新时代中国共产党党内监督重要经验探析

滕明政

(南方科技大学 思想政治教育与研究中心，广东 深圳 518055)

习近平总书记指出：“我们党历经千锤百炼而朝气蓬勃，一个很重要的原因就是我们始终坚持党要管党、全面从严治党。”[1]P19党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。监督是中国共产党克服权力不受制衡所带来的消极作用，跳出“历史周期率”的必由之路。但有效监督权力并非易事，自我监督更是难题中的难题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断创新党内监督的理念、思路、战略和策略，探索出依靠党的自我革命跳出历史周期率的成功路径[2]，推进党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展，有效回应了西方对中国共产党党内监督和自我革命的质疑和诘难。总结新时代中国共产党党内监督理论与实践的新探索新经验，对于我们继续加强党内监督、推进全面从严治党，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心，更好地迎接党的二十大胜利召开具有十分重要的意义。凝练新时代中国共产党党内监督重要经验的思路有很多，治理体系和治理能力无疑是一个很好的视角，因为把“治理体系和治理能力结合在一起提”是新时代党领导人民治国理政的一个基本思路。[3]习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[4]P91

一、从治理体系看新时代党内监督重要经验

制度建设非常重要。早在30年前，邓小平就在南方谈话中提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[5]P37230年来，我们不断建立和完善中国特色社会主义制度，实现了邓小平“制度定型”构想，习近平总书记强调：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”[6]P5新时代党内监督不仅在一般的制度、规章、纪律等方面积累了宝贵经验，而且在具体的策略、流程、方法等方面也建立了有效遵循，从而形成了科学严密的党内监督制度体系、纪律体系、策略体系和方法体系，为管党治党提供了基本依据。

(一)制度要严密周全、务实管用，不能“牛栏关猫”

一段时间以来，我们秉持“管党治党要靠制度，党内监督离不开制度”的理念制定了许多制度，据统计，仅新中国成立至2012年6月期间就出台了23000多件中央文件[7]。党的十八大以来，中央不断强化制度建设。据笔者不完全统计，截至2022年5月29日，中央已经通过了400余项党内法规制度，涉及党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则、规范性文件等诸多方面。习近平在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时指出：“牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[8]P70制度不严密严重损害了制度的规制力和约束力，使制度难以发挥出应有的作用。对此，习近平总书记告诫道：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！”[6]P55“牛栏关不住猫”给我们制度设计一个重要的启示，那就是制度必须周延，要扎紧制度的笼子，而决不能粗枝大叶；要形成封闭的环，不能有任何一个环节的缺失，只要有一个关键环节缺失，那么其他的环节也都将无效。

党的十八大以来，中央不断扎紧织密党内监督制度的笼子。一方面，在党内监督制度的顶层设计上，把专门制度与配套制度相结合，不仅修订通过了作为党内监督统领性制度，而且颁布了相应的配套制度(详见表1)，使党内监督中涉及的监督主体、监督内容、监督方式、监督问责等方面都有了具体的抓手。另一方面，在党内监督制度的内部设计上，不仅明确了监督主体有哪些，而且明确了各监督主体的责任，使各监督主体既各司其职又相互配合，共同形成“党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”[9]P442。与此同时，坚持党内监督与外部监督相结合，有效发挥人大、政协、政府、检察院、法院、审计、统计、财政、社会大众、新闻媒体等主体的作用，形成监督合力。实践表明：党内监督制度的笼子越是织密扎紧，越是能够把“猫”揪出来、送进去、关得牢，越是能够发挥制度管党治党的作用。

