新时代中国城市社区治理研究综述

熊文瑾

(江西财经大学 法学院，江西 南昌 330032)

社区治理是我国学术研究的热点话题。经历了起步阶段(2001—2005年)、稳定发展阶段(2006—2012年)、快速发展阶段(2012年以来)，我国的社区治理理论本土化取得了一系列的成果，张艳国、朱士涛认为，运用马克思主义国家学说和社会治理理论，借用西方社会治理理论与方法，关注中国社会治理问题，特别是社区治理问题，形成中国话语和中国理论，对我国城乡社区治理实践具有重大指导价值。[1]本文立足于2012年以来的国内文献，首先通过对城市社区治理的综合性研究及社区理论研究进行总结、然后重点针对城市社区治理体制、结构或模式、城区社区居民自治、居民参与等专题性热点，总结归纳城市治理具体内容的研究进展；最后，针对现有研究的不足，对国内相关研究进行评价，提出未来城市治理的研究方向和发展趋势，以期对后续相关研究和实践有所启示。

一、国内研究现状

以中国知网(CNKI)资源总库为检索平台，笔者在检索栏中输入“社区治理”，并选择其为关键词，知网检索结果表现总计文献为10449篇，其中期刊5430篇(核心期刊1248篇，CSSCI检索期刊1153篇)，博硕士论文3594篇。通过中国知网(CNKI)资源总库的计量可视化分析可知，在2000年之前，我国对社区治理理论的研究处于沉睡期，自2000年开始，学界开始对其进行关注，2000—2012年，其研究发展处于平稳增长期，2012年开始，对社区治理的研究成果呈现出直线型的增长趋势。直至2022年，其研究热度仍然出现上升趋势(如图1所示)。

图1 我国社区治理研究总体趋势分析图

依据上述检索途径及方式，结果显示社区治理研究的主题除了“社区治理”外，其他排名前十位分别为：城市社区、城市社区治理、党建引领、社会组织、社会工作、社区社会组织、居民参与、治理研究、三社联动、农村社区治理(如图2所示)。

图2 我国社区治理研究主题分布分析图

本文将从城市社区治理综合性研究、社区治理理论研究以及城市社区治理专题性研究等三个方面，对2012年以来国内学者研究现状进行分析梳理，以期获取和把握新时代城市社区治理研究的基本概况。

(一)关于城市社区治理与社区建设的综合性研究

社区是社会构成的基本单元，目前学者一般认为人口、空间、文化是社区必不可少的构成要素，对于社区人口组成、社区空间、社区文化的研究成为社区研究的基础性研究主题。

一是社区人口或人员组成的研究。许多学者通过对“社区人”进行研究，并分析社区人口的分布、职业、年龄、民族、阶层、流动性等特点。赵鹏凯、陈鹏、曾昭龙、瞿珂从实证研究的角度，分析了北京市某派出所辖区内的人口特征变量对社区治安案件发案率的影响性[2]。王琼通过对城市老年人社区居家养老服务的需求现状及其影响因素进行分析，发现城市老年人有较高的社区居家养老服务需求，然而需求被满足的程度却较低。[3]吴晓、张莹探讨了疫情下对规模庞大农民工流动人口有效保护和分类管控的综合策略。[4]

二是社区空间研究。空间概念构成社区研究的重要视角。我国学者重新挖掘空间研究的思想，认为重塑社区可以通过空间变革进行。赵炜、李春玲、石杨认为，通过社区公共空间营造重塑街头文化传统、形成地方场所精神和街道公共空间魅力，是提升公共空间的实用性、规范性、艺术性与开放性的具体路径。[5]吴晓燕、陈权科所持观念相似，认为可以借助空间再造提升治理水平的目的并创新社区治理模式。[6]乔家君从空间界面理论着手，深入探讨空间界面在乡村社区各空间中的具体应用。[7]江立华、谷玉良在农民工的城市融合研究引入空间视角，提出在居住区、工作场所以及公共空间对农民工进行城市融合。[8]吴莹关注空间变化对于社区治理方式的影响，认为过渡性城市基层空间单元体现了自上而下和自下而上两种空间逻辑的融合。[9]侯利文以封闭社区研究进展为主线，以其研究所呈现的阶段性主题为焦点，通过对封闭社区的历史由来、发展演化、理论争辩、现实危机以及改革路向的系统梳理。[10]冯革群、马仁锋、陈芳通过梳理单位空间的演变过程，试图理解与阐释我国当前城市社会空间转型的发展特征、地方政府的行动实践以及城市社区的建设。[11]蔡禾、黄晓星认为，城市社区具有城市的治理单元和人们生活的社会单元的二重性，已经成为一个多层次空间嵌套模型。[12]

