我国能源消费强度控制进展及“十四五”策略

■孙祥栋 王红雨

2021年12月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，明确提出要“完善实施能源消费强度和总量双控，到2025年，全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%”。降低能源消费强度、提升能源效率，事关我国可持续发展全局，是实现“双碳”目标的重要途径。

能源强度控制进展

按时序来看，我国整体能源消费强度大幅降低。过去40年，我国单位国内生产总值能耗年均降幅超4%，累计降幅近84%。我国“十一五”规划纲要首次将单位国内生产总值能耗水平作为约束性指标，提出2010年单位GDP能耗水平比2005年累计降低20%左右（实际降低19.1%）。“十二五”规划纲要提出，合理控制能源消费总量，2015年单位GDP能耗水平比2010年累计降低16%以上（实际降低18.2%）。“十三五”规划纲要进一步明确，单位GDP能耗累计下降15%（实际降低15%）。“十四五”规划纲要明确要求，到2025年，单位GDP能耗水平比2020年降低13.5%。党的十八大以来，我国持续推动能源生产和消费革命，节能减排成效显著，单位GDP能耗水平累计降低26.2%，相当于减少能源消费约14亿吨标准煤，以能源消费年均约3.0%的增长支撑了国民经济年均6.5%的增长，能源利用效率明显提高。

按区域来看，各省份能源消费强度降幅差异巨大。“十三五”期间，在全国30个省、自治区、直辖市（西藏自治区数据暂缺）中，河南、青海、贵州、北京、上海、河北、山东、江苏、湖南9个省份万元地区生产总值能耗降幅超20%；江西、天津、重庆、湖北、四川、甘肃、吉林、福建、安徽、山西、陕西11个省份万元地区生产总值能耗降幅超15%；黑龙江、云南、广东、海南、广西、新疆、浙江7个省份万元地区生产总值能耗负增长，但降幅低于15%；辽宁、宁夏、内蒙古3个省份万元地区生产总值能耗正增长。从各省、自治区、直辖市“十四五”规划来看，“十四五”期间，绝大部分省（区、市）万元地区生产总值能耗降幅预计完成国家下达目标，部分省（区、市）万元地区生产总值能耗降幅还将高于国家目标，其中江苏、湖北、江西3个省份预计降幅达14%左右，天津、河北、黑龙江、内蒙古、浙江、广东、海南7个省份预计降幅达15%左右。

按国别来看，我国能源消费强度仍有较大下降空间。尽管近年来我国能源消费强度快速下降，但仍高于全球平均水平。国际能源署统计数据显示，2010—2019年，我国能源消费强度年均降速达3.8%，为全球最高。但若要在2030年前达到全球气候目标，我国能源消费强度年均降速至少为4.7%。以2015年不变价美元计算，2018年我国能源消费强度仍为全球平均水平的127%、经济合作与发展组织（OECD）国家的203%、欧盟27国的220%。与其他金砖四国相比，我国能源消费强度为巴西的122%、俄罗斯的43%、印度的66%、南非的70%。目前，我国能源综合利用效率约为36%，低于发达国家5—10个百分点，能源系统总效率为9.3%，只及发达国家的一半左右。随着经济结构持续调整、能效管理持续优化，未来我国能源消费强度仍将长期保持下降态势。

“十四五”降低能耗强度路径

在我国，“十四五”时期是碳达峰的攻坚期、窗口期，继续推动能源革命，降低能源消费强度，实施节能降碳重大工程仍是重要工作任务。应进一步深入贯彻新发展理念，推动能源利用效率大幅提高。具体来看：

一要加强重点区域整治。综合考虑现阶段能源消费强度水平、地区经济社会发展水平等因素，差异化设定“十四五”期间能源消费强度降低目标，重点关注“十三五”期间能源消费强度较高且降幅较慢的省份，落实并强化各个省份节能降耗的属地责任，科学构建考核体系，优化考核频次，强化事中事后监管措施，严格奖惩机制。各省份内部应分解和实施好全省能源发展指标任务，持续提升监测统计能力，增强能耗“双控”目标完成形势的分析预警，在细致梳理城市、农村、产业园区等空间载体节能关键环节的基础上，结合本地区经济社会发展、资源禀赋、能源结构、重大能源项目布局等情况，因地制宜进行精细化管控，深挖节能潜力。此外，还要全国“一盘棋”，优化能源开发利用布局，促进区域能源供需衔接，探索跨地域能源战略合作新模式，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，提高资源配置效率，统筹东部、中部、西部能源开发利用协调发展。