表1 中国特色党内监督的制度层次

资料来源：根据中央纪委国家监委网站、中国政府网等整理

(二)纪律要挺在前面、抓早抓小，惩前毖后、治病救人

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把严明党的纪律作为全面从严治党的着力点，要求把纪律和规矩挺在前面。一是在理论上阐明为什么“把纪律挺在前面”，坚持“党纪严于国法”。习近平提出：“只有把纪律挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前，才能克服‘违纪只是小节、违法才去处理’的不正常状况，用纪律管住全体党员。”[10]P114坚持“党纪严于国法”并不是否定“依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略”，更不意味着党有超越宪法法律的特权。“党纪严于国法”仅仅是针对作为先锋队的中国共产党员而言的，党纪对于全体国民并不具有普遍适用性。之所以提出“党纪严于国法”就在于中国共产党是先锋队，而不是一般的政治组织。先锋队的属性要求中国共产党不仅要遵守国法，而且要比一般人更守法，要以更高标准更严要求对待自己。二是在实践中提出要运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小。2015年王岐山在福建调研时首次提出“四种形态”，2016年党的十八届六中全会将“四种形态”写进新修订通过的《中国共产党党内监督条例》，2017年党的十九大又进一步将“四种形态”写进新修订通过的《中国共产党章程》。实践表明：坚持挺纪在前，防微杜渐、抓早抓小，将问题掐掉在苗头，“今日好同志、明日阶下囚”的情况明显减少，广大党员感受到了组织的关心关爱——“严管是厚爱、监督即关怀”，全党纪律建设提升到一个新高度。

(三)策略要从治标入手，治本寓于治标之中，实现标本兼治

党的十八大以来，中国共产党在推进党内监督时非常重视策略，突出表现为反腐败的“标本关系论”——“要坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。”[11]所谓“治标”是指解决党内监督面对的现实问题，即正风肃纪、露头就打，使领导干部不敢腐；“治本”是指从建立健全体制机制入手，从源头上制止党内不良风气和腐败问题的产生，使领导干部不能腐、不想腐。[12]只有通过一系列治标措施，先遏制住腐败现象蔓延势头，才能为接下来建章建制，用制度反腐营造良好条件。这里赢得时间，可以体现为两个方面：一是为制度建设赢得时间，因为好的制度建设本身需要一个过程；二是为党和政府重塑形象赢得时间，首先要通过一段时间的治标式反腐，尤其是“抓人式”地打掉贪官，来表明自己真反腐的决心，赢得人民群众对党和政府的信心。[13]

党的十八大以来，在治标式反腐取得一定成效的同时，中央也着手进行反腐败的制度建设，例如中共中央印发了被称为“改革开放以来最全、最严”的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，制定了规范和约束党内法规的“立法法”——《中国共产党党内法规制定条例》，颁布了促进纪法衔接的《中国共产党纪律处分条例》，通过了保障党内监督与国家监察贯通的《中华人民共和国监察法》等等。换句话说，在反腐败斗争问题上，“总体上是从治标入手，治本工作也一直没有放松，有时治本就寓于治标之中”[14]P376，不能将治标和治本割裂开来，误以为“一段时间治标为主，治本可以放一放”，或者“一段时间治本为主，治标可以歇一歇”。事实上，党中央始终坚持标本兼治，不断深化标本兼治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐[14]P382，不断“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”[14]P380。目前不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，“标本兼治”的目标正一步一步地实现。实践表明，重视策略的“标本关系论”充满了政治智慧，没有这种政治智慧，很难想象新时代党内监督在推进反腐败工作方面会取得如此巨大的实质性进展，这是新时代党内监督在反腐败策略上给我们的最大启示。

(四)方法要抓好“关键少数”，管住“绝大多数”

