信用评价体系视域下的网络谣言治理

□ 李柏萱

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036）

2020年，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议时强调：“要及时准确、公开透明发布疫情，回应境内外关切”。可以说，真实准确的信息内容与畅通的传播渠道无疑是满足公众知情权、维护正常社会秩序、取得疫情防控胜利的关键因素。新冠肺炎疫情防控中，全国各地依法严厉打击编造、传播涉疫网络谣言的违法行为。以吉林省为例，2022年3-4月共发布《吉林省公安机关依法打击妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪行为典型案例通报》十三批，其中处置涉疫网络谣言、虚假信息案件多达15起，分别给予行政拘留、罚款、刑事强制等措施。虽然执法部门对涉疫网络谣言进行了及时处置，但谣言产生的负面效果却没有完全消散，网络谣言作为网络社会中典型失信行为理应被纳入信用评价体系覆盖范围。

一、信用评价体系与网络谣言治理的适配

（一）网络谣言治理重心的前置性转移

目前，我国针对网络谣言治理已经建立了较为健全的法律规范体系。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条规定，对散布谣言的行为将处以行政拘留或罚款的处罚；《中华人民共和国刑法》则通过编造、故意传播虚假信息罪对相关行为给予规制。专项法律法规方面，《中华人民共和国网络安全法》第十二条、《网络信息内容生态治理规定》第六条和第三十四条明确禁止传播网络谣言。上述法律规范对于网络谣言治理虽然发挥了积极的作用，但仍存在一定的局限：一是有限执法资源难以应对海量网络谣言。事后治理模式强调行为发生后的救济与处置，且相较于物理空间中口耳相传的传播模式，网络谣言的传播速度与广度会被无限的放大，对相关法益的侵害程度也更为严重。根据美国学者奥尔波特提出的公式“谣言＝（事件的）重要性×（事件的）含糊性”，类似疫情这种公众普遍关注的重大公共事件，谣言所产生的影响力与破坏力呈几何级数增加，使得原本有限的执法资源难以应对。二是行为的规制并不必然促成法益的恢复。与多数违法行为受到处置后其所侵害的法益能够得到恢复不同，网络谣言所造成的法益侵害不会因其行为受到法律规制而停止。因为谣言的危害在于其不直接作用于客体本身，而是通过影响人们的主观认知进而影响人们的行为达到法益侵害效果。网络谣言传播过程的终结不意味着其对个体和社会的影响也随之消失。谣言改变了人们对于特定事物的认知，这种主观层面的影响有时不会因真相的出现而完全消除，容易导致对相关法益的持续侵害。

相比上述事后治理模式存在的弊端，信用评价体系可以将网络谣言治理重心前置，从事后的结果规制转向事前的风险预防，合理利用信用公示与失信惩戒机制，从源头抑制谣言的产生与传播。事实上，相关部门已经开始着手信用评价体系在网络谣言治理过程中的应用，国家网信办发布的《互联网信息服务严重失信主体信用信息管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）将编造、发布和传播违背社会公德、商业道德、诚实信用等信息的行为列入重点关注名单和严重失信主体黑名单，实行失信联合惩戒。运用信用评价体系治理网络谣言具有以下几个方面的优势：第一，失信主体黑名单制度可以向社会公示谣言类失信人相关信息，一定程度上解决信息不对称问题。第二，重点关注名单旨在对曾经实施轻微网络失信行为的主体进行重点关注，将其置于网络谣言治理场景中，可以实行不同强度的监管。第三，基于传播学原理，谣言的传播总是有一种自我强化的因素，即一个人遇到的谣言越多，就越有可能与他人分享，而分享的谣言越多，其他人遇到谣言的机会就越多。而信用评价机制所产生的事前预防效果可以降低公众接收网络谣言的几率，缩短谣言影响半径。第四，失信联合惩戒可以依法限制或剥夺谣言类失信人继续从事相关活动的资格与能力，实现源头治理。

（二）双层社会谣言治理逻辑的契合

信息网络技术的应用与发展促进了网络社会的形成，并呈现出网络社会与现实社会并存的双层社会现象。网络社会作为现实社会于网络空间的映射与延伸，同样需要道德与法律的支撑，但场域的变化不可避免地引发了双层社会治理逻辑的差异，这种差异也体现在谣言治理方面。而信用评价体系则可以弥合双层社会谣言治理方面的差异，实现信用机制与网络谣言治理的逻辑契合。

