事业单位的地区工资关系研究

何 宪

(中国人才研究会，北京 100013)

地区之间的工资关系是工资制度的一个重要的组成部分。一个大的国家，不同地区工资水平有一定差距，这是很正常的。关键是地区之间的工资差距一定要合理，处理地区之间工资关系的方法一定要科学。改革开放以来，由于各个方面的影响，地区之间的工资差异有逐步扩大的趋势。尽管事业单位人员数量众多，但长期以来，事业单位没有处理地区之间工资关系独立机制，在一些时期事业单位和机关用同样的方法和制度来处理，在另一些时期，虽然没有用同样的方法，但事业单位工资的地区关系也基本根据公务员工资的地区关系来处理。在地区工资关系的问题上，机关和事业单位面临共同的问题，未来也需要共同研究处理地区工资关系的制度和机制。

一、影响地区工资关系的因素

由于我国幅员辽阔，地区之间环境、条件和经济发展差异较大，不同地区的工资水平有差别是很正常的。

首先，不同地区之间经济发展有较大差别。北京是全国政治经济文化中心，经济发展处于较高水平，2019年人均国内生产总值为164220元，与北京仅相隔400公里的邢台，人均国内生产总值仅有28707元，两者相差5.7倍。全国人均国内生产总值最高的城市是深圳，2019年为203489元，比最低的城市甘肃定西市14746元，高13.8倍。这仅仅是把地级以上城市来进行比较，如果把经济发展落后的县与经济发达的区县比，差距还更大。经济发展水平的差别在不同的省(区、市)存在，在同一省(区、市)的不同地区存在，在同一地市的不同区县也存在。需要注意的是，经济发展水平的高低和快慢，受很多因素的影响，首先肯定是与当地干部群众的努力分不开，但是也与地理位置、资源禀赋、国家政策等因素密切相关。因此，从一个较长时期来看，经济发展决定工资水平这肯定是正确的，但从短期看，影响工资水平的因素比较繁杂，并不能把人均国民生产总值与工资水平简单对应。并不是说一个地区人均国内生产总值比另一地区高几倍，工资就会高几倍。也不代表某一地区的人均国内生产总值高于另一地区，它的工资就肯定高于另一地区。

其次，不同的经济发展水平的地区劳动力市场价格不一样。这个现象在不同的国家最明显，即发达国家的工资大大高于发展中国家的工资。这是因为不同发展程度，劳动生产率不一样，劳动成本不一样，劳动力的供需情况不一样，这些因素都会导致劳动力价格的差别。这种差别，是由市场机制确定的，不因人的意志为转移。我国的企业工资，除了最低工资标准外，国家是不直接干预的，不同地区企业的工资差别仍然是明显的。2019年，297个地级以上城市中的年平均工资分布在几万到十几万的区间，年平均工资最高的是北京173205元，比较高的还有上海160256元，广州123498元，深圳127757元，南京129605元，杭州120308元。平均工资最高的北京和最低的城市伊春相差3.85倍。一般地级以上城市的年平均工资都在6万以上，低于6万的集中在辽宁、黑龙江、河南和湖北四省。辽宁14个地级以上城市中有本溪(55701元)、丹东(57008元)、阜新(59849元)、盘锦(55447元)，黑龙江12个地级以上城市中有鹤岗(48238元)、佳木斯(50485元)、伊春(44953元)、黑河(53820元)，河南的17个地级以上城市中有安阳(58801元)、开封(59288元)、南阳(58160)、商丘(59769)、周口(56667元)、驻马店(59291)，湖北12个地级以上城市中，有黄石(56185元)、十堰(58138元)、鄂州(56038元)、荆门(55899元)、孝感(51904元)、黄冈(49970元)、咸宁(54950元)。虽然经济发展水平决定工资水平，但工资水平与人均国内生产总值并不是一一对应，除了经济发展水平外，工资还受其他因素影响。[1]P149

第三，各地的物价水平不一样。不同的地区由于自然环境不一样，商品的生产成本不一样，商品的运输费用也不一样，这就造成了各地物价的差别。随着我国交通事业的迅速发展，交通状况得到了很大的改善，除少数地区外，由于交通不便导致的商品价格上升已经得到了极大的改变。特别是工业产品类的消费品，在各地的价格差异已经很小。但是住房制度改革后，由于不同城市土地价格的差别和商品房供求的差别，房地产价格在不同地区形成了巨大差异。在一些大城市，由于住房价格高也带来了劳务成本高的问题，使得大城市特别是特大城市的服务业价格大大高于中小城市。