100年前，中国共产党只有50多名党员，而现在中国共产党党员已高达9600多万人，比世界上很多国家的总人口还要多；党的早期，因为组织活动处于秘密状态，党内监督只能采取相对简易的方式，而现在则必须坚持两点论和重点论的统一，即党内监督要坚持抓好“关键少数”和管住“绝大多数”的有机统一。为何要抓好“关键少数”？因为作为“关键少数”的领导干部身居要职、手握大权，他们是宣传、贯彻、执行党和国家方针政策的中坚分子，是党和国家事业发展的骨干，在中国共产党治国理政中起着“肩扛千斤万石之责”的决定性作用[15]，他们不仅能够决定许多重大事项，而且对下级具有“导向”作用。古人云“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”。“关键少数”若出了问题，给党和国家的事业造成的损失是无法估量的。大量案件表明，抓不好“关键少数”不仅会毁了领导干部自己，而且会污染政治生态，出现某个单位、某个部门、某个地方“前赴后继”腐败的严重问题。无数事实也表明，腐败等违纪违法行为多发生在领导干部担任“一把手”期间，由此更要抓好“关键少数”中的“关键少数”。对此，习近平强调：“把这部分人抓好了，能够在全党作出表率，很多事情就好办了。”[9]P416《中国共产党党内监督条例》中明确规定：把党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部作为党内监督的重点对象，要求加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督[9]P441。

与此同时，中国共产党是按照马克思列宁主义原则建立起来的先锋队组织，而不是西方那样的选举型组织。因此，中国共产党对于自身党员的要求是非常严格的——入党时有严格标准和严密的筛选，入党后有严格的要求和细致的规范，而西方政党对于党员要求则相对很宽松——发个声明、登记一下即可成为某党的党员。中西方政党制度的这种差异造成人们对于政党形象认知的巨大差异。在西方，人们主要是通过党魁而不是一般党员来认识政党形象；但在中国，人们不仅通过政党的领袖来判断政党形象，也通过普通的党员来观察政党形象。尤其基层的普通老百姓更是通过身边的党员领导干部来认识政党形象。因此，必须重视提升全体党员的素质、能力和形象。习近平强调：“广大党员是党的队伍的主体，管住这个‘绝大多数’，全面从严治党才能保持良好氛围和环境。”[16]P189在新时代党内监督尤其是反腐败问题上，中央不仅打“老虎”、猎“狐狸”，更拍“苍蝇”，加大力度清理群众身边的“微腐败”，严肃查处“小官巨贪”，充分运用监督执纪“四种形态”，把广大党员、干部纳入到日常监督中，推动全面从严治党形成了良好氛围和环境。实践表明：坚持抓好“关键少数”和管住“绝大多数”相统一，使党内监督的无禁区、零容忍、全覆盖更加“名实相符”，有力地提升了中国共产党在民众心中的良好形象。

二、从治理能力看新时代党内监督重要经验

习近平总书记强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。”[17]P28新时代党内监督不仅建构了科学严密的党内监督制度规矩体系，而且大力加强党内监督制度执行力建设，有效地提升了党内监督净化能力、聚焦能力、创新能力、落实能力，使党内监督主体的素质更加优化，业务更加集中，方法更加有效，落实更加到位。

(一)净化自身，监督监督者，严防“灯下黑”

作为监督者的纪检监察机关虽然在党内监督中发挥了巨大作用，但纪检监察机关不是天然的“保险箱”，纪检监察干部对腐败也没有天然的“免疫力”。党的十八大以来，中央纪委认真贯彻党中央的决策部署，进行了组织制度创新和内设机构调整：将问题线索管理权从纪检监察室分离出来，改由案件监督管理室掌握；成立专门的纪检监察干部监督室，专门监督检查纪检监察系统干部遵守和执行党章党规党纪以及国家法律法规等方面的情况；开展“一案双查”，在查处一个案件的过程中，既要查党员领导干部的违纪问题，又要查执纪过程中是否有违纪违规行为，一旦发现也要严肃问责等等。中央国家机关工委办公室专门下发《关于开展中央国家机关党员学习教育“灯下黑”问题专项整治的通知》，要求各单位梳理“灯下黑”问题清单、开展挂账式整改。各地也围绕纪检监察队伍自身建设，纷纷建立自查自纠机制。这些有益探索被吸收进《中国共产党纪律检查委员会工作条例》，从而进一步压实纪委自身建设，更好接受监督。实践表明：打铁还需自身硬，打铁也必须自身硬。信任不能代替监督，监督执纪者只有监督好自己才能监督别人，打铁人只有把自己锻造成铁打的人，才能更好地履行职责、推进全面从严治党。