三是社区文化研究。社区精神构成社区的真正本质，社区文化则是社区精神的灵魂。郎友兴认为，目前低估了基层社会发育、社区建设的社区文化的重要性，要完善社区文化体系、重塑和培育现代社区精神、建立社区文化的共建共享机制，努力培育以社区文化发展为中心的社区。[13]马伟认为，我国民族地区社区文化建设水平较低，要立足民族地区的实情、避免短期行为、健全社区文化设施、充实文化建设的专业人才队伍等途径建设民族地区新型社区文化。[14]

(二)关于社区治理理论方面的研究

通过梳理近年来研究，发现研究者多从“治理—善治”理论、“国家与社会关系”理论、“社会资本”理论、“新公共服务”理论等视角架构社区治理理论。

“治理—善治”理论被认为是社区治理的理论基础。根据“治理—善治”理论原则，学者们从治理主体、治理理念上方面对社区发展方向或路径进行论述，有学者主张从社区治理主体的视角，整合和定位社区治理主体间的结构式关系，基层社区党组织、基层政府、社区自治组织、市场化社会组织、社区居民五个社区治理主体通过社区协商社区公共事务，使社区现代化得以实现。[15]有学者提出，社区治理理论从以技术为中心转变为以技术为人服务为中心。[16]总之，治理的目标被认为是“善治”，而善治被认为是通过国家与社会的良性互动，在治理基础上实现公共利益最大化。

在社区治理中，国家—社会理论作为传统的社会学理论框架，发挥着基础性知识背景的作用。张振洋、王哲根据国家—社会关系理论，认为社区治理具有自上而下的管治、自下而上的自治两种发展路径。[17]杜玉华提出社区治理从“政社合作”向“互嵌式共治”转型的基本逻辑，其预设国家—社会关系理论价值的二元对立和现实社区治理实践中二者互融互嵌。[18]国家—社会理论认为通过国家与社会力量二者互动、互构、互嵌，以及合作协商式的多治理主体模式，从而构建符合不同具有地方特色的社区治理模式。

“社会资本”理论因与社区治理具有耦合性，成为阐释社区治理成效的理论机制。李诗隽、王德新认为，新时代多元化社区治理的关键在于挖掘社区社会资本、拓展社会资本的维度、创建可持续的社会资本转化机制。[19]陈星认为，以社区社会资本为关键媒介，是提升社区治理绩效，是社区治理制度建构与优化的基本目标，也是社会治理体系建设的重要内容。[20]闫臻认为，农村社区治理与社会资本存在着重要的相关性关系。这种相关关系既体现在社会资本能够影响着社区中的居民和社区组织参与社区治理的广度和力度，也表现在规范和信任等社会资本变量深深地影响着农村社区治理的网络结构。[21]社会资本的构成是社会资本理论的基本问题。由社会网络、社会规范和社会信任等要素构成的社会资本与服务社区发展，具有“互为因果”的良性循环关系，很多学者致力于对此问题进行研究。

“新公共服务”理论被认为是指引社区治理理论的具体实现。新公共服务理论的核心观点是，强调尊重公民权、实现公共利益，以公民为服务对象，政府公共管理形成一种多元主体、多元参与、社会协调运作的综合治理模式。[22]一些学者(王磊、朱亚涛、韩兆柱、翟文康等)为解答怎样实现社区善治，遵循着“问题—回应”逻辑进行研究。比如围绕我国基层政府职能转变、社区治理中社会力量参与缺乏、社区自治能力不足等问题，根据新公共服务理论观点，针对性地提出相应的加强社区自治、强化居民参与等具体的社区治理解决措施。[23][24]总之，新公共服务重视社区各主体的能力建设，为社区治理理论提供了新的分析框架和理论视角。