第四，生活条件艰苦也是造成工资差异的一个原因。无论自然条件有多差，生活有多艰苦，还是需要政府，需要政府工作人员和事业单位工作人员，给当地提供公共管理和公共服务。只要有人居住，就要读书看病，就要办学校、办医院，就需要相应的工作人员。但如果没有相应的政策，一些特别艰苦的地方可能就没有多少人愿意去。因此，对去艰苦边远地区工作的人员，一般都有一定补偿。跨国公司都有这方面的制度，根据派往的地区国家艰苦程度、危险程度、对人身体的伤害程度的不同，给予不同的补偿。我国建立了专门的艰苦边远地区津贴制度，根据自然地理环境和人文社会发展的指标，同时考虑国家安全等政策性因素，把艰苦边远地区分为六个类别，制定不同的津贴标准。

二、地区之间工资关系的历史回顾

新中国在建立工资制度开始，就非常注意处理地区之间的工资关系。在不同的时期，我国处理事业单位地区之间工资关系的制度和方法不尽相同，形成的地区之间工资关系也有较大差异。在衡量地区之间工资差距时，我们用两个量化指标，一个是最高工资地区与最低工资地区的倍数，这能说明不同省份之间的最大差距，但不能说明其他省份的情况。第二个是离散系数，离散系数是衡量各观察值离散程度的一个统计量，用这个方法可以看出各个省份工资的离散程度。两个数据可以相互补充，相互印证。

(一)工资区管理制度时期(1956—1992年)

新中国诞生后，建立全国统一的工资制度是当时的重要任务。地区之间的工资关系作为工资制度的重要内容，也在新工资制度的建设中逐步形成。建国初期，在短暂实行工资分制度、物价津贴制度后，很快建立起了工资区管理制度，国家机关和事业单位都实行工资区管理制度。这一制度实行的时期很长，对处理我国地区之间的工资关系发挥了重要的作用。这一时期的特点是，地区之间的工资关系是直接由国家确定的。

新中国成立初期处理地区之间的工资关系采用的是工资分制度。所谓工资分制度，就是国家制定各个职务的工资分标准，而工资分的分值，根据各地的物价来确定。即：在不同地区同样职务的工资分是一样的，但不同地区工资分的支付货币数量是不一样的。1951年确定每一个工资分的实际含量是：粮食0.8斤、白布0.2尺、植物油0.02斤、食盐0.02斤、煤2斤。[2]P50各地根据这个标准，或者把工资分换算成货币，或者按工资分支付实物。这样做的目的，一是当时旧中国留下的经济问题还没有完全解决，物价在一些地区上涨仍然较快，工资分可不受物价影响；二是各地的物价差别较大，用工资分可以确保不同物价的地区，实际工资收入相当。1955年8月国家统一实行工资制，为解决各地存在的物价差别，当时制定并实施了全国统一的《地区物价津贴表》，按此发放物价津贴。

1956年5月16日，国务院发布了《关于工资制度改革的决定》，正式确立了新中国工资制度。改革时，由于各地物价已经基本稳定，工资分制度已经没有继续实行的必要，但各地的物价差别还是存在的，有的地区差别还比较大。因此，国家以原有工资分制度为基础，把工资分的分值基本固定下来，形成不同地区的工资标准，再将这些标准进行归类，建立起了新中国规范机关事业单位工作人员地区之间工资关系的制度——工资区制度。国家把物价大致相同地区进行归并，在全国形成了11个工资区。每个工资区之间的差别也制度化，每个工资区之间的工资相差3%。即11类区的工资比1类区的工资高30%。此外，还对一些特殊的地区，如高寒地区，高海拔地区，另外建立特殊补贴。具体补贴标准，如西藏是基本工资的87—128%，新疆是10—84%，青海是6—97%。[3]