一方面，现实社会中信用机制所搭建起来的信任关系能够形成特定范围内的信用评价，具有强烈的中国熟人社会的文化背景。熟人社会是一种以情感为依托的社会关系，“面子”是其诚信的逻辑起点和基本动因。现实社会中熟人所形成的人际网络需要通过情感纽带加以维系，“面子”与个人品德挂钩表现出特定人际网络中对个体的认可与信任情感。个体通过对诚信观念的践行获取“面子”和公众的认同，由此实现个人内在价值建构，产生正向激励作用。如果个体实施失信行为，则要面临来自社会和自身对其品行与价值的双重否定，一定程度上对于潜在失信行为产生警示作用，实现面向个体的反向激励。从信息传递的角度而言，“人们更倾向于信任熟人，而不是那些脱离社交圈的人”。现实社会基于熟人关系所形成的特有诚信文化和信用机制能够对个体信用进行较为完整的评价，促使特定人际网络中形成较为稳定的信任关系，在减少公众接收信息真实性鉴别成本的同时增加谣言传播成本，压缩谣言产生和传播的空间，达到预防的作用。另一方面，网络社会中物理空间被虚拟空间所取代，人际交往场域的变化使得现实社会所依托的熟人关系被打破，社会成员之间的信任情感被削弱，网络社会的匿名特性决定了人们在交往过程中面对的是难以与个体现实身份进行联接的陌生人，而陌生人的社会评价难以对个体产生实质影响，导致原有诚信机制对个体的激励作用被消减，现实社会谣言治理逻辑在网络社会中不再适用，取而代之的是法律规范所建构的网络社会法治体系。

可以看出，熟人社会主要强调个体人格评价基础上的道德约束，网络社会则遵循法治逻辑，但对网络谣言这种典型的违背诚信观念的违法行为进行规制，单纯依靠道德评价或法律评价均不会收获最佳效果。“欲使我们的法治事业获得更好的推进，我们必须寻求有效的应对策略，来修复和解决熟人社会规范式微后社会秩序所面临的这些难题”，而信用评价体系不失为一种选择。一方面，失信黑名单制度可以对编造、传播网络谣言的行为人进行公示，将熟人社会中口耳相传的个体信用传递方法转变为制度性评价并向潜在交往对象公示，有助于公众对陌生人的诚信状况进行了解与预判，形成一种相对熟悉的人际网络；另一方面，行为人不仅要承担失信公示所带来的否定性社会评价，还要面临失信联合惩戒的制裁，相比于熟人社会中“面子”对人们行为的约束，“一处失信、处处受限”产生的反向激励效果似乎更佳。因此，信用评价体系能够达成双层社会谣言治理的逻辑契合，适宜网络谣言的治理。

（三）推进治理体系现代化的制度性创新

信用评价体系从德治视角有助于推进社会治理体系和治理能力现代化，在实现网络谣言治理制度创新的同时也为其提供了必要的道德支撑，是对党的十九大报告中提出推进诚信建设强化社会责任意识与规则意识的具体实践。治理体系与治理能力现代化不仅体现在治理理念上，也体现在改进具体治理方法收获治理实效上。通过信用评价体系对行为人实施联合惩戒，可以对政府与社会等各方主体进行整合，依据各方主体权限合理划定监管范围，提高主体间信息共享比例，对潜在网络谣言进行事前预防。首先，联合惩戒措施有助于增强政府间部门合作。在网络谣言治理过程中，各部门可以通过联合惩戒实现信息共享，简化部门间沟通程序缩减沟通成本，依据共享信息对网络谣言源头进行重点监控实现事前预防。其次，联合惩戒有助于激活社会主体参与网络谣言治理的主动性。有学者认为，失信联合惩戒机制主要通过整合社会力量和执法机关来进行合作治理。一方面，失信联合惩戒的公示功能可以向行业组织、征信机构等社会主体传递行为人失信信息，增加行为人失信成本，对行为人产生威慑效果；另一方面，“一处失信，处处受限”的联合惩戒措施，可以督促互联网内容服务提供者等社会主体积极履行信息监管义务，封堵网络谣言传播路径，减少相关法益侵害。

二、网络谣言信用治理的双重面向

（一）失信行为违法性意涵

《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《纲要》）指出建立社会信用体系的目的是“提高全社会的诚信意识和信用水平”，社会信用体系旨在通过对行为的道德评价树立社会诚信观念、提高社会信用意识，还“承载着敦促国人守法的使命”。然而，信用评价体系所担负的实现道德与法律双重建构的任务，也导致了“失信”与“违法”在概念上的混同。作为对社会信用建设进行总体规划的规范文件，《纲要》重点强调了对违法行为的规制，如对公务员“违法违纪违约行为等信用信息纳入档案”“加大对市场混淆行为……等违法行为的查处力度”“建立税收违法黑名单制度”“惩戒……过度诊疗等违法和失信行为”，等等。虽然《纲要》对某些失信行为的列举未冠以“违法”字样，但依其性质也可以被认定为是违法或犯罪行为。可以看出，《纲要》似乎无意对违法行为与失信行为作明确区分，有时将“违法”等同于“失信”，有时将二者并列使用。实践中，运用信用评价体系强化法律实施的做法也同样在地方性立法中有所体现（见下表）。通过对8个省市相关立法进行考查可以发现，辽宁与浙江的做法一致，纳入信用档案的负面信息主要以实施违法行为所产生的信息为主，其余6个省市没有在相关立法中对“失信行为”进行明确界定，但均在“社会信用”的界定中作“遵守（履行）法定义务”的表述，暗含通过道德评价强化法律实施的意思。