(三)关于城市社区治理专题性研究

1.关于城市社区治理体制、结构或模式的研究

第一，许多学者对我国城市社区治理的现实情况进行了治理模式的类型区分。比如：杨先保、郭平认为，我国社区治理有一体两翼的上海模式、多元共治的沈阳模式以及多元自治的江汉模式；[25]葛天任、李强认为，存在政府主导模式、市场主导模式、社会自治模式和专家参与模式[26]；雷叙川、杨娟认为，存在“行政导向”“合作网络”和“自治导向”三种模式；[27]宗成峰认为，形成网格化社区治理模式、智慧社区模式、大数据社区治理模式和人工智能区块链社区治理模式等四种城市社区治理模式；[28]罗家为、冯志峰认为，社区制在实践中形成了行政化治理模式和“大众化”治理模式[29]，等等。总的来说，学者们认可我国城市社区治理所取得的成绩，并从不同的角度如治理的主导或导向主体进行了类型化区分。

第二，关于我国城市社区治理模式的变迁的分析。比如卢学晖认为，是城市社区经历着政府主导治理模式过渡到社区精英治理模式及居民自治模式。[30]宗成峰认为，传统社区治理模式经历从数字化到智能化的转变过程。[28]毛子丹、柴彦威认为，单位社区向城市社区转变的过程中存在“治理空缺”，通过资源转化、培育社区治理主体，城市社区治理经历着单位社区治理模式向多元化方向的转变。[31]可以看出，学者们对城市社区治理模式变迁，大体与党和政府对城市社区以及经济社会发展的政策变迁相呼应，也与我国的社区治理实际的变化相符。

第三，关于我国城市社区治理未来的发展方向，学者们持有不同的看法。具体来讲，可以分为两种观点：

一种观点认为存在某种理想型的社区治理模式。比如：杨先保、郭平通过引入契约治理和协商治理治理，认为契约治理和协商治理治理互相融合，是实现社区多元治理主体间利益平衡的有效模式。[25]卫志民认为，传统的城市社区管理模式已不能适应城市社区治理的需求，通过主体多元化、责权利合理配置、制度创新与机制完善等途径，采用协同治理模式是城市社区治理现代化的主要探索方向。[32]陈鹏认为，社区治理存在“寡头化”的特征，应采取从“市场专制型—他治政体”走向“业主主导型—自治政体”，形成以业委会为核心建制的社区政体系统。[33]陈家喜、林电锋认为，协商治理可以作为社区治理的“第三条道路”，并探讨了其可能性及优越性，倡导协商合作、协同互动、协作共建的“一核多元”城市协商治理模式。[34]孙肖远认为，建立在复合治理形态上的“一核多元”社区合作治理模式，应成为社区治理法治化转型的目标模式。[35]卢学晖认为，社区精英治理模式是现阶段城市社区治理的可行模式。[30]雷叙川、杨娟认为，“行政导向”模式并非一无是处，“自治导向”模式也并非具有普适性，他们认为“合作网络”模式是适合国情的社区治理模式选择。[27]曹海军、李明认为，在移动互联网视角下，应构建虚拟有机社区治理新模式，促进社区间的有效互动与合作。[36]李亚鹏、申龙明认为，社区治理从网格化管理向网络化治理的转型必然成为我国城市基层治理的方向。[37]叶良海、吴湘玲认为，应推动城市社区治理逐渐形成清单式治理模式，具体有：城市政府治理清单(包括权责清单和负面清单)和社区自治清单(包括社区事务准入清单、社区法定职责清单和社区公共服务清单)。[38]唐晓勇、张建东认为，城市社区“微治理”模式为激发自治活力和提升自治能力提供了可能性路径，是能够实现“自上而下”与“自下而上”双向联动的新型社区治理模式。[39]唐晓琦认为，应将“生活”带回社区治理研究视野的中心，提出从技术治理到生活治理的范式转向。[40]