为什么要建立工资区这样一种体现地区工资差别的制度呢？建国初期，没有建设社会主义的经验，我们的很多制度都向苏联学习，苏联也派专家来进行指导。工资制度建设方面也有苏联专家参与，直接参加了我国工资制度改革方案的制定。因此，1956年工资制度受到苏联的影响，很多方面是模仿苏联的工资制度建立起来的。苏联早在1918年就建立起全国的工资区的制度，把全国分为10个工资区，最高工资区与最低工资区的差别为80%。他们认为地区之间工资差别的主要原因有三：一是消费品价格差别；二是生活必需品的差别，主要是寒冷地区的衣物和燃料；三是环境条件对人身体的影响。后来苏联根据实际情况变化，对工资区进行了一些调整，到上世纪60年代，把工资区改为5个类别，最高工资区与最低工资区差别缩小为70%。由此可见，在我国建立起工资区制度，在相当程度上是受到了苏联的影响，这在当时也是很正常的。

工资区制度建立起来后，得到各地的基本认可。在相当长的时间内，地区之间的工资关系通过工资区制度得到了维持。从1956年正式建立工资区制度到1993年取消这一制度，运行时间达37年之久，包括1985年在改革开放后进行的第一次大的工资制度改革，也没有对工资区制度进行大的变革。应当说，这一制度对规范地区之间的工资关系、稳定各地的干部职工队伍、确保政权的正常运转发挥了重要的作用。在这37年中，工资区的划分方法基本没变，工资区之间的工资差距也保持不变，只是随着社会经济的发展和一些地区生活成本的变化，对低类别地区进行了一些调整。例如，1963年取消了第一、第二类工资区，改为执行第三类工资区工资，对三类以上少数突出不合理的地区也作了个别调整；1979年第三、第四类各提高一类，取消了第三类工资区；1985年将第四类工资区的工资标准提高至第五类，取消了第四类工资区；1986年又将1985年工改前的五类工资区提高到六类工资区。全国以六类工资区的基础工资、职务工资为100%，按照当时执行的地区工资差别标准，计算出五类为97.39%，五点三三类为98.26%，七类区为102.61%，八类区为105.22%，九类区为107.83%，十类区为110.43%，十一类区为113.04%。

计划经济时期，我国没有关于单独事业单位工资的统计数据，我们只能用全民所有制单位工资数据进行分析。如图1所示，建立工资区制度后，地区之间的工资差别不断缩小。根据国家统计局发布的数据，1952年我国全民所有制单位的地区工资，最高省份是最低省份的2.54倍，离散系数为0.28。十一类工资区制度建立起来后的1957年，最高省份是最低省份的2.25倍，离散系数为0.23。到1980年最高省份和最低省份的差别为1.52倍，离散系数到达最低点0.1，这种状态保持了三年。这是“文革”结束后，国家连续几年补偿性质的普遍提高工资，缩小了地区之间差别的结果。从1983年开始，改革开放使得沿海地区的经济增速，工资水平也开始有所提高，地区之间的经济发展差距逐步增大，地区之间工资差异也开始增加。

图1 1952年—1985年全民所有制单位平均工资离散系数资料来源：《1949—1985劳动工资保险福利统计资料》，劳动人事出版社，1987注：因西藏1959年才实行民主改革，以上数据不包括西藏。

(二)取消工资区，新制度待建立时期(1993—2008年)

1993年，国家进行了一次大的工资制度改革，改革确定不再实行原有的地区类别制度，改建新的地区津贴制度。但由于种种原因，新的地区附加津贴制度未能及时建立起来，地区工资差别进入一个空白时期。这一时期的特点是，地区工资关系从国家直接控制，变为自发形成，地区之间的工资差别也迅速拉大。

改革开放后，沿海开放城市经济发展速度迅速加快，各地的经济发展水平差异开始拉大，相应的物价水平、生活水平的差异也发生了明显变化。原来的工资区制度已经难以适应变化情况，需要作较大的改革和调整。1993年，国家对机关事业单位工资制度进行改革，其中一项内容就是不再实行工资区制度，地区工资关系改为由两项制度来构建。一是艰苦边远津贴。即对条件比较艰苦的地区，包括寒冷、高海拔、生活条件艰苦、交通不便等因素进行科学的测定，然后把测定数字相近的地区归类。艰苦边远津贴制度于2001年出台，开始时分为4类，运行几年后，根据各方面的意见和要求，2006年改为6类。1类最低，6类最高。全国900多个县享受艰苦边远地区津贴，占全国区县总数的近三分之一。二是地区附加津贴。主要反映不同地区之间经济发展水平的差异和物价水平、生活水平的差异。当时提出建立地区附加津贴的原因，是要使机关事业单位的职工工资与当地经济发展联系起来。1993年改革时，准备地区附加津贴于改革的第二年出台，但由于种种原因，地区附加津贴制度至今一直没有建立起来。