无论道德还是法律同属调整人们行为的社会规范，旨在对人的行为提供指引，实现社会秩序的建构。在法律应用于社会治理之前，个体之间的交往与社会秩序的维护往往是依靠信用等道德原则来实现的，法律产生后将一部分原本需由道德规范评价的行为纳入法律评价体系，以法律责任代替道德谴责，此时社会治理强调对人的行为的外在调整，希望以法律的确定性与强制力建立稳定的社会秩序。而将违法行为认定为失信，将信用评价体系引入社会治理对违法行为进行道德评价，则是基于社会成员对信用道德的情感认同，将对法律的遵守与对道德的秉持相联系，对违法行为给予法律与道德的双重评价。信用评价体系视域下的失信行为理应包括违法行为，法律作为社会成员共同订立的社会契约也应被共同遵守，违反法律即可视为对契约的破坏而遭受道德谴责，信用评价体系以增强法律社会认同和提升诚信观念为基本面向，以惩戒失信行为（包括违法行为）的方式实现社会治理目标。

（二）基于网络谣言正负效应的二元评价标准

笔者认为，信用评价体系对网络谣言治理的适用应以相关行为构成违法为前提，且须明显有违信用道德，即从法律与道德两个维度对网络谣言给予评价。一方面，信用评价体系的适用应以行为构成违法为前提。《办法》第四条第三项中将“编造、发布、传播违背社会公德、商业道德、诚实信用等信息，或者故意为编造、发布、传播违背社会公德、商业道德、诚实信用等信息提供技术、设备支持或者其他服务，严重破坏网络空间传播秩序，损害社会公共利益和人民群众合法权益，造成恶劣社会影响的”行为认定为严重的失信行为。虽然这一条款没有要求认定失信要以相关行为构成违法为前提，但与其共同列为认定失信行为的其他事项中均有对“违反相关法律法规”的明确表述，《办法》第四条第四项以“违反法律、行政法规规定，失信情节严重的其他情形”为兜底条款对其他未列举情形给予规定，基于体系解释可以认为第三项所列事项应以构成违法为认定失信的前提。根据《办法》第四条规定，信用评价体系网络谣言治理的适用要以行为构成违法为前提。另一方面，不是所有违反法律的网络谣言行为均须接受信用评价，还需要具有道德层面的非难可能。网络谣言是未经相关主体证实但在网络上广为流传的、有特定指向的信息。换言之，网络谣言实质上是真伪尚未得到证实的信息，不能完全等同于虚假信息。美国传播学教授凯瑟琳·弗恩—班克斯将谣言定义为六种类型，即蓄意策划的谣言、过早定论的谣言、恶意中伤的谣言、肆无忌惮的谣言、接近真相的谣言以及周期复发的谣言。其中“过早定论的谣言”和“接近真相的谣言”便有别于其他类型谣言。如最高人民法院官方微信曾发布一篇对疫情中谣言治理的文章，在谈到武汉公安机关处罚发布“华南水果海鲜市场确诊7例SARS”的事件时说：“如果社会公众当时听信了这个‘谣言’……这对我们今天更好地防控新型冠状病毒感染的肺炎，可能是一件幸事。”“试图对一切不完全符合事实的信息都进行法律打击，既无法律上的必要，更无制度上的可能，甚至会让我们对谣言的打击走向法律正义价值的反面。”事实上，对于“接近真相的谣言”这类信息，虽然也构成了对法律条文的违反，但从处置重大社会事件的视角上考量，这类信息一定程度上能够促成公共利益的实现。在信息传递过程中，存在未经证实或者与事实不完全相符的信息是不可避免的，无论采取法律还是道德手段均无法将其完全清除，允许一些“非真”信息的存在不仅可以提升社会成员对于信息的辨识能力，还可以体现社会对于信息言论的宽容态度。因此，在网络谣言治理过程中，有必要对信息类型进行识别与区分，尤其对于涉及重大社会事件的信息应综合考量该信息所产生的正负效应以及行为人的主观心理，避免采取“一刀切”的作法而引发“寒蝉效应”。需要强调的是，允许一些“非真”信息的存在并不是对其放纵，而是要根据具体情况对相关信息与行为给予全面考察，确定其在法律与道德层面是否具有非难可能，而对于恶意编造、传播网络谣言的行为仍应依法进行处置。