(二)聚焦主业，强化监督执纪问责，种好自己“责任田”

党的十八大以来，中央明确提出纪检监察机关要聚焦主责主业。习近平总书记从党和国家事业全局出发，把党章赋予纪委的职责凝练成“监督执纪问责”六个字，要求“各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责”[6]P124，更好履行党章赋予的职责。为此，中纪委监察部(中央纪委国家监委)参加的议事协调机构从125个减至14个，省级纪委、监察厅(局)参与议事协调机构由4619个减至460个[18]；中纪委监察部(中央纪委国家监委)纪检监察室增至12个，各级纪检监察机关也进行了相应的改革，纪检监察室新增61个，执纪监督人员占总编制比例平均将近60%[19]。机构改革以后，纪委监委的主业主责更加聚焦，监督执纪问责的成效更加明显。实践表明：资源总是稀缺的，力量总是有限的，因此要坚持打蛇打七寸，好钢用在刀刃上。作为党内监督专责机构，纪委聚焦主业主责、种好自己“责任田”，才能克服党内监督力量和资源不足的问题，把党内监督抓严抓实。这是新时代党内监督在主业主责方面提供给我们的重要镜鉴。

(三)创新手段，通过流程再造与技术赋能，提升监督能力

马克思说：“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[20]P289-290问题虽然会对我们事业形成障碍，但问题也会催生创新、开辟新路。习近平指出：“只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前进。”[21]P235党的十八大以来，纪检监察机关适应新形势，强调监督既要用好用足行之有效的老办法，又要防止路径依赖，勇于打破惯性思维，积极探索更有针对性的方式，不断通过创新提升监督效能，完成监督职责。一方面通过流程再造，创新党内监督方式方法。在派驻全覆盖问题上，机构改革之前实行“点对点”的单独派驻模式，中央纪委监察部只有52家派驻机构，难以对142家中央一级党和国家机关实现全覆盖。党的十八大以来，中央提出了派驻全覆盖的要求，但中央又要求不能够增加机构职数，所以，只能探索新的派驻方式。于是综合派驻模式产生了，将业务相近、相关或者规模小、监督对象少的单位放在一起派驻，实现一个派驻机构负责监督多个单位。机构改革后，27个综合派驻组，负责监督119家单位；20个单独派驻组，负责监督20家单位；47家派驻机构实现了对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。在对所有公权力的监督全覆盖问题上，中央通过将行政监察法升级为国家监察法以及创设新的机构——监察委员会，把原先县级以上地方各级人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，从而实现了这一目的。[22]在巡视全覆盖问题上，十八届中央前两年的5轮“常规”巡视，仅巡视了60家单位，距277家全覆盖的目标相差甚远。而为了保证巡视的质量，每轮巡视的时长不能太短，由此一年最多巡视3轮。因此，如果不是发明专项巡视“一拖二”“一拖三”这种办法，一届任期内完成巡视全覆盖的任务几乎是不可能的。与此同时，为了防止被巡视对象提前知晓巡视组组长，“攻关”拉拢腐蚀巡视组组长，中央创造性地提出巡视工作的“三个不固定”；为了应对巡视对象被巡视一次就“万事大吉”的应付心态、侥幸心理，中央开展了巡视工作“回头看”。此外，探索对监督对象进行政治家访，不仅进家门，而且进社区，从街谈巷议中了解党员干部“八小时以外”的生活圈、朋友圈，督促他们从日常小事小节做起、严起。这些创新的方式方法，促使党内监督工作愈发扎实有效。