另一种观点认为，并没有理想型的社区治理模式，但对城市社区治理可言，存在对城区治理而言值得追求的价值方向。比如：陈家喜、林电锋则认为不存在大一统的理想模式，[34]葛天任、李强认为，必须从多种模式中吸收营养。[26]姜胜辉认为，没有终极治理形态，但是认为城市社区标准化治理模式在推进行政与法治、行政与自治、自治与共治关系的科学化、规范化、制度化方面，有助于实现社区精细化治理目标。[41]罗家为、冯志峰认为，社区治理应由行政化转向社会化，“大众化”转向专业化，摆脱传统社区治理行政化与“大众化”的弊端。[29]

2.关于城区社区居民自治、居民参与的研究

2012年以来，学者们对社区居民自治和居民参与进行研究的主要范式有：一是“结构—功能”范式，主要批判制度结构对自治功能的制约，试图找到破解居民自治困境的途径，比如许宝君认为，城市社区居民自治是基层民主建设的重点之一，新时代的居民自治面临自治单元转换和重构的议题，应构建政府、社区居委会和社区社团的法团主义模式，避免作为自治单元社区与现行法律制度的冲突。[42]班涛认为，应构建精英—中间居民—普通居民三层权力结构，着重增强中间居民的能力、权力与动力[43]；周振超、陈治宇认为，应当运用“结构—资源—效能”框架，即推动治理结构转型，承接体制内资源以及体制外社会资源、群众资源等资源，对社区赋权增能，激发社区自主治理动能，进一步提升治理成效。[44]二是“条件—形式”范式，力图找到自治运转的条件，并在此基础上探索自治多层次、多样式、多类型的有效实现形式。郑雯睿、汪仕认为，从培育社会资本，开发经济资源，创设公共议题，转换组织主体等举措促进社区居民自治的发生。[45]侯利文、文军认为，居委会呈现“科层为体、自治为用”的主动行政化逻辑。[46]

另外，部分学者试图从法学视角对社区自治及其面临的问题进行制度建构，比如：汤艳红认为，个人居民自治权利和义务应作出抽象的概括性规定和具体的列举式规定，以解决社区居民个体的自治权利和义务在现行规定中过于粗糙、模糊的问题。[47]夏永梅认为，智慧城市居民自治的现实困境要求社区自治法治化建设，应当精细权利保障、构建协商自治制度和具体的监督机制，自治法治化建设的价值取向于“维权”和“善治”，用法律支撑基层自治的良性运行，进一步完善社区居民自治制度。[48]俞祖成、黄佳陈认为，破解我国城市居民责任和义务正在不断消退困境的关键路径，在于构建居民权利与义务相对均衡的社区治理模式。[49]易有禄、熊文瑾对城市社区法治化治理的目标定位、要素构成及路径选择进行分析，认为实现社区自治、法治、德治相结合是社区治理的主要目标。[50]

二、对国内相关研究的评价

总体来说，国内社区治理研究已形成了一定的理论基础。这些研究成果，对于我国城市社区治理体制的构建、城市社区组织的发展具有引导作用。这将有利充分实现社区治理的功能。通过分析，发现国内研究具有以下几个特征：

第一，未形成中国特色的社区治理分析理论，已有文献对国内现实的解释力较弱，没有充分实现本土化溯源性的理论研究范式。依据国家—社会框架对社区治理模式进行宏观区分的文献较多，深入社区进行微观研究并提出较强解释力的理论框架的文献几乎没有。多数文献存在粗放性的宏观述社区治理的问题，较少深入分析对城市社区结构内外部的有效治理机制、微观社会异质特征以及其所面临的治理共性问题。通过社会网络博弈、社会网络分析等新角度，进行社区治理的分析的文献还较少，既有研究状况难以适应社区结构网络化的发展态势。

第二，量化研究、精准研究总体较少。前期，学者们热衷于引进国外社区治理经验，中期、后期形成一些通过社区实地调研总结国内经验的本土成果，但是总体来说，国内对社区理论的验证性研究较少；党的十八大以来，出现了一些基于互联网、大数据在社区治理方面的应用的文章，但是对如何进行社区数据挖掘、提升社区数据价值和转变社区治理模式还不够。