这一时期，地区之间经济发展的差异逐步扩大。改革宣布地区类别制度废止以后，新的确定地区之间工资差异的相应制度没有建立起来，而改革文件已经提出“允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关事业单位职工工资水平与当地企业职工工资水平的差距”的要求，在这样的情况下，各地区、各部门、各单位分别出台措施，自行建立各种津贴补贴和奖金。开始时，发放还比较收敛，后来就越演越烈，基本工资之外的各种津贴补贴和奖金发放水平越来越高，地区之间、部门之间、单位之间的工资收入差别越来越大，造成了机关事业单位工资收入分配秩序的混乱。部门之间的收入差距大，同一部门不同单位的收入差距大，地区之间的收入差距也明显扩大。如图2所示，改革前1992年事业单位的离散系数仅为0.17，最低省份与最高省份的倍数为1.72倍，而到了1998年就到了0.30和3.02倍，2003年更是增加到了0.36和2.81倍。

图2 1992年—2008年事业单位平均工资离散系数资料来源：《中国劳动年鉴》(1993—1998)、《中国劳动和社会保障年鉴》(1999—2007)、《中国人力资源社会保障年鉴》(2008—2009)

应当说，根据改革开放后的新情况和新要求，把原来比较笼统的工资区改为艰苦边远津贴和地区附加津贴是一种比较好的思路。艰苦边远津贴对不同艰苦程度的地区给予不同的补偿，以稳定在艰苦边远地区工作的队伍；地区附加津贴对不同发展水平的地区给予不同的补偿，以缩小公职人员与当地同类人员之间的工资收入差别，本来是可行的。但是由于地区附加津贴制度迟迟没有建立起来，各地则分别自行建立五花八门的津贴补贴，以使当地的收入能够跟上经济发展和物价上升的水平。由于各地自行建立的津贴补贴随意性较大，水平差异悬殊，资金来源各异，各方面反应强烈，中央政府决定进行治理。在首先对公务员的津贴补贴进行清理规范的基础上，对事业单位的津贴补贴进行清理规范，然后再实施绩效工资。公务员清理津贴补贴是一件非常复杂、难度很大的工作，且公务员规范后的各地津贴补贴水平，对事业单位地区工资关系有很重要影响，在很多地区尤其是基层地区，公务员的规范津贴补贴水平决定事业单位的绩效工资水平。

(三)以绩效工资水平差异体现地区差别时期(2009年—)

2006年改革在事业单位建立起了岗位绩效工资制度。岗位工资和薪级工资当年就改革到位，事业单位工作人员通过套改进入新的工资标准表，但绩效工资到2009年才开始逐步实施。在绩效工资制度下，地区工资关系主要体现在绩效工资上，而绩效工资水平是由地方确定的。因此，这一时期事业单位地区之间的工资关系，是地方自主确定形成的。

岗位绩效工资制度中的基本工资包括岗位工资和薪级工资，这两个工资项目的标准是由国家统一建立的，不管在哪个地区通通实行这个统一的工资标准。因此，新的工资制度与原来的地区工资类别制度不同的是，不同地区的工资差别不是体现在基本工资上，而是体现在基本工资以外的其他部分。在绩效工资制度之下，体现地区差别的主要是绩效工资水平。按照国家的有关要求，绩效工资的水平不由国家统一确定，实行分级管理，不同的事业单位分别由各地确定，“各地综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、公务员规范后的津贴补贴水平等因素合理确定本地绩效工资总体水平”。

事业单位的绩效工资水平的确定，一般都以当地公务员规范津贴补贴作为基准，差额拨款的事业单位允许上下有一定的浮动，自收自支的事业单位浮动更大一些。因此，事业单位的绩效工资大致分为两种情况，一种是完全以当地公务员的规范津贴补贴水平为依据，确定事业单位不同职称人员的绩效工资标准，另一种是绩效工资与单位的经济收入挂钩，但绩效工资总额的确定参考公务员的规范津贴补贴水平，在一定范围内浮动。省以上的事业单位采取第二种方式的比较多，地市以下特别是区县的事业单位采取第一种方式的比较多。因此，从表面上看，这一时期事业单位地区之间的工资差别是绩效工资确定的，从实际来看，事业单位的地区工资关系基本是依据公务员的地区工资关系来确定的。