另一方面，通过技术赋能，提升党内监督的智能化水平。探索运用互联网、大数据、人工智能等新技术手段，科学研判政治生态特别是“树木”和“森林”状况，既及时发现问题、纠正偏差，又强化动态监测、实时预警，实现监督的准确、快捷、高效。大数据之父维克托·迈尔-舍恩伯格曾讲到：“大数据的核心就是预测功能。”[23]P16通过海量数据的沉淀、分析，勾画出腐败群体肖像，预测腐败分子的行为，及时提醒、敲打，防止滑向无法挽回的深渊；梳理出腐败问题易发多发的领域、地域、时间节点等，提前在这些易发多发的领域、地域、时间节点“布防”，预防和减少腐败行为的发生。对此，习近平总书记要求“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”[24]P53。《中央纪委国家监委信息化工作规划(2018—2022年)》中明确提出，充分运用互联网技术和信息化手段，拓宽监督领域，联通“线上线下”监督，深化数据利用，推动纪检监察业务与现代信息技术深度融合，为党风廉政建设和反腐败斗争插上科技“翅膀”。

(四)狠抓落实，严于问责，以问责倒通责任落实

实践表明：“没有问责，责任就落实不下去。……动员千遍，不如问责一次。”[25]P342只有抓出几个典型、追责几个人，才能让各级党组织和领导干部警醒起来，主动承担起自己该承担的责任，也让违纪者收敛起来，自觉按照纪律和规矩的要求来行事，真正实现“问责一个，警醒一片”的目的。党的十八大以来，中央动真碰硬、有责必问、问责必严，狠抓落实制度不再写在纸上、挂在墙上、搁在架上，而是落实到行动中。

遵循“以问责倒逼责任落实”的思路，中央制定了《中国共产党问责条例》，综合运用检查、通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等方式，追究党组织和党的领导干部的责任，强调实行终身问责，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等，都应当严肃问责[26]P186。各省、市、县都制定落实“两个责任”细则和问责条例实施办法，形成一级抓一级、层层传导压力的局面。党的十九大以来，中央继续坚持用好问责这个利器，“推动管党治党责任全面覆盖、层层传导。……要敢于问责、曝光典型问题；对该问责而不问责的，要严肃追究”[27]，对失职失责的党委和纪委要实行“双问责”。问责需先问领导。俗话讲，千难万难领导带头就不难。领导真“领”真“导”，勇于率先垂范、引领示范，敢于红脸瞪眼、及时纠正，就没有领不好的班子，带不好的队伍，办不好的事情。强化问责，党中央言出纪随，严肃问责了湖南衡阳破坏选举案，严肃处理了四川南充拉票贿选案，加大对甘肃白银景泰县“5·22”公共安全责任事件等重大事故事件问责力度等等。据统计，仅2021年全国共问责党组织4474个，问责党员领导干部、监察对象5.5万人。[28]实践表明：问责是党内监督形成闭环的关键组成部分，回首十八大以来的党内监督，正是通过问责，不断增强了党内监督抓落实的能力；也正是通过抓落实，我们才把党内监督的科学设想变为现实。这些宝贵经验值得我们在新征程上切实贯彻和继续发扬。

三、结语

治理好一个国家离不开好的制度和有效的制度执行力，同样治理好一个政党也离不开好的制度和有效的制度执行力。新时代党内监督取得显著成绩的重要经验就在于我们建构了科学的党内监督制度体系，并提升了党内监督的制度执行力。这些经验具有较为鲜明的时代特征，是党内监督重要经验的时代表达。除此之外，还有一些经验也值得继承和发扬，例如，坚持党的领导，保持党内监督的正确方向；围绕党的中心工作，开展党内监督；坚持自下而上与自上而下、党内监督与党外监督相统一，坚持党纪国法相贯通、制度思想相结合等。新征程上，我们要继承和发扬新时代中国共产党党内监督理论与实践的重要经验，进一步完善党内监督制度，提升党内监督能力，不断清除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，不断清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，确保党不变质、不变色、不变味[29]P70，把党建设得更加先进、更加纯洁、更加坚强有力，以实际行动迎接党的二十大胜利召开，带领中国人民继续书写新的更大的人间奇迹。