三、网络谣言信用治理过程中的权利保障

一方面，信用体系过度介入日常生活可能造成公民权利的侵蚀。对于日常生活中非重要领域的失信行为往往无需法律介入，即使构成违法，通常情况下法律亦可对其进行有效处置，此时法律的实施效果与社会认同均处在较为理想的状态，无需信用评价的加持。如果信用评价过度介入日常生活等非重要领域，将人们的行为大量纳入信用体系给予泛化评价，则可能使得原本旨在促进法治的信用体系沦为生成公民“道德档案”的工具，而道德规范的不确定性极有可能造成权力的肆意，侵蚀公民合法权利；另一方面，过度依赖信用体系功利效果可能削弱法律公信。信用体系依托失信公示制度缓解主体间信息不对称的情形，并通过惩戒措施对失信行为的发生进行预设，以限制失信主体特定领域行为能力的方式实现对潜在失信行为的事前预防。可以说，这种事前预防的机制是基于功利主义而展开的。但“事前预防也无须严苛到必须将所有的失信人都排除在外，毕竟在后续阶段中，还有其他的规制手段可以发现并制裁失信行为”。因此，对于信用体系的使用应秉持谨慎的态度，片面追求信用体系对于惩治失信的功利效果而肆意发动信用评价或采取不适当的惩戒措施，可能会诱发人们对于道德非难不确定性的恐慌，削弱公众对于信用道德和法律的信任。

鉴于信用体系的过度使用可能对公民权利造成的侵害，信用体系在网络谣言治理领域的应用能否取得预期效果，权利的保障机制将起到关键的作用。具体来说：其一，网络谣言信用治理应当遵循比例原则。基于信用体系所采取的评价与惩戒措施应当与网络谣言所造成的损害是成比例的，其所体现的是一种价值衡量标准，旨在实现相关措施所维护的社会公共利益与个体权利之间的均衡。而信用体系主要是通过信用评价与失信惩戒机制来实现网络谣言治理的。一方面，信用评价结果应当与网络谣言危害程度相适应。根据《办法》的规定，对于编造、发布、传播网络谣言的行为，如果严重扰乱社会秩序、造成了较为严重的危害后果或者情节较为恶劣的，则应当将其认定为严重失信行为，列入严重失信黑名单进行社会公示并给予失信惩戒；如果危害后果较为轻微，则可以将其列为重点关注名单，对其进行必要的警示。这种递进式的信用评价标准实则体现了比例原则的要求，惩治严重失信行为的同时又给予轻微失信主体一定的容错空间，减少对主体权利的过度限制，有助于行为人在相对轻缓的措施下调整自身行为，实现社会秩序与个体权利的平衡。另一方面，惩戒措施应当与行为性质相适应。根据《办法》第十三条规定，惩戒措施只适用于被纳入严重失信黑名单的主体，无须对重点关注名单内的主体采取惩戒措施。换言之，在网络谣言信用治理过程中，只需对造成严重后果或情节严重的编造、发布、传播谣言的行为人采取惩戒措施，而对于其他行为人则依据其行为性质无须给予失信惩戒，防止基于功利主义滥用惩戒措施而造成个体权利的减损。其二，网络谣言信用治理应建立完备的污名消除制度。在网络谣言的治理过程中，信用评价与失信惩戒均可视为对行为人给予道德层面的污名化处理。有学者认为，失信联合惩戒制度的问题之根本，在于污名。污名制度作为一种道德非难，其正当性源于社会对失信行为的否定与谴责，当行为人不再具备道德层面的可责性时，应对其污名进行消除，确保行为人的权利得到保障。对于污名消除制度，笔者认为应当给予两个方面的考量：一是异议程序。当行为人被纳入失信名单或者被认定应当施以信用惩戒时，应给予行为人提出异议的权利，使其有机会为自己进行申辩。事实上，通过异议程序达到污名消除的效果往往意味着信用评价或惩戒措施的适用错误，而这种错误可能来自行为认定错误或信息采集不全面，抑或是采取联合惩戒过程中部门间沟通不畅等，因而建立完善的异议程序，避免错误的污名处置是十分必要的。二是信用修复制度。信用修复指在符合法定条件时消除失信人污名标签，恢复其社会信用，包括退出失信黑名单、删除失信公示信息，终止惩戒措施的实施等。信用评价与失信惩戒的最终目的是引导人们能够自觉遵守法律，树立诚信意识，如果行为人能够采取积极的补救措施，如主动删除谣言信息，采取屏蔽措施或者主动澄清真相等，可以对其信用状况进行综合考量，恢复其社会信用，消除污名标签。即使失信人未采取积极措施或未能减轻谣言造成的不利后果，但能够真诚反省自身失信行为，在黑名单有效期内没有再实施失信行为，也应在有效期满后对其社会信用给予恢复并消除污名标签，避免过度惩戒造成的权利侵害，这在客观上也是对比例原则的遵守。