从2009年开始实施的绩效工资，逐步显现出新的工资制度下新的地区工资关系。从图3可以看出，从2009年实施绩效工资后，有效控制了地区工资差距的继续增长，地区工资差距从高位的2003年0.36下降到0.31。虽然下降的不多，但地区之间的工资关系进入一个比较平稳的时期，10年间基本在0.3上下浮动。特别是2017年以后离散系数有明显下降，从这一时期高峰的0.33下降到0.27。但从2019年开始上升，这可能和公务员普遍实施年终考核奖有关。公务员近几年开始实施年终目标考核奖，各地事业单位政策差别很大，有的地区按公务员同样的水平，有的低于公务员水平，有的完全不考虑事业单位，造成事业单位地区工资差距变大。

图3 2009年—2019年事业单位平均工资离散系数资料来源：《中国人力资源社会保障年鉴》(2010—2020)

三、事业单位与机关、企业平均工资地区差别比较

机关、企业和事业单位一样，不同地区的平均工资也有差异。企业和事业单位的工资决定机制完全不同，机关和事业单位的工资决定机制接近，但也有一定差别。我们分析从1990年到2019年的变化情况(见图4)。

第一，三类单位都有一个地区差别小到地区差别大，然后又逐步缩小的变化趋势。具体讲，从1990年开始，机关、企业和事业单位平均工资的地区差距都逐步增大，从0.15左右增加到了2003年0.36左右，三类单位的地区工资差别都增长一倍以上。2003年以后，企业和事业单位的地区工资差距开始缩小，但机关的差距继续增长，一直达到2004年和2005年的0.4。然后，机关、企业和事业单位的平均工资的地区差距呈逐步下降的趋势，一直到2016年的0.26左右。2017年以后又有一些上扬，特别是机关和事业单位非常明显。三类单位的地区之间差别趋势大体相同，说明地区之间的工资差别与经济发展的阶段是有关系的，地区经济发展对地区机关、企业和事业单位工资有明显影响。

第二，从图4的形状可以明显看出，在一些年份三类单位离散系数之间的差别很小，但一些年份差距却拉得很开。从1990年到2002年，三类单位的离散系数的差别不超过0.02，但是到了2003年过后大幅度增加，2003年为0.06，2004年为0.1，2005年达到最高点0.13。然后三类单位的离散系数差别有所下降，但不同的年份有波动，2009年下降到0.05，2011年差距又扩大到0.11。到2016年开始，三类单位的离散系数明显缩小，2016年为0.01，2017年为0.02，2018年为0.03，到2019年差距又开始拉大到0.06。这说明，虽然总体都受到经济发展的影响，但三类单位平均工资的地区差距的形成，受到不同因素的影响，呈现出不同的特点。

第三，除了少数年份外，企业平均工资的地区差别是最小的。从图4可以看出，除了1992—1995年这4年外，从1996年起，所有的年份都是企业平均工资离散系数最低。在1996—2019这23年的时间里，机关和事业单位的平均工资离散系数都高于企业平均工资的离散系数，有的年份是大大高于企业平均工资离散系数。差别最大的是2005年，机关离散系数为0.40，事业单位为0.35，企业仅为0.27，企业与机关的差距为0.13。企业平均工资是市场机制自然形成的，应当说是比较合理的。机关和事业单位平均工资的地区差距与企业可以有一些不同，但差别过大是不正常的，也是不合理的。

图4 1990年—2019年机关、企业和事业单位职工平均工资离散系数

第四，部分年份机关的平均工资地区差别大于事业单位，部分年份事业单位的平均工资地区差别大于机关。机关和事业单位都是国家确定工资，平均工资的地区差别应当基本一致才合理。但是从图4可以看出，机关和事业单位的平均工资离散系数不一致，在1990—2019年的30年时间里，有11年是机关平均工资的离散系数大于事业单位，特别是2004—2008年，机关平均工资离散系数大大高于事业单位。有15年事业单位离散系数高于机关的现象，比如1990—1994、1998—1999、2012—2019，还有一些年份机关和事业单位平均工资离散系数完全相同，如1995、1997、2001、2002。应当说，事业单位离散系数略高于机关，或者机关离散系数略高于事业单位都是正常的，但如像2004—2008年这个阶段过大的差别则不正常，差别过大的原因是，这一阶段公务员津贴补贴尚未规范和刚开始规范而又没有规范到位。

