30,31],其中宣传推广和引导工具能有效促进城乡文化需求与公共文化服务标准匹配,更好地解决当前公共文化服务面临的供需不平衡不充分问题。此外,已有工具组合也存在不足。比如,命令型工具虽通过法规制度等工具提供整体导向,但缺少工作制度和管理规划等操作细则,致使各部门难以有效执行标准;激励型工具缺少表彰奖励和处罚整改工具,难以激发社会力量参与公共文化服务的积极性;能力建设型工具缺少系统的技术支持工具,导致公共文化资源建设、平台支持、精准服务等缺乏系统有效的支持;学习型工具虽然被用于政府与公众沟通交流,但政民互动的形式有待改进,效能需要进一步提升。

5 公共文化服务标准中的政策梗阻及应对建议

5.1 政策梗阻

标准的执行与落地是整个公共文化服务标准运作过程中最为重要的环节。由于多种复杂因素的影响,标准内容本身的梗阻问题导致标准执行消极、低效,无法真正发挥效力。城乡二元结构[32]的存在更使城乡差异明显,阻碍了城乡公共文化服务均等化的实现。聚焦公共文化服务标准的构成、内容和政策工具选择情况,本文发现当前公共文化服务标准存在如下政策梗阻:

(1)主体结构单一,协作能力不足。不同主体存在“闭合型行政”[33]的特征,主体之间的纵向与横向协作能力不足。首先,自上而下[34]、条块分割行政体制[35],部门之间的隐性竞争、信任程度不高等因素限制了制定主体、实施主体与出资主体之间的协作能力。其次,各省市公共文化服务标准实施的出资主体主要是政府,而公共文化服务建设资金需求与政府有限财力之间的突出矛盾[36]掣肘了公共文化服务的发展。虽然有些地区开始引入社会力量,但远未形成社会各阶层普遍参与、共同建设公共文化服务的机制。受益主体方面,参与协作机制不够完善[37],当前公众尚不能以有效的群体协作方式参与公共数字文化建设。

(2)政策工具结构不平衡,作用发挥不够。一方面,目前各省市对命令型工具和能力建设型工具的使用比重过高,而激励型工具与学习型工具的使用比重相对较低,比如政社互动相关的“研究探讨”“咨询建议”等工具的使用在东、中、西部三个地区都相对贫乏。另一方面,劝说型工具较为缺乏。仅东部地区少数省/市运用“宣传推广”等工具宣传公共文化知识。公众无法通过政府公示、宣传、公告等形式领会和理解政策目标与政策内容,一定程度上会影响公共文化服务的普及程度,导致公众的基本文化权益和文化需求无法得到有效覆盖的困境。

(3)政策目标缺乏层次,覆盖面不广。各省/市的政策目标主要体现在文化资源与设施是否达标、公众的基本文化需求是否得到满足的层面上,对于公众的基本素养提升、科学和信息素养提升等目标却并无更多体现,而公众信息素养的高低和公众群体差异对公共文化服务的顺利开展[38]和政策目标的实现有着重要作用。

(4)政策主体—工具—目标关系链不明确,整体效用不足。在当前标准中,主体结构单一,致使政策工具结构不均衡,进而导致政策目标落地实现偏差,成为阻碍公共文化服务发展的现实问题。比如在财政保障方面,虽然出资主体不断加大对公共文化服务财政的投入,但总体上仍存在投入总量不足、结构失衡[39]等问题,且由于“专项资金”“财税优惠”等工具效用有限,缺少额外的激励型政策工具,导致公众对于公共文化服务的需求无法得到有效满足[40]。

5.2 应对建议

为解决公共文化服务标准的政策梗阻问题,本文认为各地区省/市在新的省级公共文化服务标准制定过程中可结合区域公共文化建设基础和不同发展目标,把握地区差异,突出 “政策主体为主导,利用不同政策工具,实现差异化政策目标”导向,采取“基础建设型”“资源供给型”“服务利用型”不同工具选择策略,可较大程度地提升公共文化服务能力,具体实施思路参考表6。

表6 公共文化服务标准工具选择策略

“基础建设型”策略在注重公共文化服务基础保障的同时,缓解主体单一且协作能力不足的问题,其标志特征是基础文化设施建设、基础文化工程建设和财政投入增加。该策略中,“可选工具”可弥补已有工具可操作性不强和出资主体单一的问题,提供操作层面的细则和多种资金获取渠道。制定主体使用命令型工具进行宏观调控和监管,同时可选工具中“体系建设”“工作制度”和“计划规划”工具可对实施主体和出资主体的后续工作做出详细规划。实施主体使用“基础设施建设”和“鼓励号召”工具进行重点建设来提升基础条件水平,而可选工具中“外包”工具可以有效缓解政府能力不足[41]的问题,“表彰奖励”工具则可激发各部门的动力,为文化发展指标的实现奠定基础。出资主体除使用“财政优惠”工具对参与的主体提供资金扶持外,亦可使用“融资合作”工具拓宽资金来源渠道,使社会各界参与到体系建设中来,为实现文化发展指标提供财政保障。受益主体则使用“公众参与”工具,以评估和意见反馈的形式向文化机构传达建议,供其他主体参考和整改。

“资源供给型”策略注重提供多样化的公共数字文化资源和多种可选的政策工具,力求全面保障公共文化服务的实施,其标志特征是资源系统整合、文化资源共享、公共文化机构科学管理和文化网站建设等。在该策略中,可选工具能够补充劝说型工具,并弥补已有的激励型工具不足问题,实现政府与公众之间的有效对接[42]。制定主体通过命令型工具提供整体导向,而可选工具中,“部门设置”工具可以推动不同部门在资源供给阶段的协同作用,提高政策目标的实现效率。实施主体注重“人才支持”工具的使用,为资源共享、交换等阶段提供专业人才,同时运用可选工具,形成“权力下放—示范评选—科技支持—宣传推广—引导”的政策工具组合,加大信息的传播效率和速率,从客观条件上提高公众的信息获取和接收能力,为公众的资源获取和需求满足提供基础。出资主体通过“政府采购”和“专项资金”工具,为公共文化服务资源供给提供多渠道资金来源。受益主体除了使用“公众参与”工具外,还可利用“咨询建议”工具,反馈公众建议或意见,供文化机构改进,将政社联动深入贯彻到公共文化服务实施过程。

“服务利用型”策略注重以公众需求为导向,解决政策目标缺乏层次、覆盖面低的问题,其标志特征是文化资源应用于满足公众差异化文化需求、提升公众文化素养、厘清政社关系等。在该策略中,可选工具的作用主要是加强政策工具与目标之间的协同匹配,激发公众的使用积极性,弥补已有工具激励性不足的问题。制定主体除提供导向作用外,“应急保障”工具也开始使用,可选工具中的“管理办法”工具可以规范公共文化服务各个环节的工作制度,促进服务目标的实现。实施主体可以通过可选工具中的“表彰奖励”工具提高激励效力,“政策试点”工具也可保障标准的可行性。同时,“信息支持—专家制度—宣传推广—引导”的政策工具组合能让公众从多方面来了解公共文化服务,在使用服务的同时兼备学习能力,提高其对于公共文化服务认知的准确性,进一步满足公众多维度、多样性的文化需求。出资主体除使用已有的“政府采购”等工具向社会购买服务外,“处罚整改”工具则可确保政策目标的有效实现。受益主体可将可选工具中的“研究探讨”工具加入标准实施过程,创新服务模式,同时提升自身信息素养水平。