第三，从研究学科来看，多集中于政治学、行政管理学、社会学等学科。根据中国知网关于“社区治理”研究文献的总体趋势图，也可以看到，学者们大都从政治学、管理学、社会学角度对“社区治理”主题进行分析，其中“中国政治与国际政治”“行政学及国家行政管理”“社会学及统计学”三大块占据总文献的70%。由此可见，对于“社区治理”而言，从其他学科如法学等学科进行探讨、研究的文献相对较少。

第四，在实践与理论之间依然需要进一步互动对接。城市治理的实践问题没有充分得到理论响应。例如，居民参与城市治理的法治空间与政治限度、城管执法中的管理与治理逻辑、多元治理的绩效评估与城市间比较，等等。未来的研究应该更加强调理论与实践的互动对接，以减少两者之间的不必要偏差。

三、对城市社区治理研究的展望

针对城市社区治理现有文献中存在的不足，未来的研究还应当不断强化和深入。建议从重视基础理论研究、提炼本土经验、多元视角研究、成果转化实践等四个方面来丰富研究成果，提升治理能力，有效应对新形势下发展需要，更好地指导实践，推动社区治理研究的发展和完善。

(一)重视基础理论研究

目前，国内除了早期社区研究学者较为关注社区治理的基础理论研究外，有关城市社区治理基础理论的研究相对匮乏。基础理论研究是研究工作的基石，社区治理的实践内容即便非常丰富，但是如没有相应学者将其提升到理论高度，那么这些实践内容仍只停留较浅的社会事实描述层面。这不利于城市社区治理的研究的纵深发展。笔者认为，后续城市社区治理研究，应该在充分汲取我国早期社区研究学者的基础理论研究成果之后，立足于当前的丰富的社区实践，对我国城市社区治理的国情特征、功能、结构、模式进行研究，在基础理论研究上力求创新和突破。

(二)重视提炼本土经验

不同的城市，同一城市的不同类型的社区，其采取的治理方式各不相同。这些城市及社区在治理过程中，已逐渐形成了相对适合自身的治理经验或治理创新。因此，在开展社区治理研究时，应当注重选择具有代表性的个案进行深入分析、挖掘、整理，形成本土经验模式，提炼本土治理经验，进而构建本土治理理论。学术界可以重点研究我国社区在公共突发事件中的危机预警、应急反应等方面所发挥的作用，进而形成本土应对公共突发事件的社区治理经验模式。这类实践性质的主题值得学者后续的深入研究和探索。

(三)重视多元视角研究

当前城市社区治理研究中，从传统治理理论等视角展开分析的文献较多。虽然传统治理理论是社区研究最为核心的理论，但不是唯一的理论。面对大数据时代的来临以及信息全球化浪潮，我国城市社区居民的主体意识、公民意识、国际意识不断提升，其对社区的需求在当前的信息化时代的背景下，也愈加趋于多元化。城市社区治理也面临着以往不同的诸多问题。单一性理论、单一性国内治理视角很难满足城市社区治理发展的需求。这就需要从更多的视角切入，勇于面对城市社区治理中的本质问题，从而推进和完善社区治理，最终满足居民对社区的多元需求，形成健康有序的社区治理格局。

(四)重视成果转化与实践

近年来，学界的本土性研究成果相对丰富。归因于城市社区治理研究的实践性特质，在如何将现有研究成果转化为社区实践的理论依据、进而提升治理效能方面还有待挖掘。尽管很多成果本身属于从原则性角度进行的探讨，比如关于社区治理主体、治理方式、治理模式等问题的研究，等等。但是，在如何面对我国社区治理实践的诸多现实困境，解决社区治理实际问题时，这些理论成果对于如何提升社区治理有效性，仍具有提供参考和指导的现实意义。成果的转化与实践，需要时间和经验的积累，要求一定程度的容错机制，需面临和克服很多困难。总之，在保证基层治理基本稳定的前提下，如何将现已获取的社区治理研究成果转化为提升社区治理的实际成效，进而推进社区治理创新，仍然存在很大的思考空间，其本身即构成一项值得探讨并深入研究的课题。