四、对未来事业单位地区工资关系的思考

应当说，如何在社会主义市场经济条件下，处理事业单位的地区工资关系，尚在探索的过程。目前事业单位的地区之间的工资，还是差距过大，且和地区经济发展的走势不吻合，有很多不合理的成分，更重要的是，还没有建立起处理地区之间工资关系的科学制度。下一步，要把处理地区之间的工资关系作为事业单位工资制度改革的重要内容，加大研究和改革的力度。

(一)总体要求是缩小事业单位工资的地区差距

我国事业单位的地区工资差别，走了一个缩小、扩大、再缩小的历程。这和我们改革开放是一个不断深化过程有关。目前的离散系数仍然在0.3以上，差距还是过大。下一步的总体要求还是要缩小地区之间的工资差别。

首先，随着西部地区开发的加快和中西部地区经济的兴起，中西部地区与东部发达地区的经济发展水平差距正在逐步缩小。比如，2009年广东的地区生产总值为39482亿元，四川为14151亿元，两者的差距为2.79倍，而到了2019年，广东增加到107671亿元，四川增加到46615亿元，两者的差距缩小到2.3倍。随着中央开发西部地区政策逐步落实和中西部地区后发优势的体现，地区之间经济差距还将进一步缩小，这是地区工资差距缩小的基础和条件。

第二，中央把共同富裕作为下一阶段发展的重要任务，作出了全面的安排和部署。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化道路的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。因此，共同富裕允许各地区工资之间有一定合理差距，但是不能差距过大。控制事业单位工资收入的地区差别，使其达到一个合理水平，也是共同富裕的内在要求和具体任务。

第三，事业单位工资管理逐步走向规范化的要求。在计划经济下，事业单位没有任何自主权，没有发展的主动性，制约了各项社会事业的发展。改革开放后，把事业单位改革的基调定为放权、搞活是必要的，也在一定时期对事业单位的改革和发展发挥了积极作用。但随着经济发展和社会进步，人民群众对公共服务数量和质量的要求进一步提高，社会对事业单位提供公益服务的需求大幅度提升，国家的实力进一步增加，对事业单位的基调从放活逐步转为规范管理，这对规范事业单位的工资收入和缩小地区之间的工资差别也提出了要求。

(二)一般地区应当和当地市场工资逐步接轨

早在党的十四大就确定了我国社会主义市场经济发展方向，提出市场要在资源配置中起基础性作用。党的十九届三中全会进一步提出要让市场在资源配置中起决定性作用。人力资源是最重要的资源，人力资源的配置也需要市场起决定性作用。市场配置资源最关键的就是工资要反映市场的供求和人力资源的成本。工资的市场化是市场配置人力资源的重要条件。事业单位用人量很大，在很多地方，尤其是区县，是用人量最大的一类单位。国家用人由国家确定工资是对的，但原来的事业单位工资过多考虑内部的平衡问题，基本没有和市场工资接轨。随着市场经济的发展，市场机制应当更加健全。确定一个地区公职人员的工资时，应当把当地同类人员的工资作为重要参考，作为依据之一。所谓同类人员，就是指同样的教育水平、同样的专业技术水平、或者承担同样的责任的人员。参考当地同类人员的工资，将其作为公职人员确定工资的依据，实质上就是要把公职人员也作为当地劳动力市场的一员，而不是例外。公职人员不是不受人力资源市场的调整，事业单位也是人力资源市场的一个用人单位，只是这个用人单位是国家。既然是受人力资源市场的调节，那么包括事业单位的公职人员工资就应当与当地市场工资接轨。市场经济的公平原则要求，公职人员的工资不应当高于人力资源市场价格，也不应当低于市场价格。至于边远地区、特殊地区，则需要国家制定特殊政策，使从事教育卫生等工作的人员保持合理收入水平。

当然，与市场工资接轨也不是一件简单的事。首先我们要有专门的调查机构来调查确定不同层级人员的市场工资水平，在这个基础上，把当地市场工资水平作为确定事业单位工资的一个因素，逐步影响事业单位的工资确定，逐步把事业单位工资与当地同类人员的工资接轨。我们之所以强调逐步，是因为工资是刚性的，大幅度提高工资需要财力，大幅度降低工资需要承受力，都不可取。因此，只能慢慢调整，逐步接近目标。