二要注重产业结构调整。以“亩均”论英雄，将能源全要素生产水平作为指导产业转移的重要前置判据，持续推动能源生产要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚，提高单位能耗产出。优化产业链布局，提升产业链自主可控水平，锻造产业链核心价值。坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，淘汰落后产能、压减过剩产能；逐步依法依规减少煤炭消费规模，稳定石油消费规模，增加天然气、新能源消费规模，严格行业综合标准，倒逼低效落后产能加速退出；稳妥引导产业转型转产、压减整合、环保搬迁和梯度转移，推动钢铁、焦化等传统行业节能低碳改造升级。大力发展绿色循环经济，带动产业基础再造，推动重点产业低碳化发展，加快清洁能源产业建设，提高产业结构环境合理性，促进全产业链整体跃升；实现传统产业的优化升级、战略性新兴产业的培育壮大、现代服务业的融合共进，夯实经济持续健康发展的基础。

三要促进节能技术进步。坚持创新驱动能源产业发展，锻造节能技术创新优势长板；立足和巩固绿色低碳技术发展基础，夯实基础研究能力，补强能源技术短板弱项，紧跟产业科技前沿；充分发挥技术创新平台作用，加强现代化工业节能技术研发，提高科研成果转化效率。实施重点行业节能与能效提升技术创新，强化新型储能、氢能等关键技术集中攻关；推广高效精馏系统、高温高压干熄焦、富氧强化熔炼等节能技术；全面提高建筑节能标准，推进建筑工业化、装配式住宅发展，以及高效智能家电、制冷、照明、办公终端用能等新型建筑节能技术创新；推动高效节能运输工具、数字化岸电系统等先进交通节能技术创新，大力发展智能交通，积极运用大数据优化运输组织模式；加强能源梯级利用等全局优化系统节能技术创新，实现能源的梯级利用和智能调度；积极推进智慧能源系统建设，推广人工智能、大数据、区块链、云计算、辅助决策等技术应用，加快关键场景核心技术开发，提高能源发展质量效益。

四要营造节能降耗风尚。发挥基层社区的宣传阵地作用，丰富节能降耗宣传内容，开展灵活多样的节能活动，动员全社会广泛参与，倡导绿色低碳生活方式，进一步传播节能理念，提高节能意识，营造浓厚的节能氛围。鼓励行业、企业发起节能消费行动计划，推广绿色低碳产品和绿色消费场景，促进绿色用品消费、绿色居住消费、绿色交通消费增长。不断完善经济政策，培育合同能源管理等新兴业态，探索完善新上项目能耗减量或等量替代措施，推进用能权有偿使用和交易试点，引导重点行业领域节能减排。探索将节能信用行为纳入信用评价体系，强化对节能失信行为的惩戒，实施常态化监测机制，及时向社会公开，充分发挥社会舆论监督作用。打造国际先进的能效标准、检测、认证和评估体系，形成推动终端用能产品、高耗能行业、公共机构能效水平不断提升的长效机制，倒逼主要领域能源效率达到国际先进水平。

五要完善节能支持政策。发挥能源法律、法规、政策对能源产业发展的引导、约束、支持和促进作用，以能源法为统领，以单项法律法规为支撑，以相关配套规章为补充，建立完整配套的能源法律法规体系，健全节能政策制定和实施机制，规范提高节能标准体系，明确各类用能主体节能法定责任，实现能源发展有法可依。完善和落实支持节能的财税、投资、价格政策，健全绿色金融标准体系，有效利用能耗“双控”政策工具，拓宽能源行业投融资渠道，对节能给予多元化支持。建立和完善节能市场化机制，优化节能监督检查。加强能源发展战略规划、政策法规、规范标准、服务价格、社会责任等实施情况监管，加大行政执法力度，维护市场主体合法权益，依法查处违法违规用能现象，促进市场竞争公平和交易规范，构建监管长效机制，促进能源产业可持续发展。

六要统筹多目标协同共进。始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，以系统化思维推进能源强度稳步下降。把握“十四五”现代能源体系建设核心要求，加强协调机制建设，从单目标治理转向多目标协同治理，从分割治理转向协同治理，强化全局意识，处理好整体和局部的关系，由点到面、由面及体，形成联动机制。统筹兼顾，系统谋划降低能源强度协同路径与重点任务，进一步加强顶层设计，能源需求侧的强度降低要与能源供应侧安全清洁发展齐头并进，要与地区经济发展协调同步，更要与基本民生用能需求和合理生产用能需求保障并行不悖。■