(三)寻求规范处理地区工资关系的科学办法

地区工资关系涉及到各个地区的工资收入，相当于给每个地区经济定位，给每个地区的工资收入定位，这是一件十分敏感的事。取消一个地区类别制度容易，建立一个新地区附加津贴制度却非常难，这也是地区附加津贴制度提出了这么多年，却仍然建立不起来的重要原因。正是因为难，必须加强对规范地区工资关系科学方法的研究，逐步建立起相应的制度。前几年通过规范津贴补贴，实际形成了一个各地基本认可的公务员工资地区关系，而事业单位工资的地区关系实际是在公务员工资的地区关系基础上产生。但是这个地区关系还不是科学的地区工资关系，因为很大程度这种关系并没有科学的数据作为支撑，仅仅是在原来各地自行发放的津贴补贴的基础上，适当降低过高的，适当提高偏低的。更重要的是，并没有在清理规范的基础上建立起相应的长久处理地区工资关系的机制。实际上，近年来各地自行出台的年终目标奖冲击了已经形成的地区工资关系，问题又回到了最初的起点。

不同地区的地区附加津贴水平由什么来确定，这是建立地区附加津贴制度的核心问题。经过多年的研究，各方面的意见逐步趋于统一，地区附加津贴由以下几个因素确定：经济发展水平、物价水平、企业职工工资水平、政府财力水平。其中，政府财力水平是一个保障性因素，不能作为确定地区附加津贴水平的因素。但还有几个问题需要研究，一是目前统计局只发布各地的物价变化情况的数据，即纵向比，但确定地区附加津贴需要的是各地之间的物价差异，即横向比。统计局没有发布这方面的数据，给确定地区附加津贴带来了困难。二是经济发展水平、物价水平、企业职工工资水平在地区附加津贴中各占多大权重，找不到合理的依据。三是怎么处理由这几个参数确定的地区工资关系和现行地区工资关系的差异。公务员工资地区附加津贴确定方式的问题解决了，事业单位可以用同一方式进行处理，也可以在公务员地区附加津贴的基础上，再考虑事业单位的情况作适当调整。

依靠几个参数确定地区附加津贴的水平，还是一个过渡性办法。在过渡期内，采取这一办法，使地区附加津贴有一个客观的标准，建立起处理地区工资关系的动态机制。但从长远来看，地区工资关系处理，还是主要依靠调查比较的结果，这是社会主义市场经济的要求。调查比较制度所获得的数据的重要作用之一，就是用于合理确定地区之间的工资差异。调查比较制度建立起来后，可以通过调查比较，得到不同地区工资收入数据。因此，在目前的制度设计中，要给调查比较制度留出足够的空间。让调查比较制度得出的数据在计算地区附加津贴公式中所占比重逐步加大，经过若干年的过渡，实现以调查比较制度取得的数据为主来确定地区附加津贴水平。

(四)进一步研究体现地区工资差别的具体形式

在很长的时期内，我国采取工资区的办法来处理地区工资关系，1993年工资制度改革决定改为建立地区附加津贴的方式，但直到现在还没有把地区附加津贴建立起来。工资区的方式和地区津贴的方式，是处理地区工资差别的两种主要方式，各有利弊，未来事业单位工资制度的地区差别采取什么方式，值得深入研究。

工资区类别就是通过基本工资标准的差别来体现地区之间的工资差别。它的好处是基本工资调整，就会通过工资区类别对不同地区实现有差别的调整，不用专门再考虑不同地区怎么处理的问题。但这种方式的问题是，地区工资类别的确定比较慎重，一旦确定下来就相对稳定。而在市场经济条件下，尤其是处于经济发展变化比较大的阶段，不适合经常调整各个地区的工资类别。改革开放后，我国各地经济发展你追我赶，地区间的经济发展水平处于不断变化中，相对稳定的工资类别区制度就显得比较僵化，缺少适应这种动态变化的灵活性。

地区津贴的方式是在基本工资之外，专门建立一块体现地区工资差异的津贴或补贴。这种方式的好处是，基本工资调整不影响地区津贴，地区津贴可以跟基本工资一起调整，也可以不与基本工资一起调整，调整幅度可以与基本工资一样，也可以与基本工资不一样，处理起来比较方便，比较灵活。但是从这些年的实践来看，出现了一个代表地区津贴的规范津贴补贴在整个工资中比重过大的问题，全国的基本工资占平均工资的比重不到三分之一，工资结构很不合理。尽管这几次国家统一调整基本工资时，把公务员的规范津贴补贴和事业单位的绩效工资的一部分纳入基本工资，但基本工资在整个工资中的比重仍然很低，工资结构不合理的问题仍然很严重。

在现行工资制度中，事业单位的地区工资差别体现在绩效工资上，是不够合理的。公务员实行职级工资制，除职务工资、级别工资外，还有一个地区附加津贴。而事业单位实行岗位绩效工资制，工资主要由岗位工资、薪级工资和绩效工资等组成。我们知道，职务工资和级别工资是机关的基本工资，岗位工资和薪级工资是事业单位的基本工资，机关和事业单位的基本工资都是由国家统一确定，标准是基本相当的。这样一来，事业单位的绩效工资就只能与机关的地区附加津贴对应。地区附加津贴“主要反映地区经济发展、物价水平等方面的差异”，因此，各地的地区附加津贴水平有较大的差异是正常的，但是事业单位的绩效工资与此相对应，就出现了有的地区绩效工资比重过高，而有的地区绩效工资的比重又明显偏低。根据工资理论，绩效工资比重过高，也即工资中活的部分过高，会导致职工缺乏安全感和稳定性，绩效工资比重偏低起不到应有的激励作用。因此，从制度设计看，这样的设置是不合理的。当然，后来又把绩效工资分为了基础性和奖励性两个部分，规定基础性绩效工资体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，但基础性绩效工资的定位实际改变了绩效工资性质。把体现工作人员实绩和贡献的绩效工资中的主要部分，用于体现与绩效考核没有关系的经济发展水平、物价水平等因素，就已经不再是本来意义上的绩效工资了。

把经济发展、物价差别、自然环境等因素造成的地区工资差别，用不同的绩效工资水平来体现，在理论上是讲不通的，在实践上是不合理的。因此，要么和公务员一样，把体现地区差别的津贴补贴单列出来，称之为地区附加津贴也可以，称之为地方附加工资或地方基本工资(以区别国家统一的基本工资)也可以；要么就建立工资区制度，把基本工资分为不同类别，但必须在工资制度的设计中，有不同地区工资差别的制度体现。

(五)和公务员有分有合，共同研究，分别实施

地区工资关系是涉及不同地区公职人员工资收入的重要问题。工资收入的地区差异，使得全国平均工资逐步趋于统计学意义和宏观分析价值，而当说到个人的工资收入时，就不能不先确定具体的地区了。地区收入的高低，对个人工资的影响，从某种程度上讲，超过了全国平均工资水平对个人工资的影响。事业单位和公务员都是公职人员，都是由国家来确定工资，都面临合理处理地区之间的工资关系。公职人员的地区工资关系要作为工资制度改革的重要内容，提上议事日程。

在相当长的时间里，实际上公务员和事业单位的地区工资关系是一并考虑的。但是随着公务员工资与事业单位工资逐步脱钩，工资确定机制也开始分开，在处理地区工资关系上似乎也走上不同的道路。目前，无论对机关还是对事业单位来说，如何建立科学的地区工资关系的制度，都是一个极为重要的问题。实际上，地区津贴其中之一的艰苦边远地区津贴机关和事业单位就完全是统一的。虽然从制度上看，机关工资制度中有地区附加津贴这一个项目，而事业单位没有，但并不意味着不同地区的事业单位工资水平就没有差别，只不过这种差别没有专门的项目，而是体现在绩效工资里面了。实际上如果把工资结构对应起来，机关现在的规范津贴补贴(即未来的地区附加津贴)，就相当于事业单位的绩效工资。因此，无论从公职部门工资的统一性，还是具体的工资制度，机关和事业单位都需要处理好地区关系，都面临同样需要研究的问题。

因此，机关和事业单位的地区工资关系问题，应当合并起来统一进行研究。主要应当确定以下几个问题：第一，选取哪些数据作为确定地区工资关系的依据；第二，这些数据分别占多大的比重；第三，科学的地区工资关系怎么与现在实际存在逐步衔接；第四，未来怎么根据变化了的各种数据适时调整地区工资关系。这些问题形成一致意见后，可以根据机关和事业单位不同的工资制度特点，拿出不同的实施方案，同步实施。新的地区工资关系形成后不可能一成不变，以后根据变化了的数据，要定期调整地区之间的工资关系，也需要机关和事业单位同步进行。